我經歷的全國首塊土地批租_風聞

【王安德/口述    徐建剛、嚴亞南、楊 曄/採訪整理王安德，1985年3月任上海市房地局局長助理； 1986年11月任上海市土地批租辦副主任；1989年 3月兼任上海市土地局土地有償使用處處長；1990年5月任上海市政府浦東開發辦政策研究室負責人；1990年7月任陸家嘴金融貿易區開發公司總經理，1996年5月兼任公司黨委書記；1993年1月-2000年8月兼任浦東新區管委會副主任、黨工委委員；2000年 8月任上海市浦東新區常委、副區長。】

01 醖釀

1988年7月8日，上海市人民政府經過嚴格的公證程序，宣佈日本孫氏企業有限公司以2805萬美元獲得上海虹橋開發區26號地塊1.29公頃土地50年使用權。這是新中國歷史上第一次按照國際通行規則通過國際招標成功轉讓土地使用權，一石千浪，由此也成為全國土地使用制度改革的序幕。我則有幸，參與了這一重要歷史過程。

“土地批租”，只是一個約定俗成的説法，比較規範的説法，應該是土地使用制度改革、土地使用權有償轉讓，這是1987年國家土地局向國務院報告正式確定的名稱。

關於土地批租改革的研究和醖釀，上海起步是國內比較早的。上世紀80年代初期，在時任市長汪道涵的主持下，上海的經濟界、法律界就有很多理論研究和討論。比較有影響的是1985年1月，復旦大學張薰華教授撰寫的《再論社會主義商品經濟中地租的必然性——兼論上海土地使用問題》一文，經市委辦公廳上報中共中央政策研究室後，被刊載於由中共中央書記處編印的1985年第5期《調研和研究》，發至全國各地後引起巨大反響。

還有就是華東政法學院曹建明，當時他還是研究生，撰寫的《外商租用土地與經營房產業的理論與實踐》一文影響也很大。這些研究引經據典，從馬克思的地租理論、法律層面，釐清了許多問題，為土地使用制度改革掃除了不少思想和理論障礙。

王安德

但正式從組織上實施、進入啓動程序，應該是1985、1986年。最大的背景，是中國改革開放、經濟體制改革的深化。1978年黨的十一屆三中全會確定的撥亂反正、解放思想，開啓了改革開放的征程。1984年10月，黨的十二屆三中全會關於經濟體制改革的決定，提出了城市經濟體制改革。當時明確了幾個改革的重點：國有企業的改革、税利制度改革和投資體制的改革、價格體系改革、金融和外匯體制改革，還有就是房地改革。這是全國大的背景。

具體到上海，則是同上海當時所面臨的任務和困境有關。當時上海有一場大討論“上海向何處去？”，提出了上海“十個全國第一、五個倒數第一”，講的就是這個。南方四個經濟特區最早對外開放後，對上海這個老工業基地衝擊很大。上海歷來是全國輕工產品的集中地，“上海貨”曾經行銷全國，以前上海產品在全國不愁銷售，原材料也沒問題。

但在南方產品的衝擊下，上海產品逐步開始走下坡路，原料和銷售都有問題了。記得有一年，廣州輕工產品“廣貨”到市百一店設專櫃展銷，引起轟動。同時，上海的城市基礎設施欠賬也很嚴重，形象的説法是舊城有80萬個煤球爐、80萬個馬桶，還有幾千萬平方米的危舊房屋。這種情況下上海怎麼辦？那時國務院也很關心，專門發文提出要改造上海老工業基地，專門召開上海經濟發展戰略研討會。此後又在這個基礎上，制定了上海經濟發展戰略彙報提綱。

最終上海市制訂了“三張藍圖”，分別是經濟發展戰略、文化發展戰略以及上海城市總體規劃，明確提出了城市功能轉變和產業結構調整。這“三張藍圖”繪就後，馬上碰到一個問題，藍圖繪得很好，但是怎麼做？沒有錢，寸步難行，心有餘而力不足，步子邁不開。怎麼辦，只能向改革要出路。從這個意義上説，上海的土地批租也是被逼出來的。

02 決策

1985年3月，我去房地產管理局報到時，土地、房產兩個職能是在一起的，但我去了以後領導就告訴我，馬上要分了，分別叫房產管理局、土地管理局，這其實是上海市已經開始醖釀率先實行土地行政管理體制的改革。當年的房地產改革其實是從兩處着手：一是土地使用制度，另一個是住房制度。那時候土地和房產問題糾結在一起是很多的。

