王紹光：抽籤與民主，釋放對民主理念實現方式的想象力_風聞

文丨王紹光

清華大學國情研究院特聘研究員，公共管理學院、蘇世民書院特聘教授

摘****自丨王紹光，抽籤與民主：釋放對民主理念實現方式的想象力，《中國政治學》2018年第 1 輯（總第一輯）

一、

民主與抽籤的歷史淵源

“民主”是個極其時髦的詞，人們幾乎每天都見到它，聽到它。説到“民主”理念的實現方式，人們首先聯想到的恐怕是一人一票的選舉，是自由的、不受約束的、競爭性的、多黨之間的選舉。**在很多人的理解中，民主與選舉幾乎是同義詞：**民主就意味着選舉，選舉就表明有民主。

然而，在被很多人奉為“民主發源地”的古希臘雅典城邦，民主不僅沒有采取一人一票的方式進行選舉，而且選舉根本就不是古希臘城邦實現民主的主要方式。古希臘城邦實現民主的主要方式是隨機抽籤！

在即將出版的《抽籤與民主、共和：從雅典到威尼斯》一書中，我試圖用詳盡的史料展示，**民主、共和與抽籤（而不是選舉）原本有極大的、久遠的關係。**從公元前六世紀直到十八世紀末，在兩千多年的歷史中，抽籤在民主與共和制度中扮演着極為關鍵的角色；缺少了抽籤，古希臘城邦民主就不是民主了，羅馬共和國、佛羅倫薩共和國、威尼斯共和國也就不是共和了。

**對大多數讀者而言，這種説法也許完全出乎意料，甚至可能感到有點不可思議。**在他們看來，抽籤是非理性的、荒唐的、不負責的，但是，如果擺脱20世紀以來流行的“民主”、“共和”觀念，回到民主、共和的本源，在政治中運用隨機抽籤實際上是很有道理的、經過深思熟慮的、有助於實現民主和共和理念的。在現代世界，對診治漏洞百出的西式代議民主，重新啓用抽籤恐怕不啻為一劑良藥。

不過，在19世紀以後的兩百多年裏，隨着“共和”、“民主”的呼聲增大，民主與抽籤綿延兩千多年的內在關係卻被剝離、割斷了。抽籤逐漸淡出人們的視線，政治辯論中很少有人提及它，**政治實踐中它幾乎完全絕跡，**以至於現在絕大多數人，包括絕大多數學者幾乎完全不知道，在民主、共和的傳統中，抽籤曾經扮演過舉足輕重、不可或缺的角色。

取而代之的是，曾被歷代思想家看作寡頭政治標誌的選舉變成了“民主”的標誌：爭取“民主”就是爭取選舉權、爭取擴大選舉權、爭取普選權。法國旅美學者曼寧（Bernard Manin）1997年出版的《代議政府的原則》專門有一章討論“選舉的勝出”，他用“令人震驚”（astonishing）來形容這個對民主釜底抽薪的突變。

選舉説到底就是挑出一批精英治國。“民主”不再意味着由占人口絕大多數的平民自己直接當家作主，而意味着人民拱手將治國理政的權力交由一小撮獲得較多選票的精英打理。民主的實質被抽空了，換上華麗的外套；偷樑換柱之後，民主已變為選主。而抽籤之所以被腰斬，也許正是因為作為民主、共和的利器，它過於鋒利，危及了那些對民主口是心非的統治精英。

二、

普選權的實現與代議民主的危機

經過底層民眾一百多年的爭取，到二十世紀六七十年代，普選在歐美各國終於基本實現了。 這時，有人開始意識到，即使完全實現一人一票的普選，代議民主也未必是真正的民主。

圖1顯示，從1840年前後開始，普選權（Universal suffrage）曾在100多年的歷史中是各方關注的焦點。不過，從20世紀60年代末開始，隨着普選權的實現，人們對它的關注迅速消退。與此同時，人們逐步意識到，雖然代議民主在理論上賦予每個人相同的政治權利，現實政治卻始終牢牢把握在極少數“政治精英”或“權力精英”手中；熊彼特津津樂道的精英集團內部競爭絲毫無助於削弱政治中的“精英主義”。

