農業“找出路”，農村“要致富”，農民“留得住”（三）_風聞

實施鄉村振興戰略亟待破解的三個核心難題

——農業“找出路”，農村“要致富”，農民“留得住”

蔡啓璧

三、農民“留得住”，在於推進新型城鎮化

青壯年農民，是農業、農村的中堅力量。可以問問那些背井離鄉的“農民工”們，如果他們在鄉村也能賺到養家餬口的工資，他們還會辭別一家老小外出打工嗎？“農民工”到城市務工，承受着城市的高生活成本，卻沒能享受到市民該有的福利，子女上學、醫療、住房、養老問題沒有一樣能得到公平解決，往往遊離於城市社會的邊沿地帶，較為艱辛地生活着。為了養家餬口，他們只得選擇漂泊。借用學者呂途的一句非常經典的話來描述農民工的狀況：“待不下的城市，回不去的農村，迷失在城鄉之間。”

老弱者留守農村，青壯年進城務工，家庭的分離無疑是殘忍的，尤其是長期精神上的折磨。現在出現的留守兒童親情缺失問題，農村老人自殺現象，並非完全因為物質原因，其中一個很關鍵的因素是精神痛苦。2015年，貴州省畢節市七星關區田坎鄉茨竹村，一家留守兒童5－13歲的4兄妹服敵敵畏自殺，發人深省，無情地拷問着“農民工”的家庭處境。

因此，如果無視“三農”問題，不管是放任龐大的“農民工”羣體遊離於城市邊沿，還是遷徙於城鄉之間，都是一種殘忍，都是嚴重缺乏民本觀念的行為。如若有人替“農民工”問題辯解，拿城市發展需要勞動力作藉口，明顯存在道德缺失。城市既便需要“農民工”，也無權漠視“農民工”的權益。

改革開放以來，中國的城鎮化發展取得了巨大成就。從1978年到2016年，中國城市數量從193個增加到657個，建制鎮由2173個增加到20883個。從1978年至2017年，中國的城鎮常住人口從1.72億人增加至8.1億人，常住人口城鎮化率達到58.52%。2017年，中國人口達百萬大城市以上的有53個，其中超大城市（人口1000萬以上）4座，特大城市（人口500-1000萬）13座，大城市（人口100-500萬）36座。北京、上海、廣州早已經不堪人口重負，特別是一線、二線城市變生出了許多難以克服的“城市病”問題，全國17個500萬以上特大城市均不同層次出現房地產泡沫問題，住房價格失控畸高，在城市生活、經營成本驟升。

當今中國出現“城市病”問題的原因固然是多方面的，有九十年代開始的分税制的原因，有控制房地產政策不夠精準的原因，但也不無加快推進城市化進程所帶來的鋼性需求，以及給炒房者帶來的升值和套利的預期。其中根本原因還是中國在工業化、城市化區域佈局上的畸形發展所致，因為中國農村的城鎮化步伐明顯滯後了！

黨的十八大提出了新型城鎮化概念，黨的十九大提出“以城市羣為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。”

根據國家發改委發展規劃司的解釋：城市化，就是人口從農村向城市集中，從第一產業向第二、三產業轉換的過程；城鎮化，就是人口從農村向城市、城鎮集中，在城市、城鎮發展第二、三產業來吸納農業人口的過程；新型城鎮化，已不再侷限於人口從農村向城市、城鎮的轉移，以及在城市、城鎮發展第二、三產業並吸納農業人口，還強調人口與經濟社會活動在城市與城鎮之間的均衡分佈，嚴格控制大城市的規模，合理發展中等城市和小城市，促進人口和生產力的合理佈局，促進城鎮發展和農村城市化。［12］推進新型城鎮化，正是解決“城市病”問題，讓“農民工”迴歸農村，減少農業人口比重的有效途徑。

因此，建議從國家層面加快推進新型城鎮化建設，重點發展農村小城鎮，提高農村城鎮化水平，將城鎮建成被農村所包圍的“田園城市”，建成鄉村的經濟、政治、文化中心，讓農業人口的實現就地就近轉移，成為城鎮的市民，讓廣大農民在農村真正“留得住”。

推進農村新型城鎮化之主要目的：其一，將城鎮建成“農民工”迴歸之所，通過推進農村新型工業化、新型城鎮化，引導“農民工”迴歸鄉村和城鎮，投身於鄉村振興發展。其二，將城鎮建成農民就地轉移的目的地，吸納農業人口向二、三產業轉移，有序減少農業人口的總體規模和佔比。其三，將城鎮建成“城市病”的疏解之地，建成農村與城市之間的過渡地帶，使“農民工”退城入鎮，實現人口在城市與小城鎮之間均衡再分配，從根本上解決部分城市因過大而導致的“城市病”問題。其四，將城鎮建成農村的非農產業載體，重點建設農村工業園區或農村工業項目集中區，建設與工農業生產、農民生活相配套的三產服務業，形成三次產業合理佈局、融合發展的鄉村振興格局。