我在房管局開始是當助理，協助一位局長搞房租改革。房租改革分兩步，先做非居住用房租金改革，居住房租金改革放後面。那時就碰到問題，比如市百一店，產權屬於房管局，但是一樓沿馬路的一個櫥窗，租給了日本一家公司，好像是索尼，一年廣告收益比整幢房子的租金還多，達上百萬，而整幢市百一店大樓收的租金可能也就百把萬。

對房管局而言，你的櫥窗是我房屋產權當中附屬的使用權，怎麼處理這個交易？實際上，這就牽涉到對生產資料所有權、使用權的認定。生產資料的權屬和市場經濟中商品要素屬性的認定，在計劃經濟體制下是比較渾沌的。沒有土地制度的改革，沒有物權的概念，就不可能解決這些問題。

王安德筆記手稿影印件

從當時上海市的領導來説，其實也十分清楚這些問題，他們看準一個方向，就是通過研究香港，看上海的出路在哪裏。1986年5月29日，市委辦公廳、市政府辦公廳聯合召開會議，佈置開展上海五大課題研究。芮杏文書記、黃菊副市長出席，主持人是市委研究室的副主任俞健和市政府副秘書長萬學遠。會議的主題就是研究香港、利用香港，發展上海經濟。

芮杏文書記做動員，他説：“現在不是做學術性研究，而要做實質性研究，在全國實行有計劃商品經濟的條件下，研究香港的政策如何在上海運用。”會議確定了土地利用、自由港、外匯自由兑換、税收、利用香港等五個題目，分頭成立研究小組，一個月內交卷，要求不是一般化研究，而是政策性研究。每個題目都要解決四方面問題：香港情況如何，上海情況怎樣，香港的哪些做法可為上海借鑑，哪些可作為上海決策依據。會議結束後，各個小組分頭行動，加班加點，到6月20日，形成了五個課題報告，上報了市委。

6月11日，市委常委會召開常委擴大會議，專門研究房地產問題，這是新中國成立以後上海市委首次開會研究房地產問題。市委書記、副書記、常委、副市長、市政府顧問和有關的委辦、新聞單位負責人一共29人蔘加。會議聽取了市房產管理局局長桑榮林《關於發展房地產業和住房制度改革》的彙報和市土地管理局局長蔣如高《關於土地開發經營問題》的彙報。

市土地局在彙報土地開發經營問題時提出，上海土地開發和經營是上海經濟發展的重要方面，建議改變國有土地無償和無限期使用的狀況，並提出八點設想：一是建立土地的有限年期的批租制度。土地所有權屬國家，承租者取得使用權，限期內可據契約進行開發和經營。二是批租年期可適當長一些，一般可有30—50年，視地段、規模和用途來分級制定。三是承租者在租用土地時，一次性繳納使用期的批租地價，並每年按規定繳納土地使用費。批租土地可公開招租。四是實行契約制，列明各種權利和義務，必須遵守的規定和要求，違反契約按法律處理。

五是批租的土地使用權允許有價轉讓，市政府制定具體管理辦法，加強管理。六是批租土地期滿後無償由國家收回。要繼續租用，可經批准重訂契約，並繳納新契約租期的批租地價。七是批租土地的租金可由土地主管部門收取，交地方財政部門，作為城市建設基金。八是增收土地增值税。此外，承租者和政府對承租區的基礎設施、投資範圍要劃分清楚。

會議原則同意土地局的彙報，市委常委會形成一個紀要，叫《常委擴大會議討論發展房地產業和土地開發經營問題》，會議決定改變國有土地無償和無限期使用的狀況，建立有限年期的土地批租制度：一是要搞房地產業和土地開發基金，同時理論上要進行摸索研究；二是要制定經營房地產和土地開發及與此相關的各項單行法規；三是深入研究香港地產業情況，在適當時候可邀請香港有關專家來滬傳授經驗。市委對改革的大致思路已經都有了。會議還決定派五個課題組中的第一小組——地產組，到香港實地考察。 

1985年，中共上海市委、市政府組織了專門赴香港研究市場經濟如何運作的工商研討班。圖為王安德（右二）在香港學習時留影

1986年8月22日到9月9日，由市委副書記曾慶紅擔任顧問，市政府副秘書長夏克強為團長的上海房地產港口考察團正式出訪香港。房地局、規劃局、交通辦、外經貿委等部門的主要領導都參加了。我當時也去了，身份就是房地產業協會會員。這個團是8月12日正式組團的，曾慶紅顧問、夏克強團長當天在展覽中心會議室裏召開了團員會議，對出訪任務和背景做了一些佈置。

