易評估：談談淨評估的脆弱性問題_風聞

​談談淨評估的脆弱性問題

——從美國實際運作看軍隊體制內淨評估難在哪裏

遠望智庫首席專家 易評估

淨評估可以應用在組織的各個層級，集體和個人都行，平時與戰時皆然。不僅美國，北約一些國家，日本、印度、澳大利亞、以色列等國家和我國台灣地區都在開發應用淨評估。其實，前蘇聯軍隊也曾把這套理論和方法吸收過去，並加以通俗化，命名為“網絡法”，向全軍推廣，甚至作為“科學的軍隊指揮方法”，要求各級司令部“大膽地採用”。過去，我們大陸境內雖未使用“淨評估”一詞，卻在不自覺中開展着淨評估。

近年來，淨評估的概念與做法在境內更是日益為人們所接受，淨評估“再中國化”漸成趨勢，這絕對是件好事。但是，必須清醒地認識到淨評估不是萬能的，並非所有問題“一淨就靈”。同時，作為真正意義上的戰略評估，**淨評估並非輕而易舉的事，**不是任何組織或個人隨隨便便就能開展淨評估，搞不好就會事與願違。清楚淨評估的脆弱性或困難點，可以有效地避免簡單魯莽，更好地促進淨評估的發展。

從美國淨評估運作情況看，軍隊體制內開展淨評估至少面臨以下幾個方面的困難，這些困難如果不能得到很好的解決，就可能導致淨評估的失敗。或許淨評估面臨的這些困難算不得其本身固有的脆弱性，但是由此而產生的挫折感，卻足以讓許多熱衷淨評估的組織或個人審慎從事。

一、真話難講

長期擔任美國國防部淨評估辦公室（簡稱“淨估辦”）主任的安德魯˙馬歇爾

誠如安德魯˙馬歇爾所言，淨評估必須澄清真實世界是怎樣運行的，以向權力執掌者説明真相。它並不是一個“兜售政策”的地方，也不是在提出新的補充原則，而是扮演了反思性甚至是批判性的角色，發出一針見血的批評，往往不能像掌權者希望的那樣去做。“這樣的職業特點，加上對戰略問題的好奇和出於理性思維的誠實，是與通常軍事官僚機構的性質所不符的。”上世紀六十年代中期，美國國家層級淨評估就因與時任國防部長麥克納馬拉的意志不合拍，而被其宣佈“死亡”。以至後來人們就説，美國國防部淨評估辦公室（簡稱“淨估辦”）主任這是一個需要“具有英雄般勇氣的人”才敢就任的職位。

淨評估強調真正的判斷，而不是為了證明各軍種、各戰區已經決定要實施的軍事計劃的合理性，才去評估可能對敵軍造成的影響。軍隊體制內，軍職官僚體系的特性是“以服從為天職”，而軍事組織的這種服從文化會就使軍職研究人員受長官意志所左右，失去公正客觀的立場，他或她往往就只能“背書”，沒有“看到什麼就説什麼”的自由。同時，在軍隊體制內也不易形成開放式、創新式與啓發式的研究環境，而有損於淨評估研究業務的推行。也就是説，在這種情況下淨評估組織就難以生存，淨評估項目也缺乏相應的環境支持。

有個名言説得好：一句真話能比整個世界的分量還重。人們想聽真話，因為聽真話可以獲得正確的判斷，卻不願講真話，因為講真話往往要付出代價。但是，如果淨評估者刻意屈從長官意志，不講真話，就不能形成“淨”的評估，那麼他和它就應該被掃地出門了。因此，只有不在乎或走或留、無意於功名利祿的淨評估者，才能有效開展相關的作業。如果顧慮太多，你就做不了淨評估。有資料反映，鼎鼎大名的馬歇爾當年就做好了隨時離開國防部淨估辦這一“寶座”的思想準備，每當有人問他還要幹多久時，他總是回答説“大概一年吧！”事實上，他在華盛頓數十年如一日地住着租來的房子、用着租來的傢俱。

1947年7月，美國國會通過的《國家安全法案》將“建立競爭性評估程序”作為國家安全委員會第一要務，五、六十年代美國人就將國家淨評估機構設在國家安全委員會框架內，而相關作業俱在五角大樓內進行。為擺脱軍隊體制內人員難講真話的困境，歷任淨評估組織領導者都由退役中將來擔當。及至七十年代初期，他們乾脆將這一職位委任於一位高級文職官員——蘭德公司專家安德魯˙馬歇爾。後來，國家淨評估職能轉移到了國防部，馬歇爾亦隨之轉移。2015年馬歇爾退休，接任者為退役上校詹姆斯˙貝克，亦然是文官身份。