推進農村新型城鎮化，難免要在深化行政區劃改革上下工夫。首先，應加快全國農村“撤鄉並鎮”步伐，爭取在大約10至20年時間內全部實現“撤鄉並鎮”或“撤鄉改鎮”；其次，應總結推廣廣東省東莞市32個鎮街就地城鎮化、福建省培育“鎮級小城市”的經驗做法，對滿足條件的鎮進行“撤鎮改市”；第三，應探索構建“衞星型”鎮村模式，在廣大農村確立以鎮（市）為中心，以村（居）為基礎，以鎮帶村、鎮村一體化的農村城鎮化發展格局，形成“中心鎮（市）―衞星村（居）”城鄉一體化佈局。

目前，“農民工”之所以寧願呆在城市過着邊緣化的市民生活也不願意回到農村，就因為存在巨大的城鄉差距。要想讓廣大農民在農村“留得住”，必須在推進新型城鎮化中，全面健全城鎮配套功能，目標就是要致力解決“宜業”、“宜居”、“宜養”問題，減小城市與鄉鎮之間的差距，讓農民在全國4萬個鄉鎮57萬個村莊上“留得住、能發展、有保障”。

（一）突出“宜業”，讓農民就近從業

推進農村新型城鎮化建設的首要任務是：構建“宜業”之城。

單打獨鬥的“小農經濟”雖然能夠解決温飽問題，但是農民孩子讀書的錢哪裏來？看病救命的錢哪裏來？買衣置鞋的錢哪裏來？用電通話的錢哪裏來？農民們得想辦法賺取日常家庭基本開銷的錢。當“小農經濟”賺不到錢時，農民還會留在農村麼？於是大家只得紛紛外出打工了。為了養家餬口，在我國8億農村户籍人口中便有2.9億青壯年勞動力不得不背井離鄉當了“農民工”，約佔據全國總人口的21%，還有5.8億常住人口留在農村，約佔全國總人口的42%。

根據來源於世界銀行網站（國際勞工組織勞動力市場主要指標數據庫）的數據，2017年，中國農業就業人數佔全國就業總人數的比例為17.51%，美國佔比為1.66%，日本為3.49%，韓國為4.89%，即中國就業勞動力中從事農業佔比是美國的10.5倍、日本的5倍、韓國的3.6倍。

而實際上我國依賴農業就業的人數只多不少。根據國務院發展研究中心研究員張雲華的研究結論：2015年，中國的農業就業人數為21919萬，而美國的農業就業人數僅為242.2萬，中美兩國農業就業人數之比超過90∶1。

中國農業的人海戰術只能説明一個事實，農業的低效和農民的低收入。因此，僅僅依賴微薄的人均耕地資源與當前總體低效的農業，難以讓規模龐大的農民羣體過上真正富裕的生活，更難以支撐起一個繁榮的農村經濟。經濟學家林毅夫説過：“要富裕農民，就要減少農民。”強調要解決現在的三農問題，就要減少從事農業的農民在農村勞動力中的比例，這就意謂着，更多的農業勞動力有待於轉移到非農產業，更多的農民有待於從鄉村轉移到城鎮生活。

非農產業也就是工業或服務業。工業，是創造財富產生增加值的生產性行業，一個全產業鏈的工業生產，可以對原材料實現成百上千倍的增值效應，這是傳統農業這個生產性行業所無法比擬的，更是服務業這個對生產性行業創造的財富進行重新再分配的行業所無法替代的。中國城鎮化的發展歷程告訴我們，城鎮化是伴隨着工業化而發展的，是非農產業在城鎮集聚、鄉村人口向城鎮轉移的自然歷史進程。沒有工業的城鎮，是無源之水、無本之木，是沒有經濟支撐的空殼鎮，基本上難以解決大量農村剩餘勞動力的就業問題，也難以解決支撐城鎮化可持續發展的經濟來源問題。因此，農村推進新型城鎮化要與推動新型工業化相對接，建設“宜業”之城要着重在發展城鎮工業上下工夫，使城鎮工業成為城鎮經濟發展的龍頭、城鎮就業的主體。集中發展城鎮工業，是推進新型城鎮化建設的首要任務。

