80後掌舵千億國企不是腐敗，但問題比腐敗更嚴重_風聞

1、我們被同齡人拋棄？

千億國企交給80後董事長、95後董事掌舵，這件事已經過去一週了，至今大多數媒體的評論還停留在“官二代搶跑還是辦事人員背鍋”的層次上。然而，能以公開的形式讓大多數人覺得“不合常理”的新聞，就算是挖掘陰謀，也得往深一點的層次挖。我之前在陝西工作數年，和類似的城投平台類國企打交道不少，就此我來談談個人看法。

首先我回顧一下事件經過。

首先，10月底，有媒體“忽然”發現，西安高新控股公司的高層齊刷刷地換成了八零後乃至九零後。

上半年那篇自媒體熱文《你的同齡人，正在拋棄你》還讓人記憶猶新，而王思聰等80後天天在刺激年輕網民的神經。眼下忽然跳出來一羣（貌似）拋棄了同齡人的無產階級樣板，網民的第一反映當然是蜂擁而上，輪番批判，要一個“真相”。

又過了幾天，各路深挖的媒體挖不出什麼線索，而網民也意識到，真要是官二代想拋棄普通人，恐怕也不會採取批量替換，公開明示的方式。於是，第二波輿論開始轉為“似乎我們想複雜了”，企圖用“簡單”的方式來解釋問題。

第三層的內容挖掘，則致力於解釋“西安高新控股公司”是一傢什麼樣的企業，為什麼1200億資產，403億淨資產，盈利卻近乎為零——這家公司幾乎就是西安高新區政府的基建代理人，負責修建道路、排水、綠化工程，再由政府回購。作為政府機構的影子公司，眼下上級要求“政企分離”，公務員和事業編制人員不得兼任企業領導。所以在公司員工中選了幾個純粹的僱員當高管，實際上只是替原有領導代簽字而已。高新區自己貼出的員工工資表，似乎也證實了這個説法：

然而，核心問題仍未解決，如果這家公司僅僅是政府的影子，政府又為何要跳過建設局、交通局等機構，設置一個疊牀架屋的國企？如果找一羣新員工當高管代理人沒錯，財政局長為何會因此免職？到底這個企業有權還是無權？

關於這些問題，我得用大白話説説城投平台類公司的來龍去脈。

2、融資平台

所謂“城投平台”，全稱是“城市建設投資融資平台”。為什麼要用名詞“平台”來修飾“公司”呢。因為這個平台指代的是一個“機場”，一個讓外來（空降）資金落地，參與城市建設的地方。

中國是一個單一制政府，上級政府隨時可以在人事、財政方面干預下級政府的工作，反過來説，上級政府（黨委）也承擔了下級政府破產的風險。所以，地方政府以自身的名義借債，首先會給上級政府帶來非常不可測的壓力，其次也受到上級政府的嚴格控制。以往地方政府公開發債，都是由國家財政部代理，近年才給一些發達省市小額髮債的自由。

但很多地方政府認為，在城建方面投入資金，很容易在幾年內得到土地增值、税收增加的快速回報，如果用自身財力慢慢積累資金，可能會錯過這些機會。所以地方政府需要一個“平台”吸納社會資金，帶動城市快速發展。

從金融機構的視角來看，既然國家限制地方政府發債，那麼借錢給地方政府搞城建，很容易換個領導就沒人認賬，所以也不肯出錢——除非地方政府拿出足夠的抵押，證明還款能力。

於是，地方政府成立一個融資平台，把一部分資產（土地、收費權）放到這個平台裏，作為還款抵押。這樣，從法律上説，借錢的是地方國企，而不是地方政府；而在金融市場的評估中，這個企業有自己的資產，有借款的權利，真要是投資失敗，至少也有足夠的抵押物償債。雙方面都有需求，融資平台自然遍地開花。

第一批融資平台成立於21世紀初，最早是為了承接政策性貸款和外國援助（如聯合國資金，日元貸款）而建立的，大多處理一些內容被嚴格限定的項目，所以純粹是個“殼”，不受重視。有的城市把他掛在建委（負責幹工程）名下，有的把他掛在金融辦（負責對接政策）名下，有的放在財政局（負責走帳）名下。但無論放在哪個單位，此時的融資平台都是一個程序性機構，在掛靠機構裏找個中層幹部就能當法人代表。

3、“二政府”

2008年前後，融資平台迎來了新的發展機遇。

第一件事是政策性資金陡然增加——為了緩和經濟危機帶來的衝擊，中央政府通過各大銀行（主力是國開行）放出以萬億計的基建資金，地方政府報上來的城建項目幾乎100%得到批准。這些資金利息極低，還款期超長，幾乎可以視為給地方政府送錢，誰能要到政策性貸款，誰就等於賺到。某些直轄市領導甚至把兒子拿給國開行當抵押物，換取更多的貸款指標——也的確帶來了領先全國的經濟增長率。