曾慶紅顧問要求我們：出去以前，手頭資料要消化。這次回來一定得辦事，特別是地產，會震動全世界的。要帶着材料和問題，回來拿出東西，要有一整套的政策方針。這項改革不容易，要明知山有虎，偏向虎山行，做改革的促進派，對問題，包括利弊，要進行充分討論。他還特意提到，江澤民市長提出來，要我們去看看香港有沒有合適的人，做上海開展這項工作的顧問。

8月21日，在代表團出發前一天，芮杏文書記又給我們作動員。他説，回來以後，關於土地批租要寫個建議。他還講了港澳辦主任魯平建議上海同新華社一起向中央報告，這樣分量大一些。後來，這份報告並沒有兩家一起報，領導的意思是隻要報備一下，不要批了，不要中央承擔試點責任。儘管最後，上海土地使用權批租試點報告還是經過國務院四位總理、副總理畫圈，但當時領導想法是這樣的。

8月22日，考察團出發後，先到廣東，然後到了深圳。當時我們主要想了解一下改革開放前沿地區在土地使用制度改革方面有什麼舉動。實際上，他們當時也沒有什麼具體措施，各項準備還沒有啓動。我們對香港的考察，主要從三方面進行：先是去了新華社香港分社以及華潤、中銀、招商局等中資機構，聽他們對香港市場、土地方面的介紹。

然後不斷拜訪梁振英、簡福怡、劉紹鈞等香港專業人士，還同測量師協會一起開了專業座談會。香港很多大的地產商，我們也一一拜會，聽他們談對土地批租運作利弊的分析。同時放出一些風聲，如果上海施行土地批租，你們怎麼看？有什麼想法？會怎樣行動？三是訪問了很多港英政府機關，如田土廳、註冊總署、差餉物業估價署、規劃署等。我們出訪是以協會名義去的，但香港方面對我們的身份其實都非常清楚。我印象比較深的是，我們到房屋署去，他們負責接待的馮通署長桌上有一份東西，是我們這個代表團的名單。

在這份名單每個人名後面，都標註着對應的政府職務身份。他們的秘書見我在看標註，急了，跑過來把紙頭一拿。我後來告訴慶紅，你的市委副書記身份人家都看到了，慶紅説他知道，他們當然有這個情報。所以他們接待很認真，把資料全給我們。

9月9日，考察回來後，由俞健同志牽頭，我們就開始寫給市委的第一次彙報材料。18日，市委就召開了常委會，當中只隔了9天。在這份材料中，主要彙報了香港房地產業批地制度的三個特點以及香港批地和房地產經營的十種做法。三個特點為：一是香港批租的是有限期的土地使用權；二是關於土地用途，在規劃上是怎麼限制和制約的；三是土地權益可以轉讓。這三個特點其實和市委常委會在研究的東西是對應的。同時，我們對香港批地和房地產經營中有特色的做法進行了分析。

首先説的是多種方式的批租形式；第二是港英政府的雙重身份和兩種手段，它既是土地所有者又是行政管理者；第三是物權登記制度；第四是地價怎麼確定和怎麼控制；第五是半官方機構的參與和專業人士的作用；第六是税收、地租、差餉、物業税、印花税是怎麼回事；第七是金融業對房地產的參與和支持；第八是開發前期怎麼造地，規劃如何超前，基礎設施怎麼先行；第九是講批地和新市鎮的發展，批地的時候政府要有計劃組織新市鎮發展，不完全是市場行為，新的市鎮要由政府主導來發展；第十是多層次解決住房問題，不是隻有批租一個模式。

另外，這份材料還有六個附件，其中五個就是5月份佈置的五大課題。這五大課題6月20日就已經交上去了，我們回來後又全部重新整理了一下，歸到房地產港口考察團的附件裏。還有一個是新加出來的，是上海社科院做的《關於香港房地產業發展促進財政收入增加、經濟發展的若干資料》，這份材料把房地產和財政的關係仔仔細細説了一遍，增加了要實行這一改革的可信度。在這第一份報告中，我們提了三條建議：第一，正式提出上海試行出租土地使用權辦法，要加強領導，建立上海市批租土地委員會，或者批租領導小組；第二，研究制定試點方案；第三，要在這個基礎上給中央寫報告。

因為芮杏文書記在北京開會，這次常委會由江澤民市長主持。聽完彙報以後，常委們提了很多意見和建議。其中有一條意見認為，單單歸納香港情況，不能完全解決問題，還要對照香港，論證上海該怎麼辦？會議認為，材料要繼續充實，要準備一份給中央的報告，爭取使中央做出同意上海試點的決策，以消除政治、社會層面的一些顧慮。