二、大師難覓

淨評估是“最高層次的領悟”，是“所有綜合分析中綜合程度最高的分析”，是美國國家法律與軍隊法令規制下必須執行的一項長期性的事業。它既是科學、又是藝術，“玩轉”這種科學和藝術，就要求其組織領導者或“靈魂人物”必須是科學與藝術大師。對於淨評估而言，至為關鍵的是“長板效應”或“避雷針效應”。因為他要澄清“真實世界是怎樣運行的”，他要站得高、看得遠，他要駕馭眾多學科領域知識和領域專家，這個職位與一般意義上“掛帥不出徵”的行政負責人，或僅僅進行所謂“穿靴戴帽、把關定向”的組織統稿工作的課題組長絕然不同。

從美國學界研究情況看，國家淨評估組織領導者或“靈魂人物”必須具有多方面的素質。比如：一是必須具有戰略思維、廣泛和長遠的願景，以及進行淨評估的強烈興趣；二是必須具有很強的個人影響力，以及與國家指揮當局互動的能力；三是必須具有堅持常識和勇於接受不同觀點的意志與雅量，以及在不同知識領域深化的能力；四是必須具有以國家的生存和發展利益為唯一優先事項的大局觀念，而又無意在行政、政治或軍事階梯上脱穎而出的灑脱；五是必須具有自然科學和社會科學方面的學術背景，以及在戰略規劃領域的經驗；六是必須具有無私奉獻的卓越品質，能夠不帶偏見、不懼權威地進行研究和提出最終產品，即使為此導致個人職位的異動或喪失也在所不惜。用我們的話來説，“不犯軸，不成活兒”，只有“死心眼”“一根筋”“咬定青山不放鬆”“一條道兒走到黑”的那種人，才能做好淨評估。而軍隊體制註定是“鐵打的營盤、流水的兵”，美國軍官在某個崗位只有短暫幾年時間，顯然難以“百鍊成鋼”。國家安全涉及到方方面面，並不侷限於軍事安全，即便軍事安全也不能就軍事論軍事，顯然軍隊體制內少有這種“專業性”與“全面性”的人才成長路徑。

淨評估尤其戰略淨評估，不是懂得幾個戰略術語概念就行，也不是掌握幾個模型模擬工具就行，更不是擁有幾組信息數據就行。它是戰略運籌師、戰略分析師的遊戲，甚至是戰略大師們的遊戲。正如軍事辯證法的原理並不晦澀難懂，普通人都能入門，而軍事辯證法大師卻非常少見一樣，淨評估的原理也不復雜，門檻並不高，但是淨評估的大師非常稀缺。當然，不可否認的是，一般人也可以為某個領域及層級的淨評估做貢獻。以建築行業作比，當建築師設計好了圖紙與實施方案之後，鐵匠、木匠、石匠和泥瓦匠，有勁兒都能使得上。

三、體系難建

國家層級的淨評估不是任何個人能夠獨立承擔，也不是單靠某個團隊或組織機構就能夠“包打天下”的，它需要一個完善的評估機制和配套的評估體系。

數十年來，美國國家淨評估實際上是依託一個從上到下、由裏及外的網絡化的體系來運作的。這個“小核心、大外圍”體系包括了一個基核、一個附核和內外兩層節點，本質上是一個由國防機構和民間團體組成的龐大組織體系。其形成過程相當漫長、曲折複雜，絕非一帆風順。