首先，要有發展規劃。在制定城鎮化發展藍圖時，要優先做好工業化發展的長遠規劃，科學確定產業取向，合理佈局產業鏈條，有序引導城鎮工業加快發展。其次，要有工業園區。儘量高標準設立城鎮工業園區，築巢引鳳，實現工業企業的相對集中，推進農村工業項目向園區集聚，吸引主導產業入園發展，充分發揮園區的集聚效應和聯動效應。第三，要有配套政策。研究制定能夠促進工業產業發展有效管用的配套政策措施，加強政策引導、資金扶持，優化投資硬環境和軟環境，形成發展城鎮工業的政策“窪地”。第四，要有長期行動。堅持不懈抓工業，不管“外生型”還是“內生型”，不管內資還是外資，千方百計、各顯神通地引進發展工業產業，以工業化支撐城鎮化，以城鎮化引領工業化。

當然，要將城鎮建成“宜業”之城，還必須科學有序發展三產服務業，圍繞工農產業發展、圍繞城鄉居民生活、圍繞鄉村特色旅遊，培育構建相關配套服務業，搞活鄉村商貿經濟，形成多元化的農民就業格局。

（二）突出“宜居”，讓農民退城入鎮

推進農村新型城鎮化建設的基本任務是：構建“宜居”之城。

網絡輿論將當今中國社會中存在的醫療、教育、住房問題，稱之為“新三座大山”，這是由於一些地方受到新自由主義經濟思想的誤導，對一些公共服務、民生領域過度私有化、盲目市場化導致的結果。近年來，中央和地方高度重視這些問題的糾治和解決，一些地方的創新改革成效也可圈可點。

目前，全國常住農村這些人，享受不到城市便捷的交通、便利的城市服務、完善的醫療、教育、住房等保障。隨着大量“農民工”迴歸農村，隨着越來越多的農業人口轉變為非農業人口，他們最理想的居住地便是農村城鎮。因此，在推進農村新型城鎮化建設時，一方面應深化户籍制度改革，放寬農民在小城鎮落户的條件；另一方面應強化城鎮相關基礎設施建設，為農村居民提供平等的公共產品和公共服務，致力解決影響農民在城鎮生活的配套功能問題，使農民享受與城市居民一樣的市民待遇。

要將解決醫療、教育、住房問題作為實現農村城鎮“宜居”的重點任務。

醫療方面，總結推廣福建省三明市醫改的成功經驗，組建市縣鄉三級公立醫院醫聯體，進一步加強縣級醫院鎮衞生分院的建設，配套配齊醫療設施，特別要加強醫生隊伍建設，在所有行政村一級設立公辦衞生所，配備更強的鄉村醫生力量，讓農村病人有較高水平的就診條件。

教育方面，重視農村教育事業發展，加大教育基礎設施建設投入，強化對義務教育階段困難學生的幫扶和生活補助，提高農村教師隊伍建設，提升農村教育整體水平，讓農民子女“留得住”。

住房方面，適度控制農村住房商品化程度，學習借鑑重慶市的成功經驗，大力建設城鎮週轉房、廉租房等保障性住房，有效控制農村房價，避免城鎮住房出現泡沫化，讓農村居民住有所居。

2018年，國家開展利用農村集體經營性建設用地來建設租賃住房的試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購併舉的住房制度，使農村集體土地不須經過徵地環節就可以進入城市供應。這也是從土地政策層面增加城鎮住房供應的重要舉措。

通過從根本上解決廣大農村城鎮的醫療、教育、住房等關鍵問題，讓回鄉“農民工”來到城鎮居住，安居樂業，更好地享受與城市相近的公用配套資源和公共服務功能；讓部分有條件的農業人口離鄉進鎮，實現就近轉移，成為城鎮居民。

此外，在建設“宜居”城鎮時，要注重充分發揮農村的優美、綠色、原生態的自然環境，讓農村生活便利化與生態化相融合，讓農民真正感受到城鄉一體化的“宜居”環境。

（三）突出“宜養”，解決農民養老保障

推進農村新型城鎮化建設的兜底任務是：構建“宜養”之城。

我國人口老齡化日益嚴重，擁有世界上數量最多的老年人口，截止2018年，我國60歲以上老年人口已超過2.3億（預計2020年將突破2.5億人，2025年將突破3億人，屆時中國將成為超老年型國家），其中農村老年人口約佔75%，即1.7億左右。如果全國1.7億農民老年人的基本養老問題沒有得到兜底解決（目前施行的新農保僅僅是低水平的試點），那麼我們全面建成小康社會就可能打了折扣。

