易評估：文職高官馬歇爾為何有“無冕中將”之譽_風聞

文職高官馬歇爾為何有“無冕中將”之譽

遠望智庫首席專家 易評估

五角大樓

美國國防部淨評估辦公室前主任安德魯·馬歇爾是一名文職高官，究竟多高呢？一些學者好以“中將”作比。應該説，在馬歇爾的職業生涯中從未有過穿着軍裝的經歷，當然也不可能授以軍銜，這是板上釘釘、確切無疑的事實，因為他在早年體檢時就查出心臟有雜音而免於服兵役。但是，一些淨評估信息資料和專家學者卻堅稱馬歇爾為“中將級”官員，這就使得許多初涉淨評估者“一頭霧水”：馬歇爾既為文官，為何要説是武將？而且既非“上將”、亦非“少將”“准將”，偏偏要説成“中將”呢？難道因為“絕地武士”（最後的武士）、或“尤達大師”、抑或“帝國的參謀”之故？在一些學術研討與交流活動中，經常有人提出這個問題，似有必要費些筆墨解釋一番。至於美國這些“陳芝麻”“爛穀子”對於我國、我軍究竟有何啓示與思考，那是見仁見智的事，這裏權且不論。依現有資料來看，其中因由與背景主要在於以下幾個方面：

一、杜魯門總統時期定下的國家淨評估機構負責人是一名退役中將

淨評估產生於冷戰時期的美國，馬歇爾也正是因為淨評估而聞名遐邇。但是，“淨評估”一詞並非馬歇爾的發明創造，事實上早在馬歇爾進入美國政府工作之前，就已經廣泛使用了。正如馬歇爾本人所指出的那樣，白宮早已扮演了類似的重要角色，在艾森豪威爾政府期間的國家安全委員會淨評價專門委員會，在國家層面上就履行了被視為淨評估的職能。事實上，更早在杜魯門政府時期就使用了“淨評估”這個詞。

在二十世紀上半葉，美國既缺乏進行戰略評估的傳統，也缺乏將戰略評估與長遠計劃、戰略發展整合起來的方法（[美]菲利普·卡伯爾博士《為國防部長服務的淨評估和戰略發展：初期的形成對未來的啓示》，2008年8月15日）。1945年底，多極的國際政治和安全格局經過6年的戰爭後發生了鉅變，僅僅剩下美蘇兩極。新的世界秩序迫使美國決策者尋求長期的思路與策略來應對不確定的威脅。為此，1947年7月美國出台的《國家安全法案》，明確要求制定《國家安全戰略》，並將“評估美國軍事潛力的需求——評估美國相對於其對手所具有的現實軍力、潛在軍力與國家安全利益的目標、使命和風險並向總統提出有益建議……”作為國家安全委員會的首要任務，同時要求相應地建立**“競爭性評估程序”**（後來形成淨評估）。隨後，美國圍繞評估國家軍事實力、國防工業潛力和戰爭計劃方案等展開探索，並取得了一批重要成果，不可小覷。雖然這些想法和做法影響重大、深刻而且長遠，以至於我們不得不提到它們。但是其相應的組織機構及其負責人與後來的淨評估機構及其負責人並不存在直接的沿革關係，因此不具備類比的基礎。

1951年8月31日，美國國家安全委員會明確指示中央情報局：應當在國內安全跨部門委員會、跨部門情報委員會與參謀長聯席會議的協作下，評估1952年中期之前蘇聯打擊美國本土的淨能力。這是至今有據可查的、美國最早的、名正言順的淨評估活動。然而，中央情報局僅僅是組織開展了這一活動，屬於“偶爾為之”、一事一辦的個案，並沒有因此而派生出相應的專職淨評估機構，該項目負責人——中央情報局局長的職級當然也不能作為類比馬歇爾職級的參考。