1988年6月30日，王安德在上海市土地局外灘會議室投入上海第一塊土地使用權國際招標的標底文件

市委常委會後，俞健同志馬上組織了一個小班子修改材料。我記得我們是國慶節加班加點做的，10月2日，就差不多把稿子準備好了，等芮杏文書記回來再進一步向常委會報告。這個報告由俞健起草，10月15日，俞健副主任、夏克強副秘書長正式向芮杏文書記彙報。

這次會議是9月18日市委常委會的延伸。因為上次芮杏文書記不在，沒有形成最終決策性意見，所以這次報告內容作了調整。這次彙報題目修改得很醒目，不再是香港考察報告，而是《關於上海試行出租土地使用權辦法的初步設想》。報告綜合了考察情況以及香港各界（包括新華社香港分社）的態度和反應，從理論、政策、準備工作、試點設想等十個方面，進行了論證和回答。

這十個方面的問題是：第一，試行土地使用權出租是否違反憲法和法律；第二，試行土地使用權出租是否違反“四項基本原則”；第三，出租土地使用權對上海經濟發展會產生什麼積極作用，如何看待出租土地使用權的得與失；第四，出租土地使用權需要具備哪些條件，如何吸引外商來上海租地、經營；第五，出租土地使用權上海應該制定哪些政策和辦法；第六，出租土地使用權要請求國家給予哪些政策；第七，這項改革從哪裏着手，在哪些地區可以試點；第八，為了爭取1987年試行出租土地使用權，當前必須做好哪些具體工作；第九，出租土地使用權需要注意哪些問題；第十，關於試行出租土地使用權的機構設置問題。最後得出結論：上海有計劃、有步驟地試行土地使用權出租的辦法，是可行的。

我記得當天，市委就決定拍板試行了。

​芮杏文書記指示：“要把事情搞下去，摸清情況，把工作做紮實。成立市土地批租領導小組，把幾個辦法完善起來。以明年一二季度間試行為目標，搞好機構、政策、辦法及可試的點，並且作一些長遠的設想，同時抓緊做好向中央、國務院領導的彙報準備工作。”市委的決策定下來後，市政府的各項工作就緊鑼密鼓啓動了，節奏非常快。

03 試點

11月3日，市政府召開了市長辦公會議，同意成立土地批租領導小組，並確定了機構和組成人員。我記得會議開完後，夏克強副秘書長就宣佈了市政府的決定：由倪天增副市長任組長，他任副組長，蔣如高局長任辦公室主任，我是副主任。我記得我還問他：“我到底脱產不脱產呢？”我那時在房管局嘛。夏克強副秘書長説：“這些東西你不要去管，有事情就做，這些事情以後再説。”11月4日，上海市土地批租領導小組成立的通知（滬府發〔1986〕115號）就正式下發了。在下發通知時，當時土地批租領導小組成員單位一共是16家。後來增加了一家郵電局，總共17家。土地批租領導小組第一次全會是1986年12月15日召開的，任務就是組建機構。

初期比較累,那時人手也沒有，大多數工作人員都是兼職，從各個部門挖過來的。開始的時候，每一次領導小組會議召開前，我們將會議文件寫好後，由倪天增副市長、夏克強副秘書長拍板後，蔣如高局長再跟我們商量，之後我就拿着徵求意見稿，一個一個去找相關委辦局領導，把稿子給他們，説明是怎麼回事，跟這個局相關的有哪些工作內容，哪些內容不直接相關。這些都要事先溝通好，避免正式開會時哪位局長説一句“我不清楚，回去再研究”，倪天增副市長就不好當場拍板了。

有時候，溝通過的局長和來開會的同志不是一個人，我還要把之前溝通的情況事先或者在會上講一下。夏克強副秘書長很會協調，所以領導小組會議要決定的事項，基本都是一次性通過的。市土地批租領導小組成立後，土地批租改革的工作重心，就逐漸從市委常委會，轉到市長辦公會議、市批租領導小組負責具體操作，但市委還是非常重視這件事，許多重要問題還是會專門聽取彙報。

1988年8月8日，上海市人民政府舉行虹橋26號地塊土地使用權有償出讓簽約儀式。前排簽約者右一為時任上海市土地管理局局長譚企坤，中者為日本孫氏集團會長孫忠利兒子孫尚明，左一為香港律師林國興；後排右五為時任上海市人大財經委副主任蔣如高，後排右六為時任上海市政府副秘書長夏克強，後排左五為上海虹橋聯合發展有限公司董事長兼總經理謝武元