圖1 谷歌Ngram中“普選權”、“政治精英”、“權力精英”、“精英主義”、“社會運動”出現的頻率

1956年，當賴特·米爾斯出版《權力精英》一書、揭開美國民主面紗背後的軍事、經濟、政治精英網絡時， 他曾遭到不少批評家的嘲諷，認為他的研究不夠專業。 但4年之後，謝茨施耐德（1892—1971）出版了《半主權的人民》一書，從另一個角度揭示出相同的事實：民主、共和兩黨的動員對象主要是社會的中上階層，忽略了人口的另一半——幾千萬不參與投票的選民。他對風行一時的多元民主理論提出了強烈的批評，指出：“那種認為有壓力集團的存在就可以自動代表所有人的看法不過是個神話”；**“**多元主義天堂的問題在於，在天堂合唱中，上層階級的音調太響亮”。 謝氏那時剛剛卸任美國政治學會主席，誰也無法以不專業為藉口挑他研究的刺。

20世紀60年代末，這樣的出版物多了起來。1967年，心理學家威廉·多姆霍夫（1936—）出版了《誰統治美國》； 1969年，政治學家西奧多·羅伊（1931—2017）出版了《自由主義的終結》； 前一本書十分暢銷，後一本書引起學界熱議；兩本書都再次對多元民主理論產生巨大沖擊。的確，雖然社會中存在種種利益集團，但它們之間並不存在多元民主論所説的平等競爭。相反，**在政治影響力的角逐中，某些有強大財力做靠山的利益集團佔據壓倒性的優勢地位：**它們可以僱傭專業遊説人士，可以為選舉提供金錢支持，可以用種種方式對政府決策施加影響（比如威脅政府把投資移往別處）。這些強勢利益集團也許會擺出一副追求公眾利益的姿態，但那不過是掩蓋其尋租行為的幌子。**利益集團之間這種不對稱的競爭，根本不是民主，**只會導致公共政策的議程設置被少數人綁架，使政府成為特定階級的工具。

從圖1可以清楚看到，在20世紀60年代末、70年代初，“政治精英”（Political Elite）、“權力精英”（Power Elite）、“精英主義”（Elitism）引起了人們極大的關注。**也許是意識到票選內在的侷限性，一些人羣開始通過動員的方式推動體制外活動，**由此形成了一輪政治參與高潮和所謂“新社會運動”的高潮，如反戰、反核、環保、女權、少數族羣、社區等運動。 投身社會運動，使一大批民眾迸發出參與政治的極大熱情，展現出非凡的能動性。 一波接一波的遊行、示威、靜坐、抗議、佔領突破了西方既有體制的束縛，將一系列以往被遮蔽的經濟、社會、政治問題提上議事日程；用德國學者克勞斯·奧菲（1940—）的話説，“新（社會）運動的行動空間就是非制度化政治的空間，這是被自由民主與福利國家的理論與實踐排除在外的空間”。

當時佔統治地位的代議民主理論對蓬勃興起的參與熱潮無法作出自洽的解釋。 如此一來，新社會運動的興起不僅造成社會運動理論生機勃勃的局面， 也激發一批理論家開始反思代議民主理論，提出一些倡導民眾直接參與政治的新理論，如“直接民主”（Direct democracy）、“參與民主”（Participatory democracy），以及後來出現的“協商民主”（Deliberative democracy）（見圖2）。

圖2 谷歌Ngram中“政治參與”、“直接民主”、“參與民主”、“協商民主”出現的頻率

三、

終結歷史的黃粱夢

突破代議民主框框的政治參與對現有經濟、社會、政治秩序構成巨大挑戰，引起保守思想家們的憂慮甚至恐慌。他們認為，在常規政治之外，各個社會羣體的“非常規”政治活動（即選舉投票以外的活動）對政府提出了“過多”的要求，導致政府管的事越來越多，政府財政不堪重負。更嚴重的是，這些“非常規”政治活動嚴重削弱了政府的權威，人們對政治領袖與政治體制的信任度急劇下滑。保守派在學界的代表人物塞繆爾·亨廷頓（1927—2008）於1975年發表的一篇文章用**“民主瘟疫”來形容當時的局面，他確信，“60年代展現出來的民主活力給70年代的民主提出了統治能力（governability）的問題”。 同一年，亨廷頓與一位歐洲學者、一位日本學者代表美、歐、日三邊委員會提供了一份報告，題為《民主在危機中》。報告第一段話為西式民主描繪了一個近乎四面楚歌的圖景。雖然報告聲稱對“民主制度”仍有信心，但它所説的“民主制度”有特定的含義。 亨廷頓嚴詞駁斥這樣一種説法：“治療民主罪惡的唯一處方是更多的民主”；**他堅信，在當時情況下，用這個處方只會火上澆油，造成更糟糕的局面。在他看來，當時各種問題的根源是“過度民主”；其處方只能是用兩種策略對民主進行限制：一是很多問題不必政府管、不必用民主的方式處理；二是民主制度的有效運作需要一定程度的政治冷淡、需要一些人與一些社會集團不參與政治。如果實在做不到第二點，他希望所有社會集團都能自我約束； 顯然，這無異於緣木求魚。