一個基核——國防部淨評估辦公室。這是一個規模微不足道，而構成卻十分複雜的團隊。除該辦主任這個“靈魂人物”外，還有陸、海、空軍和海軍陸戰隊、海岸警衞隊人員，以及採購與金融分析員、外交事務專家、歷史學家等，很明顯並不都是軍隊體制內人員。淨估辦既不在作戰指揮鏈上，也不在軍隊建設鏈上。從其“前世今生”看，主要觀念和做法源於1951年8月美國國家安全委員會以中央情報局為主，並在國內安全跨部門委員會、跨部門情報委員會與參謀長聯席會議的協作下，進行的1952年中期之前蘇聯打擊美國本土的“淨能力”評估；其組織架構形式最早可追溯至1953年1月成立的國家安全委員會特別評價子委員會（1955年後改為淨評價子委員會）；到了1965年3月，這個每年組建一次的子委員會被認為完成了使命而遭至解散；及至1971年11月，安德魯·馬歇爾被授權重新組建了這個機構；最終，1973年10月，國家淨評估職能由國家安全委員會轉移至國防部。之後，其地位也曾幾次發生動搖。近年來，國家安全委員會與參聯會（聯合參謀部）都有加強自身淨評估功能的呼聲，使得該辦對於淨評估的“壟斷經營”權再次面臨某種程度的挑戰。

一個附核——國防部技術淨評估辦公室。現有資料看，其形成和發展也是一波三折，過程十分漫長。早在六十年代中期，美國國防部防務研究和工程署主任辦公室就設立有技術淨評估參謀，以增加對美國和其他國家技術和武器系統的分析；七十年代初，國防部正式成立了技術淨評估辦公室；及至八十年代末或九十年代初，種種原因特別是蘇聯解體，這一主要針對美蘇的技術淨評估辦公室解散，相關做法隨之消失；到了2015年9月，為配合第三次“抵消戰略”的實施，美國國防部在國防部研究與工程助理部長（前身為防務研究和工程署主任）屬下再度設立了技術淨評估辦公室，以根據其他機構提供的世界技術發展情報，採用淨評估方法，與其他國家進行對比分析，評估美國軍事技術能力和潛力、趨勢及未來前景，預測未來威脅和發展機遇。與前者一樣，這一機構既不在作戰指揮鏈上，也不在軍隊建設鏈上，但其作用和影響都能投射到這兩個鏈上來。具體架構與運作外界難以得之。從過去情況看，儘管技術淨評估取得了許多令人滿意的成果，但是各界對這一做法也是褒貶不一，相關鬥爭有時還很激烈。

內層節點——國防部內部多個組織實體。這些實體包括國防部長辦公廳、各軍種部、參聯會主席辦公室、聯合參謀部、各作戰司令部、國防部監察長辦公室、國防部各業務局和國防部各野戰機構，以及其他國防部內的組織實體。維繫淨估辦與這些實體之間有效運作的文件是國防部發布的第5111.11號指令《淨評估辦公室主任》。現有資料看，為調整改變淨估辦的責權和關係，該文件至少在1985年、2001年和2009年做過調整與更新，相關內容的變化既是維護國家安全的需要，也是各方面鬥爭和妥協的產物。因為評估在美國是一種非常重要的權力，技術淨評估也關係到國家安全各方面的利益問題，各方面對於淨估辦的工作是高度配合的，而這種“配合”也是謀求軍種間地位之爭、預算之爭主動與有利的需要。

外層節點——國防部外圍專業研究機構、公司、大學以及個人。這些智庫、公司、大學及個人都處在國防部系統之外，因而都屬於淨估辦的“外層節點”。這些機構自身的建立自然是另當別論了。然而，它與淨估辦或技術淨評估辦公室關係的建立與維繫，雖然更多的是通過公開招投標渠道，但是相關作為還是比較複雜和微妙的。從公開資料看，淨估辦的主要合作對象包括了美國一些著名智庫。例如：戰略與預算評估中心、蘭德公司、國防大學戰略研究所、企業研究所、布魯金斯學會、傳統基金會、卡內基國際和平基金會、海軍分析中心、三角安全研究項目等。眾所周知，戰略與預算評估中心得到的“訂單”尤其多，有的機構就非常少。前些年就有資料反映，戰略與預算評估中心每年從馬歇爾主掌的淨估辦那裏獲得近300萬美元的經費，這佔了該智庫年度收入的四成，而該中心負責人安德魯·克雷平涅維奇每年的工資及其受益點高達86.5萬美元。這個數目兩倍於淨估辦給予戰略與國際問題研究中心和布魯金斯學會主席待遇之和。

實踐證明，美國國家淨評估體系採取“軍文混搭”和“軍民融合”的策略，既能在軍職人員頻繁調動與軍旅生涯有限的情況下保持研究經驗的傳承，又能針對政策現況缺失規避政治敏感性問題，為決策者政策制定提出反思性批判性建議。