我記得，1987年2月10日，市委又開過一次常委會，聽取了土地批租領導小組的彙報，芮杏文書記主持了這次會議。這次會議主要是研究下一步通過什麼路徑來推？會上定了兩件事情：第一，要出一個行政規章——上海土地使用權有償轉讓的辦法，由上海市政府自己來頒佈；第二，要編一個工作大綱性質的試點辦法，也就是説不管哪塊土地，招標怎麼做，評標委員會怎麼做都要確定下來。

總而言之，就是要出一個法規，一個試點辦法。芮杏文書記還指示：“土地批租對象只限於外商，試點工作登報、不宣傳。”2月份召開的市委常委會把路徑、目標、原則都定下來了。

到9月份的時候，我們的法規已經完成送審草稿，在準備去聽香港專業人士意見之前，9月29日，市委又召開了一次常委會，決定了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》的大致框架和原則。之後的土地批租，就是在市委定好的軌道中去操作。11月29日，江澤民市長簽發《上海市土地使用權有償轉讓辦法》時，也寫了一段話，指出接下來馬上要準備什麼。

市土地批租領導小組會議從1986年12月15日到1989年3月24日，總共開了十次。這十次會議中，最重要的是第一到第四次，決定法規、試點方案、什麼時候招標等。第四次會議主要決定提交市委常委會的法規、試點辦法和綱要，到第五、第六、第七次會議，有的是法規修改，有的是後續土地供應，包括招標過程中的一些進度，第三、四塊土地招標等。總之，後面幾次會都是為發標而召開的。總體來説，土地批租領導小組這個層面，一直都是在比較平穩、正常的程序和軌道中推進的。

關於第一個批租地塊的確定，我記得就上過不止一次會。我們把備選地塊都列好表，這些地塊有些是我們自己定的，還有些是下面各區報上來的。這些備選地塊，有的是沒有完成七通一平；有的是產權還有糾紛，動拆遷還沒做完；有的地塊蠻好，可週圍規劃不行……虹橋經濟技術開發區其實也找過三塊地，第一塊是31號“小太古”地塊，但是在這塊地上面，還有變電站等很多問題沒有解決，“小太古”被列入批租備用地還曾經寫入市政府會議紀要，但最後因條件不成熟，只能拉掉。然後是25、26號兩塊地，需要二選一。提交領導小組決策後又聽了各方面，包括香港方面的意見，大家都覺得虹橋26號地塊比較成熟，價值也比較明確。

第一次招標如果弄一塊模稜兩可的地，怎麼來定標價呢？選地塊的過程，不是領導做完決策後走過場，而是必須上領導小組會議，經過大家七嘴八舌討論，充分發表意見後，由倪天增副市長、夏克強副秘書長拍板。

記得當時有人提如何確定底價的問題，我告訴他們有三個辦法決定底價：第一是重置法（即成本法），第二是類比法，第三是市場法。最終中標的日本孫忠利用的是市場法，也就是“比日本的便宜一點”。我們自己確定底標用的是重置法，就是把開發土地的成本算出來。代表市政府投進去的標底就是開發這塊土地的成本，低於成本影響太大，政府情願流標。當時因為是第一塊地，沒法用類比法，今天就可以用了，比如浦東要拍一塊地，定什麼價？只要蒐集一下這塊地周圍的價格就知道了。

2015年7月，王安德（右）在接受中共上海市委黨史研究室主任徐建剛採訪

1988年3月22日，上海市人民政府召開新聞發佈會，對外宣佈有償轉讓上海虹橋經濟技術開發區第26號地塊的土地使用權，標書是在上海和香港兩地同時發放的。6月3日，上海和香港兩地共收到來自日本、美國、香港和內地6份標書。日本孫氏集團的孫忠利先生對這次國際招標是志在必得，在截標前又臨時加價300萬美元，最後，他以2805萬美元獲得26號地塊1.29公頃土地50年使用權。

這是新中國歷史上第一次通過國際招標成功轉讓土地使用權，價格出乎所有人的意料，在海內外引起強烈反響。

30年後，再回顧上海市土地使用制度改革啓動和試點的歷程，我認為有兩個鮮明特點：第一是準備比較紮實。上海市對於土地批租改革的前期準備工作，包括醖釀、決策、考察、比較，甚至和中央的溝通等，都是相當充分和完整的。第二就是領導和組織推進工作思路比較清晰，一步一步非常明確，也非常穩妥。市委做什麼，市政府做什麼，下面委辦怎麼做，包括像上海虹橋經濟技術開發區等單位的密切配合，還有與國內外專業人士的良性互動，可以説各方面的配合度很高，試點才會比較順利。