很快，隨着撒切爾夫人於1979年擔任英國首相、里根於1980年贏得美國大選，一場新自由主義風暴席捲全球。 打着“私有化”與“自由市場”的旗號，新自由主義實行的就是亨廷頓推薦的第一種策略：“讓國家縮水”。 **這實際上就等於“把民主私有化”， “讓民主縮水”， “消解人民”， “民主的終結”。**亨廷頓推薦的第二種策略無法大張旗鼓地推行；作為替代，歐美各國（尤其是美、英兩國）採取了一種以攻為守的策略：向全球推銷西式民主（亦即代議民主），其潛台詞是告訴本國人民：你們擁有的政治制度就是丘吉爾所説的、唯一的、最不壞的選擇。從20世紀80年代初起，創立於1941年、預算主要來自美國政府的“自由之家”開始變得空前活躍起來；1983年，美國政府又新設了美國國家民主基金會。這一策略至少在短期內產生了效果。從圖2我們可以看到，從20世紀70年代末到整個80年代，關注“直接民主”的人減少了，對“參與民主”的討論沒有增温。

在那個年代，撒切爾夫人有一句口頭禪：你別無選擇（There Is No Alternative）。據有人統計，她在講話中使用這個口頭禪達五百多遍，以至於有人給撒切爾起了個綽號，就叫TINA。她所謂“別無選擇”是指，除了在經濟上的私有制、自由市場，政治上的代議民主，世界已別無選擇。1989年初夏，美國國務院日裔官員福山把撒切爾“別無選擇”的説法上升到了歷史哲學層面，發表了一篇題為**“歷史的終結”**的論文。在這篇名噪一時的論文中，福山説：“20世紀開始時，西方對自由民主的最終勝利充滿了自信；到20世紀接近尾聲時，似乎轉了一個圈又回到了原點。結局不是像某些人曾預料的那樣，出現了‘意識形態的終結’或資本主義和社會主義之間的趨同，而是經濟和政治自由主義完完全全的勝利”。福山之所以敢大膽預測“歷史的終結”，是因為在他看來，人世間已不再有關於“大問題”（例如資本主義還是社會主義）的鬥爭與衝突；人類社會已抵達意識形態演化的盡頭，西式自由民主制度已無可爭議地變為各國獨一無二的選擇。此後，人類面臨的唯一問題是如何實施西式自由民主的具體技術細節。在那篇文章的結尾，福山幾乎難以掩飾自己的得意，但卻故意流露出一絲勝利者不再有對手的失落感。據他説，歷史終結以後的世界將會變得非常無聊：不再有藝術與哲學；只有在博物館裏才能看到它們的痕跡。

福山文章發表後不久，蘇東前社會主義國家紛紛易幟，發展中國家也紛紛踏上了“民主化”的道路。一時間，“民主化”成為西方社會科學研究的顯學，歷史似乎真的走到了盡頭：雖然代議民主不能盡如人意，但它彷彿是人類的唯一選擇。