但是建設這樣一種體系，需要長期的實踐探索與不斷完善，絕非一日之功。特別需要注意的是，這個淨評估體系是生長在美國那種特殊土壤與氣候環境中的“一棵樹”，原體移至別處能否成活就是問題，更不要説開花結果了。

四、數據難尋

馬歇爾曾經指出：“按我們的主張進行的淨評估不是一件容易的事情，淨評估中最能產生成果的唯一資源就是持續而艱苦的智力勞動，實施淨評估的方法實際上是不存在的，到處都是數據問題。”可見淨評估主要靠數據説話，數據是何等的重要。然而，數據難尋也是不言而喻的。事實上，最初蘭德公司開始對軍備競賽進行建模工作時，所能獲得的有價值的數據就非常少。而現在一些媒體和公眾圍繞許多議題的比較與討論，其實大都缺乏數據和事實支持，一般場合“搞搞熱鬧”尚可，可千萬認不得真的。俗話説：“巧婦難為無米之炊”，基礎數據、關鍵數據、真實數據就是淨評估的“米”，沒有數據或數據不足，就難以開展淨評估。

淨評估中更富特色的要素就是，它旨在成為一種“淨”的評估，它是對彼此間處於相互作用狀態的兩個或更多相關方進行比較，期望通過“平衡”與“不對稱”分析，得到雙方或多方間的“淨差異”。因此，**淨評估不只關注自己或對手的能力，還要了解各方友邦的能力，甚至“敵人之敵人”的能力。**然而，言者易行則難。美國卡內基國際和平基金會的報告就認為，在通常情況下，獲得對手及其友邦的信息數據十分困難。在某些時候，即使聯盟親密無間，要想獲得自己友邦力量的相關信息可能也不輕鬆。僅就軍隊體制內情況來看，有時即使是自身的個別軍種，可能出於官僚政治等原因，亦不願意與其他軍種或與文官決策者共享有關其能力的準確而詳細的信息數據。比如，美國海軍可能就不願意分享有關現代航母脆弱性方面的文件，儘管這可能對美國建立某種戰略能力（如反制反介入／區域封鎖能力）意義重大，但是也可能被其他軍種用於預算爭奪當中。同樣地，空軍在事關當前飛機能力的問題上，也可能不會全心全意地提供合作，尤其在牽涉到為新機型提供預算的爭奪中更是如此。

如果數據蒐集對於美軍來講尚且十分困難的話，那麼對於其他國家或地區軍隊意味着什麼就可想而知了。台灣地區學者亦認為，在淨評估作業流程中，最令人困擾的就是資料蒐集。而如果資料蒐集不順利，就會大大地阻礙淨評估的進程。非常不幸的是，蒐集競爭者的信息資料往往是不可能的任務，甚至連自身的信息資料蒐集往往也會遇到重重困難。

為了解決數據蒐集難的問題，美國人向全世界派出情報信息人員，同時採取了相應的陸、海、空、天、電、網等多維技術措施，並將數據蒐集與彙整使用經常化、機制化。細心的研習者可以注意到，美國國防部就是一個信息數據的集散地，早在五、六十年代美國國家淨評估作業場所就設置在五角大樓，這不僅僅是基於保密的需要，更重要的是當時美國國家安全集中體現為軍事安全，而相關信息數據大部分由國防部渠道獲得和掌控。七十年代初美國國家淨評估職能轉移國防部後，淨估辦負責掌管所有渠道來源情報信息的圖書資料館，並負責審查國防部文件的數據更新情況。這種“特別知情權”絕不是其它作戰指揮機構或軍隊建設部門、抑或其他職能部門所能擁有的，更不是一般智庫可以奢望的。

五、壓力難排

瓜熟蒂落，水到渠成。淨評估需要在沒有壓力的情況下自由自在、非常從容地做事，某種程度上是任由“水到渠成”，不是重壓之下的結果。軍隊是執行特殊任務的團體，軍隊體制內機構和人員都要在特定時空條件下完成特定的任務，很少有機構和人員身閒事輕，大多為繁雜瑣碎的事務纏繞，沒有成塊的冗餘時間蒐集信息數據和集中精力思考問題。在此情況下，如若淨評估項目匆忙上馬，再拔苗助長、殺雞取卵，往往收效不達初衷，甚至適得其反。