直到1953年1月，杜魯門總統在其任內最後一日簽署命令，明確在國家安全委員員會框架內成立特別或專門（一説“臨時”）評價（1955年後改稱“淨評價”）子委員會，以向美國未來總統及其它高級領導提供美蘇相對核平衡的評估報告。此後，這個子委員會每年一度專門就蘇聯對美國核襲擊的淨能力與可能造成影響的淨結果展開分析。第一個項目旨在評估蘇聯“截至1955年7月對美國本土施加直接打擊的能力”。根據杜魯門的建議，這個專職的特別評價子委員會作為一個跨部門小組，成員來自參謀長聯席會議、中央情報局、跨部門情報委員會、國內安全跨部門委員會的代表，以及來自常規部隊的少數軍事參謀。而且，這個子委員會還要進駐五角大樓，由參謀長聯席會議主席提名、總統直接任命的美國空軍退役中將伊德沃爾•愛德華茲（Idwal H. Edwards）領銜。這便是最早的對於美國國家淨評估機構與項目負責人的“中將”職級定位。這也為後來類似組織機構負責人的職級定位提供了重要的參照依據。或許軍銜太低“小馬拉大車”牽不起頭兒，而軍銜太高又有“大材小用”之嫌沒人願意屈就，也未可知。但是，交由退役將軍來做則是非常好的選擇，因為這樣兼具了軍方和地方的可接受性。

二、艾森豪威爾總統時期指定的國家淨評估機構負責人也是一名退役中將

1953年5月18日，愛德華茲領銜的特別評價子委員會提交國家安全委員會的評估結論，無論在分析質量方面，還是在思想的深刻性方面，都得到了很高的評價，也引起其他高層研究機構的紛紛學習和仿效，又使得這一研究成果發揮了更大的作用。

尤其重要的是，愛德華茲特別評估委員會的成功案例證明，傳統的指揮員評估方法是不夠的，應當尋求其它的方法與手段。考慮到愛德華茲報告的功用和後來的布爾委員會、傑克遜委員會提出的建議，國家指揮當局很快認識到：應當對蘇聯打擊美國的能力進行不間斷淨評估，在考慮有關美國本土防禦或海外軍事基地防禦的問題時，僅僅考察蘇聯的核力量、空中力量的**“毛能力”是不夠的，必須與美國、盟國的防禦力量進行對比評估，以得出對現有與可預見的未來蘇聯的“淨能力”。此一認識不斷地發酵，到了1954年6月23日，特別評價子委員會就正式改組為“淨能力評估委員會”**。

改組後，淨能力評估委員會依然“專注於評估蘇聯在可能發生的戰爭中對美國本土及美國海外軍事基地實施打擊的淨能力”。具體評估工作還是在五角大樓內進行，由參謀長聯席會議主席和中央情報局局長共同選定的一名退役中將（三星級將軍）負責，並由來自各相關部門的臨時參謀人員共同完成。當然，整個評估過程還要受跨部門委員會（成員來自各有關部門）監督，並請參謀長聯席會議主席擔任淨能力評估委員會名譽主任，以便在參謀長聯席會議保留其“軍界大佬”的尊嚴，並有利於將必要的外部數據與頂尖專家引入到淨評估項目中。

也就是説，艾森豪威爾從就任美國總統伊始，就延續了其前任總統的的做法，將淨能力評估委員會負責人的職級確定在“中將”層次上。事實證明，這也是一個非常重要的銜接與過渡，因為這一“承襲”使得後來歷任國家淨評估負責人職級的確定得以順勢為之——參照執行。

三、艾森豪威爾總統時期國家淨評估機構負責人為四位退役中將

及至1955年2月14日，艾森豪威爾總統發佈了一份關於淨評估委員會的指示，不僅使得淨評估流程得以制度化，而且開啓了長時間“探索如何組織國家淨評估”的先河。

剛開始，國家淨評估委員會的專職人員包括：陸軍上校2名，海軍上校、空軍上校、海軍陸戰隊上校各1名，以及1名來自中央情報局的官員，另外還有1名來自聯邦調查局的官員，以及其它一些擔負支持職能的成員。到了1958年，隨着新成員的進入，國家淨評估委員會人數有所增加，包括：陸軍上校、海軍上校、空軍上校各2名，海軍陸戰隊上校和中情局官員各1名。五年後，國家淨評估委員會規模進一步翻倍，總人數增加至16人，包括：陸軍上校3名、海軍上校4名、空軍上校3名、海軍陸戰隊上校1名、中情局官員4名，以及來自國務院的文職人員1名。但是，無論規模如何變化，國家淨評估委員會始終都有1名退役中將擔任組長。此外，還編配有1名少將擔任副組長。毫無疑問，這種高規格的編配充分體現了艾森豪威爾總統對於該項工作的高度重視和處心積慮。

