【解局】又逢基層換屆選舉，如何破解“一換就亂”頑疾？_風聞

前一陣子，不少地方基層進行了換屆選舉。

選舉，是中國基層鄉村民主生活的主要形式之一。不過，或多或少地，大家也聽説過村級選舉中的亂象，比如賄選等。在島叔長期基層調研經驗中，見過不少這樣“一選就亂”的的現象，就連很多基層黨委政府都如臨大敵，生怕出事。

按説，“選賢任能”，是中國從古至今政治傳統中非常重要的一環，也是政治制度孜孜以求的目標之一。但是，為什麼在現代的社會條件下，“選好人”依然困難？甚至於，一些基層幹部會覺得，只要選舉不出事就萬事大吉，根本不論選出來的是什麼樣的幹部？

這是非常值得關注的現象。

亂象

選舉亂象，最典型、最為民眾熟知也痛恨的，恐怕非“賄選”莫屬。

就島叔長期調研經驗看，但凡有利益聚集的村莊，選舉時都難逃賄選的誘惑與魔咒。畢竟，**在很多經濟發達的農村，“村幹部”這一身份，本身就意味着市場機會，是“有產者”利益爭奪的空間；**哪怕是普通村莊，由於掌握上級惠農政策的知情權、以及部分集體經濟分配權，“村幹部”也一直被視為“不錯”的職業。

因此，“賄選”這一毒瘤，有從東部經濟發達地區向中西部農村擴散的趨勢。只不過，在經濟較為落後的地區，其形式，多在人情往來的掩蓋下進行，如以辦喜事的形式公開“搭長棚”請村民吃飯，借走親訪友之名變相送禮吃請等。

在一些地方，賄選的程度令人瞠目結舌。在已有媒體的報道和公開通報的案例中，一個村莊動用高達千萬元金額賄選，大家可能見過。但在最近的調研中島叔發現，居然有的村競選雙方還組建了自己的“參謀集團”，精確計算己方和對方的票數。

這就很耐人尋味了。不僅如此，在很多地方，“賄選”已經在候選人和村民之間形成了某種“高度默契”。簡單來説，就是在候選人看來，如果選前不“走動走動”“意思意思”，便很難表達自己的參選意願；在村民看來，選舉階段也是村幹部和羣眾走得最近的一次。

令人驚歎的是，一些地方由於對賄選習以為常，還形成了某種高度“市場化”的約定俗成。村民為了不得罪人，不論是哪位候選人的賄金，都照收不誤。但選舉結果出來後，不論哪方落選，都會將賄金如數還給落敗方——看上去非常具有“契約精神”：都沒選上，怎麼好意思還拿對方的好處呢？

而對於那些沒有像上述這樣形成約定俗成規則的地方來説，候選人一旦落選，便意味着巨大的損失——不僅沒選上，錢還花出去不少。因此，接下來常見的現象則是落選的一方心有不甘，不停舉報勝選方“賄選”，雖然他們自己也不乾淨。

隱患

基層選舉亂象雖然以“賄選”為主要表現形式，但其實並不侷限於此。真正的問題在於，“異化”了的選舉，本身在撕裂村莊、並埋下治理隱患。

在目前通行的海選制度設計下，候選人會卯足了勁兒“組團競爭”（拉幫結派，共享票源）。那些沒有組團的個人候選者，則相當於被剝奪了競爭的機會。顯而易見，這種做法不僅增強了選舉的激烈程度，也客觀上製造了村莊的政治派系。其結果就是，無論哪個派系競選成功，日後的施政過程都不會一帆風順。

於是，很多村就形成了這樣一種惡性循環：村幹部剛當選的半年到一年時間，忙於權力交接、應付敗選方的上訪舉報；一年半載後，好不容易擺平各種關係，卻又面臨“反對派”的不合作；雙方糾纏一段時間後，差不多就該準備下一輪選舉了。

在調研中我們發現，村幹部更替頻繁的村莊，往往也是所謂的“問題村”“亂村”。一些本來治理不錯的“好村”，也常因村莊選舉中的派系競爭而變“爛”。

比如，華北某縣組織部門提供的數據顯示，該縣大概15%的村是“軟弱渙散村”，1/3的村的村級組織“存在各種問題”；真正的“好村”佔比還不到10%。根據摸底，當地2018年下半年的換屆選舉，幾乎有1/3的村莊選舉會“出事”！為此，該縣委組織部和鄉鎮黨委政府都甚是煩惱，提前半年就在做各種預案。

怎麼辦？人們往往把矛頭指向“村幹部任期太短”這一制度設計，認為這是弊病之源。這有一定道理，但不是問題全部根源。真正的問題在於，某種程度上，基層村莊選舉制度本身缺乏村莊整合的制度設計。只要選舉亂象不除，村莊治理就不可能理順。

治理

需要明確的是，選舉亂象只是刺激了村莊治理的潰敗。把村莊治理亂象歸咎於此，並不公道。

​早在村民自治制度實施以前，各地就也多多少少存在各種“問題村”。尤其是上世紀90年代，一些地區的幹部普遍霸道，甚至出現了“惡人治村”的現象。但是這些村幹部並不是村民選舉上去的；1998年《村民委員會組織法》後的一些年，村莊治理也未因選舉而受到多大影響。

從全國的情況看，選舉亂象以及伴隨而來的村級治理問題，也就是十年前的事。箇中緣由，恐怕要歸咎於以下幾點：

**首先，當村幹部有了動力。**最近十餘年來，村幹部的待遇得到了保障，“資源下鄉”亦成一股洪流。隨着國家加快農村建設，留在農村的能人、富人，瞅準了當村幹部可以帶來更多的市場機會，包括拓展人脈、承包工程、代理公共服務等。這使當村幹部變成了一件既有面子又有實惠的好事。