四、

代議民主的頹勢

然而，慶祝西式民主最後勝利的狂歡很快被證明不過是一枕黃粱夢。

首先，全球的“民主化”障礙重重。“民主化”開始僅僅幾年後，就有一批國家遭遇了“民主崩潰”（democratic breakdown）或“民主逆轉”（democratic reversals）。剩下了的轉型國家雖然每隔幾年就會來一場轟轟烈烈的競選，但選舉的過程與結果讓西方怎麼看怎麼彆扭，出現了一大批非驢非馬的“民主制”。 於是，西方學者不得不煞費苦心為這些“民主制”加上前綴修飾詞，如“非自由民主”（illiberal democracy）、“有限民主”（limited democracy）、“受限民主”（restricted democracy）、“受控民主”（controlled democracy）、“威權民主”（authoritarian democracy）、“新世襲民主”（neo—patrimonial democracy）、“軍人主導的民主”（military—dominated democracy）、“半民主”（semi—democracy）、“低質民主”（low—quality democracy）、“偽民主”（pseudo—democracy）等等，不一而足。後來發生的幾場“顏色革命”不僅沒有挽救“民主轉型”的頹勢，反倒加劇了人們對“民主轉型”的疑慮。如果説，開始時，對“民主轉型”的失望仍侷限於學界討論的話，近年來，這種失望已擴散至大眾媒體。《經濟學人》2014年3月的專輯“民主到底出了什麼問題”引起了全球媒體的廣泛注意。 到2015年，以推動全球民主化為己任的美國《民主研究》（美國國家民主基金會的官方刊物）推出了一組七篇特邀文章，標題是“民主衰退了？”雖然標題中故弄玄虛地帶了一個問號，但這份刊物的兩位共同主編都承認，全球民主確已陷入低潮。

在全球“民主化”躑躅不前的同時，西方自身的代議民主制度也經歷着前所未有的危機。這表現在四個層面。

**第一，代議民主實際上不是“民主”而是“選主”。**前文已反覆提到，“代議民主”偷換了“民主”的概念：“民主”原指“民治”（by the people）；“代議民主”不是民治，而是由人民選舉產生的代議士行使治權（rule by representatives elected by the people）。換句話説，代議民主不再是人民當家作主，而是由人民選出精英來為自己做主。我在2008年出版的《民主四講》一書中把代議民主稱作“選主”； 無獨有偶，同一年，哈佛大學法學院的拉尼·吉尼爾教授也發表了一篇文章，題為《超越選主：反思作為陌生權貴的政治代表》。

**第二，代議民主選出來的“主”不是全體人民選出的，不是“民有”（of the people），而是小部分選民選出的。**在35個經濟合作發展組織（OECD）成員國中，投票率最低的為38.6%，最高的為87.2%；投票率最高的5個國家中，3個實行強制投票；在35國中，美國的投票率排在第31位，低於60%。 這裏的投票率是全國性關鍵選舉的投票率；其它類型選舉的投票率一般要低得多。以美國為例，國會選舉的投票率基本上在40%左右波動； 地方選舉，如州一級，縣一級或者鎮一級的選舉，投票率一般都在25%以下。 別國的情況大同小異。 由於當選者得票往往是剛剛超過投票者的半數、甚至低於半數，可以説，代議民主制下選出的“主”幾乎沒人能得到超過半數合資格選民的支持，是少數人而不是多數人選出來的“主”（rule by representatives elected by minority of the people）。

更麻煩的是，自20世紀60年代末以來，不管是在全球，還是在歐美，很多國家的投票率都呈下降趨勢，即參與選舉投票的人越來越少。 很明顯，只要不是所有合資格選民都參加投票，選舉參與就是不平等的；投票率低的國家，選舉參與不平等程度就高；投票率越低，選舉參與的不平等程度越高。不平等對誰有利呢？一般而言，不管在哪個國家，佔有越多社會資源的羣體，投票參與的意願與能力越高；佔有越少社會資源的羣體，投票參與的意願與能力越低；因此，社會資源分佈不均會直接反映到投票參與度上去。在代議民主制下，參選人士最關心的是有可能投票的那些羣體手中的選票。為了贏得選舉或贏得再次當選，他們會推動對哪個羣體有利的政策？答案可想而知。 對此，見多識廣的雅克·巴爾贊（1907—2012）在其93歲出版的《從黎明到衰落：西方文化生活五百年，從1500年至今》一書中這樣評説：“在西方真正民選的政府中，這一制度已經離它原來的目標和運作模式漸行漸遠。首先，選民投票率大為下降；國家大選的勝出者常常是以不到選民人數一半的票數當選的；人民已不再為有選舉權而自豪。這種漠然出自對政治家的不信任和對政治的輕蔑，儘管這兩者正是代議制政府的機構。政治成了貶義詞，被冠以此詞的行動或機構被人們嗤之以鼻”。