不過，雖然是國家資金，雖然是政策性銀行的資金，但這筆錢依然是從金融市場來的貸款，不是直接送到財政局賬上的撥款。所以各地必須加強融資平台建設，以消化天量投資。

第二件事是房地產熱潮席捲全國。原本融資平台抵押土地保證還款，大多隻是個賬目問題，主要還是依仗政府財政還錢。但房地產熱潮一來，政府發現，只要配好基礎設施，對外宣佈規劃，土地增值速度飛快，房產商會撲上來爭搶建設用地。大面積徵農田，修好基礎設施賣“熟地”是一件大賺的買賣，比吸引企業增加税源更立竿見影。於是，融資平台的主要任務就是借來徵地和修路的本錢，然後賣地還錢，在擴大城區的同時，為政府積攢一筆可觀的利潤。所謂土地財政，很大程度上要靠融資平台的利潤來轉化。

兩個方面刺激下，融資平台的權力、責任和資本量都飛速擴張，負責落實的基建項目可能比政府序列內的城建局、交通局、水利局還多。各級融資平台不得不實體化，配備自己的技術、財務、人事系統，才能把潮水一樣的資金花出去，製造城建大躍進。在很多地方，融資平台有了“二政府”的名號，一般要由本級政府的常委擔任法人代表，最不濟也要財政局或建設局局長掛帥。這就是西安高新區融資平台1000多億資產的由來。

但是，隨着經濟形勢好轉，政府的低息貸款逐漸減少，而房價也不會一直漲下去。地方融資平台的融資成本逐漸提高，土地出售卻越來越難，融資平台的風險開始成為問題——“二政府”借的（地方企業）債，早晚還是“真”政府的責任（地方債），而“真”政府又是中央政府的下屬，在單一制政府結構下，這些風險最終會成為中央政府的麻煩（國債）。2016年底，中央政府清查了一下全國的融資平台債務，發現起碼有7萬億，從寬估計可能有20-30萬億。

如此之大的隱患，中央政府肯定不能等它爆炸了再插手；但從另一方面説，很多城市的新建城區，理論上都是這些融資平台的資產，日常維護的經費也從融資平台開支。如果一刀切叫停，也會帶來極大的混亂。所以，中央的意見是，歸併地方融資平台，逐漸解除融資平台的政府職能，把它變成一個市場化運營的國企。能賺錢最好，就算不行，虧錢也止於自身資產，不要把地方政府乃至中央政府拖跨。這就是最近兩年確定的“脱鈎”政策。

國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知_政府信息公開專欄

在徵得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用於重點民生項目建設。

大力推動融資平台公司與政府脱鈎，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置並明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關係。

嚴禁融資平台公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/22/content_9797.htm

4、假脱鈎

既然是企業，還要市場化運營，當然不能由地方領導再兼任高管。中央不斷下發文件，催促地方領導（包括各局局長）辭去融資平台的職務。但客觀上，地方政府，尤其是新區居多的地方政府不可能和融資平台一刀兩斷，這個“二政府”擁有大量優質資產，也是政府挪借資金的主要現金池。如果真的交出去，政績受打擊不説，政府的正常運轉都可能受影響。

更何況，一旦把融資平台變成“真”企業，勢必從財政系統轉交國資系統，西安高新區這個千億級的國企，上級怎麼也得派個副廳級巡視員來接管。到時候兩邊都有重量級的幹部掌舵，地方政府和這個“二政府”之間不再是合作關係，很可能成為競爭關係。地方政府在它身上投下的所有心血，明裏暗裏給的各種便利，將來都將是反噬自身的麻煩。最好的選擇是名義上脱鈎，實際上保持控制。

於是，西安高新區財政局命令一批沒有公務員身份的員工“接管”企業，實際發號施令的肯定還是財政局領導，是高新區黨工委。這就是本次“80後高管拋棄同齡人”事件的起因。當然，有人得利，就有人潛在受損。國資系統沒能得到企業的控制權，也會抓住一切機會進攻，打擊那些企圖維持現狀的官員。最終我們看到，一方面高新區否認有任何人事徇私行為，另一方面財政局長必須下台謝罪。背後就是因國企“脱鈎”而引發的系統矛盾。

但這件事的終極責任也不在西安高新區。作為一個區域性中心城市最活躍的城區之一，借債發展經濟未必就是錯誤的選擇。但是，在中國單一制政府結構下，區級政府不太可能建立獨立的信用，向市場籌資，只能借地方融資平台搞建設。而即便西安高新區的融資平台不出問題，在全國內地縣市普遍用融資平台濫發債的情況下，中央政府也只能一刀切，要求所有融資平台和政府脱鈎，非此不能按住隱患。

歸根結底，地方企業債就是地方債，之所以地方債借這個名義失控，原因在於中國單一制政府客觀上需要向地方政府分權，否則無法完成有效管理。而地方政府官員最需要的獎賞不是本地長期繁榮，而是在任期結束前做出政績，升遷到上一級。所以，一旦有了地方企業債這個客觀上的分權機會，地方官員當然會積極利用房地產熱潮，拼命借錢，猛炒土地，把政績拿給自己，把債務留給後任。如果中央政府不能理清和地方之間的分權關係，不能改變地方官員的獎賞機制，不扭轉房地產的畸形地位，就算這次地方企業債問題按下去，矛盾也會以其他方式爆開的。

最後，目前看來，整個事件中最無辜的，還真就是這批“80後”、“90後”董事。我們不希望被同齡人以超常方式拋棄，但也不能讓他們當替罪羊。人肉搜索可以告一段落了。