現有資料（[美]菲利普·卡伯爾博士《美國國家淨評估的起源》，2010年10月31日）表明，先後有4位退役中將擔任了國家淨評估委員會的負責人，按照時間先後順序，他們分別是：美國空軍退役中將哈羅德•喬治（Harold L. George），任期為1955～1956年；美國海軍陸戰隊退役中將傑拉爾德•托馬斯（Gerald C. Thomas），任期為1956～1958年；美國陸軍退役中將托馬斯•希基（Thomas F. Hickey），任期為1958～1961年；美國空軍退役中將列昂•約翰遜（Leon W. Johnson），任期為1961～1963年。

也就是説，從1955年到1963年的8年時間內，連續4任淨評估委員會負責人都是“中將”軍銜。這就給人們留下了歷任國家淨評估負責人都是“中將”職級的深刻印象，可説是“約定俗成”了，以至於難以磨滅。

四、尼克松總統時期國家淨評估機構負責人為相當於“中將”的“高級工作人員”

有證據顯示，經馬歇爾1970年親手起草的國家安全委員會備忘錄《對美國和蘇聯力量態勢的淨評估：總結、結論和建議》，強調在一些領域美國的戰略地位已經發生了值得注意的不利變化，對美國和蘇聯力量態勢相比對方所處的地位進行更好和更協調的淨評估非常重要，並且鄭重提出了未來繼續進行淨評估的建議。

幾乎與此同時（1970年12月），尼克松總統根據“藍帶”防務小組提出的關於國防組織的建議，指示詹姆斯·施萊辛格就“如何改變情報部門的組織結構，以便提升其有效性和效率”問題推薦可選方案。1971年3月，施萊辛格完成了這項任務，並提交了《情報部門審查報告》。該報告有兩條重要建議：一是由與情報生產無關的人員使用一些分析方法對情報部門內的一些正在起作用的基本前提假設進行定期的審查；二是在國家層面建立一個淨評估團隊，與擬定國家安全研究備忘錄的過程一起，質詢（不等同於諮詢）和挑戰情報部門，促使它改進和維持它的前提假設。

及至1971年11月，尼克松總統簽發了一份題為“美國對外情報部門的組織和管理”的總統備忘錄，主要關注更有效地利用資源和改進情報產品等問題。作為情報部門重組的一部分，尼克松特別指示：“……在國家安全委員會內組建一個淨評估團隊，這個團隊應該由一位高級工作人員領導，負責審查和評價所有的情報產品，並對美國和那些可能對美國安全構成威脅的其他國家的能力進行淨評估”。馬歇爾以其個人出眾的才華很快被聘為國家安全委員會淨評估團隊的主管領導，成為理想中的“高級工作人員”。1972年4月，馬歇爾成為國家安全委員會全職僱員，開始領導淨評估團隊，他組建了辦公室，開始招募受指派的軍事助手和秘書人員，並陸續擺出分析任務。但是，此時國家安全委員會與五角大樓陷入權力地盤之爭——在“由誰來管理國家淨評估更為合適”這個問題上關係非常緊張，這就讓馬歇爾沒能如期展開他所建議的淨評估。不過，也正是在此階段，他得閒研究闡述並在一份題為《淨評估的本質和範圍》的備忘錄中正式提出了理解和運用淨評估的基本原則（或基本方針）。當然，這些話題與相關內容，在這裏還都不算重要。

真正重要的是，在尼克松總統簽署的文件中，作為淨評估團隊領導的“高級工作人員”究竟有多高級？由於當時並沒有具體明確的表述，人們只能按照同類可比的原則，參照此前的慣例與標準來推測和想像，並在各自心目中不由自主地把他綁定在“中將”職級上。

五、尼克松總統時期國家淨評估功能轉移至國防部，此後淨評估機構負責人的“中將”形象愈益強化

1971年12月，邁爾文·萊爾德部長可能基於反對基辛格在國家安全委員會中開展淨評估活動的需要，根據“藍帶”防務小組的建議，組建了一個直接向國防部長彙報的淨評估辦公室。然而，由於當時並沒有指定或招募專職從事淨評估的人員，這就使得淨評估既不能執行、也無法持續。不僅如此，在1971年底到1972年中，國防部長辦公室與國家安全委員會淨評估問題上的爭執與僵持加劇，使得淨評估辦公室建設因無人問津而走空，既沒人又沒事兒。到了1973年初，萊爾德部長離任，接任的艾略特·理查德森又短期任職，種種因素疊加在一起，最終導致了萊爾德倡議的這個淨評估辦公室流產，僅僅留下一個“需要英雄般勇氣才能出任”的職位。