**第三，表面看來，選民手中的選票可以決定誰當選、誰落選；實際上，只有極少的人可以成為候選人；選民只能在特定候選人中做選擇。**在代議民主制下，候選人幾乎都是通過政黨推舉出來的。謝茨施耐德的經典著作《政黨政府》開宗明義在第一段話中便説：“政黨創造民主；沒有政黨，現代民主是不可想象的”; 類似的話，還有其他不少著名政治學者重複過。 他們這麼説的言下之意是，選舉需由政黨組織的；沒有政黨，選舉無法進行。當政黨制度運作正常時，選民要麼支持台上這個黨的候選人，要麼支持幾年前下台那幾個黨的候選人。這好比朝三暮四或者暮四朝三，選民其實沒有多少選擇的餘地；無論他們怎麼選，其結果都是精英統治。麻煩的是，歐美各國政黨制度的運作越來越不正常，其最明顯的標誌是，認同政黨的人越來越少。1972年以前，超過七成美國人要麼認同民主黨，要麼認同共和黨。此後，對兩黨都不認同的“獨立人士”（independents）越來越多，但依然少於兩大黨中至少某個黨。 2009年以後，美國政黨政治出現重大變化：“獨立人士”的比重既超過了共和黨，也超過了民主黨。假如他們構成一個單獨政黨的話，它已是美國第一大黨，佔美國民眾的45%左右； 但在美國那種“贏者通吃”（winner—take—all）的選舉制度下，這些選民支持的獨立候選人當選的機會微乎其微；在某種意義上，他們手中的選票都成了廢票。 同樣，歐洲的政黨制度也開始衰落，其表現形式是各國登記為政黨黨員的人數大幅下降，各黨黨員佔選民比重大幅下降，使得幾乎所有歐洲政黨都不得不放棄繼續維持大眾組織的假象。 政黨的邊緣化被不少觀察者看作西式民主面臨重大危機的證據之一。 2013年，當代歐洲最著名的政黨研究學者彼特·梅爾（1951—2011）出版了一本題為《虛無之治》的書，副標題是“西式民主的空洞化”。在梅爾看來，今天政黨已變得無關緊要，公民實際上正在變得毫無主權可言。目前正在出現的是這樣一種民主，公眾在其中的地位不斷被削弱。換句話説，這是不見其“民”的空頭“民主”。

**第四，由於兩大支柱（選舉制度與政黨制度）都有嚴重的內在問題，代議民主必然是一種“不平衡的民主”、“不平等的民主”； 是少數人受益的“民主”，而不是“民享”（for the people）的政體。**近期一份在西方引起很大輿論震動的研究，分析了美國政府在1981—2002年間制定的1800項政策，其結論是“經濟精英與代表公司的利益壓力集團對美國政府政策有顯著的影響力，而代表普通民眾的利益集團與一般老百姓的影響非常小、甚至完全不存在”。 主持該項研究的學者相信，在美國，政治影響力分佈得如此不平衡、不平等，它的政治體制實際上已不是民主制，而是寡頭制。

其實，這也正是研究古典民主那些學者的結論。丹麥學者漢森在其2005年發表的著作中説：“就政治制度而言，美國已不再是民主制，而是寡頭制”。 著作等身的劍橋大學古希臘史學者保羅•卡特利奇（1947—）2016年剛剛出版了一本書，題為《民主：一部生命史》； 他對代議民主的評論更是一針見血：古希臘人絕對不會把所謂“現代民主體制”認作民主，因為它們全都是“寡頭制”，不是民有、民治、民享，而是少數人有、少數人治、少數人享。

西方政治制度已病的不輕，關於這一點，幾乎沒人可以否認。但不少人還是隻願承認這國或那國出現了這種或那種“病症”，卻不願承認代議民主本身已是沉痾難起。最近的一項研究給了這種幻覺致命一擊。利用“世界價值調查”（World Value Surveys）1995—2014年間獲取的數據，這項研究發現，在歐美各國，人們不僅對他們的領導人越來越不喜歡，他們對作為一種政體的代議民主制也越來越疑慮重重，越來越不相信自己能對公共政策產生任何影響，甚至越來越傾向否定代議民主制、接受與代議民主不一樣的政體。尤其是在越年輕的人羣中，這些趨勢越加明顯。項目主持人的判斷是：在千禧一代（指1981年後出生的人，到千年期結束時達到成年）中，民主的合法性正遭遇着全面危機。以前，不少政治學家一廂情願地以為，代議民主制一經確立，便不再會垮台。對此，該項目主持人用兩篇論文的標題説出了自己的判斷：一篇題為“分崩離析的危險”，另一篇題為“分崩離析的跡象”。

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