**其次，村莊共同體解體在加劇。**進入21世紀以後，由於人口外流，現代性進村加速原子化，伴隨各項拆遷等事務，農村以史無前例的速度解體。與此同時，村民相互之間的聯繫紐帶越來越弱，亦無對未來的長遠期待，其社會行為就容易表現出極強的功利性，村莊整合由此變得艱難。

我們看到，很多地區競選雙方作出一些行為——諸如寫大字報、互相誣告陷害等有悖底線的事，就是上述趨勢的典型表現之一。因選舉親人反目、友變敵的事，也不在少數。可見，以“競爭”和“製造分類”為主要特徵的選舉，某種程度上也加劇了傳統村莊共同體的解體，將人性中的惡劣面刺激出來，卻未能予以有效制約。

**再次就是“激進民主觀”的影響。**實事求是地講，目前恐怕還找不到一個比村民自治制度更合適的村莊治理制度。但是，村民自治有很多種實現形式，並不一定要經過自下而上的選舉，尤其不一定非要通過海選制度來實現。

要知道，《村組法》頒佈20年來，其基本導向是不斷擴大村民民主權利，為此甚至有意無意地忽視了村莊治理的有效性。在“激進民主觀”的主導下，黨領導下的羣眾路線是之有效、是否與基層政權有效銜接，也被置之一旁，“唯民主論”了。甚至，在相當長時期內，理論界和實踐界還在爭論“兩委關係”問題，即爭論在村級治理中到底是支部書記還是村主任應該是“一把手”。其結果是，組織部門通過鼓勵村支書和主任“一肩挑”、村兩委委員交叉任職等制度設計，來加強黨的領導。

由此，受制於選舉制度和“唯選舉論”，本來應當作為村級治理重要整合力量的基層黨委政府，無法有效發揮作用。在調研中島叔發現，基層黨委政府面對村支書和主任互不買賬的局面時，幾乎無計可施，很難通過類似於過去“整隊”的辦法來整合村莊，除非村幹部違紀違法。

治理

那麼，究竟有沒有比較好的途徑解決這一問題呢？

從調研經驗看，其實最關鍵的還是加強黨的領導。**村組織換屆選舉，説到底是選優配強村級帶頭人隊伍的工作。**無論選出來的是黨員還是非黨員，都屬於黨的幹部。所以關鍵是：在村級換屆選舉工作中，如何實現黨的領導？

在我們看來，村民自治制度的背景下，必須堅持三大原則：

一，依法。黨的領導不能違背《村組法》。相反，它應該成為《村組法》有效實施的保障。我們在華北某縣調研發現，當地的賄選早已公開化、白熱化，如在選舉期間候選人公開“搭長棚”請客吃飯，村民要足足吃一個月。但是，當地相關部門從未處理過賄選問題。究其原因，是賄選在法律上很難認定，且具有隱蔽性，可操作性差——賄選者正是鑽了這方面法律的空子。而在另一些地方，正是上級黨組織介入選舉後，根據當地實情將賄選的認定標準可操作、可量化，才真正遏制了這一不良風氣。

二，組織工作。有了選舉並不意味着有了一切，“選舉”並不必然導致“善治”。説到底，組織工作是關乎人的工作，黨委組織不僅要善於發現合適的人選，還要讓其有正確的責任意識。成功的組織工作，組織的意圖和羣眾的意願之間必定是高度契合的。組織不干預選舉，但並不意味着組織不應該有意圖。“選舉”是形式，“選賢任能”才是真正應當在基層治理中達到的目標。

過去一些年，人們對組織工作存在誤解，認為黨委政府介入選舉違背了依法原則。事實上，上級黨組織做好候選人的思想工作，做好羣眾工作，在此前提下，讓羣眾根據自己的意願選出自己的帶頭人，恰恰是高質量地實現羣眾民主權利的表現。羣眾路線是一種“逆向民主參與”，組織工作恰恰可以有效銜接羣眾路線與選舉制度。

三，黨建。在大多數地區，黨組織換屆按照“兩推一選”的辦法進行：既要徵求羣眾意見，又要結合上級黨組織的意圖。並且，根據組織工作，上級黨組織可以在支委中指定支部書記。因此，基層黨委政府對村黨支部的領導是沒有多大問題的。

然而，基層黨支部在村莊治理中難以發揮“戰鬥堡壘”作用，卻是存在多年的現實問題。其主要原因就在於，在很多時候，黨支部及其帶頭人很難團結村民，尤其是在村主任較為強勢的情況下，村支部甚至可能被“架空”。

十八大以來，各地都明確了村支部在村兩委中的領導地位，並通過切實措施強化村支書的領導地位。比如，鄉鎮黨委政府佈置工作一般只通知村支書，再由村支書召集村“兩委”委員商量。又如，將“四議兩公開”寫入《村組法》，所有重大村務決策，均需村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議——這在事實上明確了村黨支部的領導地位。

但僅有制度還不夠，關鍵還是做人的實際工作。村級組織的戰鬥力，村級治理的有效性，都離不開基層黨委政府耐心細緻的農村工作。當前比較麻煩的是，很多地方的基層黨委政府的工作重心並不在農村，並不瞭解農村情況。一些鄉鎮領導只認識村支書，連村主任都認不全。當基層黨委政府不瞭解村莊實情時，也就談不上做組織工作和黨建工作了。

故而，治理不佳表現在選舉亂象，根子卻在基層黨委政府。島叔在此假設：當鄉鎮黨委政府的主要領導都熟悉各村的所有幹部及其後備人選，知道他們的家庭情況、生計來源、思想狀況時，各級黨委政府恐怕就不會為“一選就亂”的問題煩惱了。

文/呂德文（武漢大學社會學系研究員）