1973年7月，施萊辛格接替艾略特·理查德森出任國防部長，他被視為準備最充分的國防部長之一，而且他與馬歇爾自蘭德公司共事以來私人關係一向很好。僅僅三個月之後（10月13日），他便勸説並任命馬歇爾擔任國防部淨評估辦公室主任。於是，馬歇爾離開了國家安全委員會，前來領導由施萊辛格召集人員組成的淨評估機構。但是，這不只是一個人的調動，而是將整個淨評估團隊集體搬到五角大樓。更為“奇葩”或更讓人們津津樂道的是，馬歇爾早已在1973年3月29日《國家安全研究備忘錄：NSSM 178—國家淨評估項目》中為自己安排了任務，並以1973年6月28日《國家安全決策備忘錄：NSDM 224—關於NSSM 178的國家淨評估項目程序》再次進行了確認。表面上看，區區兩個備忘錄，不值得大驚小怪。然而，關於這些任務的意向卻無須送呈國家安全委員會審閲，而相關授權亦沒有隨着他的調動而轉移，這就非同小可了。按照菲利普·卡伯爾博士的説法，“馬歇爾現在負責實施由他自己授權的淨評估，不過他不用向自己彙報，也不用評價自己的成果。”隨後的幾十來中，馬歇爾沒有辜負這兩個備忘錄，至今學界都認為，淨評估從此開啓了五角大樓思想的新時代，在接下來的42年時間裏（馬歇爾於2015年3月正式退休）帶來了巨大變化。如此贅述了半天，這些又關“無冕中將”的職級什麼事呢？

我想説的是，“無冕中將”之説源於“無冕之王”。所謂“無冕之王”，《現代漢語詞典》有個解釋，意思説雖沒被加封官銜，但也是一個高官，專指那些沒有權威的名義而影響和作用極大的人。如前所述，馬歇爾當然沒有參過軍入過伍，其“中將”職級顯然是從國家安全委員會淨評估委員會帶入國防部的。之所以稱其為“無冕中將”，是因為美國國家淨評估項目都是在五角大樓內完成的，軍事色彩原本就很濃，而在國家淨評估機構轉移到國防部之後其軍事色彩變得更濃了。馬歇爾個人進入國防部系統後，其原本居於“中將”職級應有的影響和作用不僅沒有受到削弱，反而更加具有了“中將”甚至更高等級將軍才會具有的影響和作用。

此外，我注意到，2012年版《美國法典》明確國防部長應當每年向國會提交一份報告，包含對美國及其盟友武裝力量在防務能力和計劃方面與其潛在對手們相比的綜合性淨評估；參聯會主席應當進行淨評估，以確定美國及其盟友與其潛在對手相比武裝力量的能力；戰略司令部司令應當對美國及其他擁有核武器國家當前和提議的核力量進行一項淨評估，以確定美國的核力量是否可以預期有能力適應美國關於核威懾、延伸威懾、確保盟友以及防務方面的目標；等等。這就是説，淨評估早已成為國家法律規制下軍隊必須執行的工作，而這個“國防與軍事”領域的“核心”或“樞紐”完全掌握在馬歇爾手中。照此説來，這哪是“中將”職級能罩得住的，職級應該更高才是。

我還注意到，為明確淨評估辦公室主任的職能和權責，美國防部頒佈了第5111.11號指令《淨評估辦公室主任》，並進行過多次的確認和更新。目前在用的是2009年12月23日發佈的版本。其開篇即明確：淨評估辦公室主任是直接向國防部長報告的主要參謀助手，可根據賦予的職權，以國防部指示形式公佈政策。就相關權力與關係來講，作為國防部淨評估辦公室主任的馬歇爾，其“軍權”可説是在“一人之下、萬人之上”了。

當然，馬歇爾“無冕中將”之譽，與他個人的超常智慧、超長任期和超級貢獻，特別是對於美國國防與軍事戰略的塑造等，也有很大的關係。