共享發展是實施鄉村振興戰略的落腳點和歸宿。近年來，國家實施了農民醫療保險全覆蓋，以及在全國農村開展新型農村社會養老保險（簡稱新農保）試點。2009年開始，年滿60歲符合相關條件的參保農民不用交費就可以領取基礎養老金每人每月55元。雖然目前政府發放的基礎養老金數額還非常低，但也算有了個起步，財力好的地區還可以逐年增加。2018年，上海市農村基礎養老金已達850元，北京市為610元，深圳市為360元。福建省已將新型農村社會養老保險與城鎮居民社會養老保險合二為一，建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，2018年1月1日起，全省城鄉居民（含農民、城鎮居民）基礎養老金最低標準已提高至每人每月118元。目前全國基礎養老金低於100元的省份還有很多，如在雲南、貴州等省都僅有80元。試想，農民老人每人每月僅有80元的基礎養老金能幹什麼？對於貧困家庭或無法依靠子女養老的農民老人怎麼辦？有耕地的農民老人只好繼續種地，活到老幹到老，直到實在幹不動時，只能聽天由命了。於是乎在農村，年過花甲、古稀、耄耋的老人仍然在田裏幹農活的現象，屢見不鮮。最苦的算是失地農民了，有些地方十幾年前，在一輪又一輪的政府軟硬兼施強行徵地情況下，無奈將僅有的人均一兩畝的耕地，以每畝幾千元的終身使用地價被徵收，為的是流轉給城市資本下鄉搞現代農業項目，或徵遷搞新村建設、交通基礎設施建設等等。這一部分事實上的失地農民，幾千元每畝的徵地補償很快花光後，多數淪為無業流民，臨到老了能享受到的僅有每月80元的新農保基礎養老金。失去賴以生存的土地後的農民老年人，連活到老幹到老的機會都沒有了。

目前，新型農村社會養老保險基本框架已經在全國建立，餘下的就看中央和地方政府財政對農民養老保障的投入力度了。何時才能兜底解決全體農民基本養老保障問題，已成為8億農民熱切期盼的美好目標，也是衡量和檢驗鄉村振興成效的基本標準。

建議中央應當將全面解決農民養老問題納入實施農村振興戰略的專項政策，多方籌措資金，加大幅度提高新農保基礎養老金額度，至少每人每月達到500－1000元以上，各級財政每年大約支出1－2萬億元，真正讓全國廣大農民老有所養。廣大農民有了農民養老的兜底保障，共享了養老的獲得感之後，就沒有了後顧之憂，不必滿世界討生活，農民終將“留得住”了。

因此可以想見的是，一旦解決了農民的基本養老問題，其社會效果將會一舉多得、事半功倍：第一，將成為史上最大的民心工程，徹底解決農村貧困老人生活問題，讓農村老人羣體安度晚年。第二，將極大地緩解農村信訪維穩衝突，促進農村徵地遺留問題的息訪息訴，有利於今後農村土地徵遷工作。第三，將極大地拉動農村消費，可以想見的是，老年人每月僅有的幾百元養老保障金將基本上投入家庭消費，對國家擴大內需定會有意想不到的拉動效應。第四，將讓農民老年人擺脱對子女養老的依賴，擺脱“養兒防老”的舊俗，徹底減輕新一代農民的生活負擔，讓他們輕裝上陣。第五，將降低黨和政府在農民的民生保障應盡方面存在的道德風險，讓建國以來前30年為國家工業化原始資本積累甘受清貧、無私奉獻的老一代農民共享國家發展成果，增加獲得感。

此外，有條件的地方還應加快農村養老基礎設施、養老福利機構的建設，鼓勵地方發展公辦養老事業，適度發展私營改善型、消費型養老機構，吸引城市人下鄉養老，加強政府監管，為農村老人幸福安康提供最基本的兜底性保障。

中國“三農”問題，冰凍三尺非一日之寒，要解決農業“找出路”、農村“要致富”、農民“留得住”問題，也絕非一日之功。然而，讓農業成為有奔頭的行業，讓農村變成富裕繁榮之地，讓農民安居樂業，這才是實施鄉村振興戰略之目標所在、期望所在！

參考文章：

［12］《概念辨析：城市化、城鎮化與新型城鎮化》，國家發改委發展規劃司2018年8月13日

http://ghs.ndrc.gov.cn/zttp/xxczhjs/ghzc/201608/t20160824_815572.html

（作者：蔡啓璧，作者工作單位：福建省三明市政府辦公室，寫於2018年10月31日，

聯繫電話：13860585696）

（本文2018年9月26日登在崑崙策網、崑崙策研究院微信公眾號，

http://www.kunlunce.com/klzt/tydl/2018-09-26/128192.html，https://mp.weixin.qq.com/s/T9wk2gPDfmWPtBMrmTmh_Q；

2018年9月13日登在中國鄉村振興戰略網，http://www.xybyyx.com/bencandy.php?fid=179&id=4670）