馬歇爾及其主持的淨估辦所以能在淨評估上有所作為，而且常有“神來之筆”，這跟他與它沒有時間任務壓力，並可自主決定選題和採取運作方式，始終從容不迫、措之裕如有着很大關係。他與它之所以如此之超脱與瀟灑，這得從一段特殊的“機緣”説起，並非軍隊體制內通過某種特殊運作可以達成的境界。

現有資料表明，馬歇爾早已在1973年3月29日《國家安全研究備忘錄：NSSM 178—國家淨評估項目》中就為國家淨評估小組、也為自己安排了任務，後來又以1973年6月28日《國家安全決策備忘錄：NSDM 224—關於NSSM 178的國家淨評估項目程序》再次進行了確認。關於這些任務的意向原本是就國家安全委員會會淨評估機構來説的，因此無須送呈國家安全委員會審閲，在國家淨評估職能轉移到國防部之後，而相關授權亦沒有隨着他的調動而轉移。按照美國淨評估專家菲利普·卡伯博士的説法，“馬歇爾現在負責實施由他自己授權的淨評估，不過他不用向自己彙報，也不用評價自己的成果。”應該説，這是一個非常難得的“奇葩”。

我以為，馬歇爾及其淨估辦獨特作用與地位的形成，這絕不是決策者一時疏忽或工作上的某種缺失，可能就是因工作必須而刻意為之。因為國家淨評估職能轉移國防部之後，其服務對象——國家指揮當局（總統和國防部長）並沒有變化，只是行政管轄權的變更而已，不應該受到軍隊體制內機構的束縛和干擾。不僅如此，他與它還應該能夠更為便捷地得到軍隊體制內資源的支持和協助。不可否認，軍隊體制內自主成長的淨評估機構在利用內部資源上應該是有比較優勢的，但是在利用外部資源上，它就無能為力了。不僅會有來自內部的權力碾壓、擠兑和阻撓，而且在公眾形象展現上，特別是面對國會時，亦難獲得淨估辦那種“第三方評估機構”的信任感，可説是空間有限而“壓力山大”。

六、遠近難兼

淨評估關注的是現實狀態與未來趨勢，可以研究現實問題，也能研究未來問題。但是，當編制人員有限，而遠近的觀念激烈衝突時，事情就不好辦了。

五十年代初期到六十年代中期，美國國家安全委員會淨評價子委員會的使命任務就是持續預測兩年內蘇聯對美國核襲擊的淨能力（或淨結果——可能造成的淨影響）及其變化情況。雖然這一做法受到朝野的諸多好評，但是到了1964年12月，國防部長羅伯特·麥克納馬納就認為，這些兩年期的預測評估都已過時無用，它們並“不能為規劃指導綱領提供基礎”，他要更長遠的前瞻性評估，而建議林登·約翰遜總統及時終止其運作。因此，到了1965年3月，這個淨評價子委員會被認為完成了使命而遭至解散。儘管此時的美國在各個領域與蘇聯展開了全方位的競爭，更完善準確地比較二者優劣勢的需求日益凸顯。

無獨有偶，就在安德魯·馬歇爾退休、詹姆斯˙貝克接掌淨估辦不久，國防部長阿什頓·卡特便於2015年6月4日以備忘錄形式向其下達新的指導方針，要求其“幫助國防部長考慮短期政策決定的長遠影響。儘管研究方向依然聚焦未來，但必須確保研究工作具有當前相關性。”雖然朝野公認淨估辦的優勢在於未來長遠發展趨勢分析，其職能不應與注重短期分析的情報機構雷同，但是卡特還是不惜激起眾怨，強調淨估辦對未來戰爭研究時，不應以犧牲為國防部長提供對當前緊迫的政策問題的深入分析為代價。到於淨估辦的新掌門貝克將要怎樣處理這種遠近關係，還有待進一步觀察。

總之，**淨評估不是萬能的，它只適用於競爭（包括對抗）性的問題，並不適合所有問題。**當然，從來也沒有適合所有問題的解決方法。他是高度綜合的分析，如果把簡單的問題複雜化，那就得不償失了。淨評估耗時費力，許多機構和學者對此望而卻步。事實上，**即使在全美國，真正熟諳淨評估的人也不多，勝任者寥寥可數，而在軍隊體制內則更少了。**因為軍方缺乏相關的專業技能，其熱衷的只是簡單複製的模式，且軍方的評估通常鷹派色彩更濃，往往有失公允。