加州山火困局難解：福山為什麼説美國林務局是政治衰敗的典型案例？_風聞

【作者：林子人】

根據美國國家公共電台（NPR）最新消息，截至當地時間19日晚10時25分，美國加利福尼亞州坎普山火（camp fire）造成的死亡人數已經升至79人，失蹤人數由週末報道的逾千人降至699人。到週日晚間，山火已經燒燬了15.1萬英畝土地，70%火勢受到控制，超過4700位消防人員正在與大火戰鬥，政府預計要到11月30日才能完全被控制住。加州氣候乾燥，歷年來都備受山火威脅，氣候變化更使得加州山火形勢變得更加嚴峻。今年這新一輪山火已經成為加州歷史上破壞性最強的大火。

加州坎普大火

當地時間11月10日一早，美國總統特朗普發推特稱加州森林管理不善，威脅停止發放聯邦基金。他認為，“加州沒有理由發生這種代價高昂的大規模致命山火”，都是因為“森林管理嚴重不當”。據美聯社報道，到當天傍晚，特朗普的態度發生了變化。他在另一篇推文中指出，“我們時刻牽掛着滅火隊員，已疏散了52000人，還有11名遇難者的家人。”

特朗普10日推特截圖

在里根擔任總統的第一個任期內，聯邦政府每年撥出幾十萬美元用於撲滅山火。今年美國聯邦政府計劃拿出22.5億美元用於撲滅山火，但實際控制山火所需要的全額預算有可能最終超過50億美元。儘管如此，森林火災造成的損失仍然每年激增。

自1980年代早期以來，每年被森林大火燒燬的美國土地面積都以1000%的速度遞增。對森林火災束手無策，真的是因為森林管理部門失職嗎？更多資金投入是否能使加州免於火災？這個巨大的問號不僅是時刻面臨山火帶來的生命財產威脅的加州人的苦惱，也使得美國林務局長久以來置身於撕裂的局面與救與不救的悖論之中。

一方面，控制野火從根本上來説不符合科學林業管理的準則。森林火災是一種自然現象，在維護西部森林的生態中有重要功能。哥倫比亞大學教授、氣候變化與森林火災權威專家帕克·威廉姆斯（Park Williams）將山火比作“以燃燒為動力的颶風”，他坦言人類沒有能力控制森林火災。

（詳見今天二條）“我們總是覺得我們人類完全應該有能力控制住山火，然而現實情況是：我們做不到。雖然我們已經能夠把人送上月球，我們也能夠創建起連接全球的計算機網絡，我們還是控制不了山火。

森林大火是一種自然現象，就像海洋的存在一樣威力無邊，山火一旦燃燒起來，就遠遠超出了人類的控制能力。”他希望每個美國人民都能清楚，更努力地滅火卻每次都以失敗告終“真的不是因為我們沒有盡力”，“哪怕我們心裏明明知道與每一場山火都進行搏鬥是一種愚蠢的指揮政策，我們仍然這麼做了，而且每次我們都盡了最大的努力。”

這一做法在經濟層面上也很可能得不償失，為了保住部分房產和土地，政府往往要付出幾倍甚至數十倍於這一價值的資金用於撲滅森林火災。

但另一方面，1910年的愛達荷州大火（Great Fire of 1910）損失和影響巨大，引起了強烈的政治抗議，這一事件迫使美國林務局將森林可持續利用的初衷調整成了以森林火災防救調整為業務重點，延續至今。此外，加州人口增長，越來越多民眾搬到林區附近生活，為了保護自己免遭山火威脅，居民們通過選舉議員代表向國會施壓，繼續給林務局撥款以控制野火。

由此，林務局內部被不同的目標和不同的外部利益集團撕裂，它面臨着一系列彼此矛盾或無法實現的任務，在大量浪費納税人税金的同時，對森林火災束手無策。2014年，以“歷史終結論”聞名的斯坦福大學政治學家弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在《政治秩序與政治衰敗》一書中，通過梳理美國林務局的發展歷程指出，僵化的認知和彼此矛盾的政治利益集團之間的結合阻礙了制度創新，造成政治衰敗，這也正是美國林務局常年深陷森林火災困局的深層原因。

11歲的Jacob Saylors位於加州天堂鎮的家被坎普大火燒燬，他的家曾在10年前在這同一個地方被大火毀掉

帕克·威廉姆斯説，“在美國西部，發生森林大火的次數持續增多是一件無法避免的事情，這種趨勢還將無可避免地繼續下去。如果公眾能夠明白到這一點，那麼他們就會對目前被認為是過於冒險或無情的管理策略表現得更加寬容。”而當這一寬容的共識到來之前，美國林務局在滔天山火與利益集團之間的掙扎，或許還將持續很久。

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林務局曾是美國政府部門的標杆

美國林務局（The United States Forest Service）隸屬於美國農業部，目前管理150多個國家森林公園和超過200萬英畝的土地。林務局的前身是成立於1876年的農業部林業處（Forestry Division）。在那之前，美國人沒有保護森林的概念，森林更多被認為是木材資源或西部移民們的障礙，濫伐毀林的現象極其嚴重。

到了20世紀初期，新英格蘭等美國最早的定居地區已罕見森林蹤影，很多人擔心再過一代人，美國大多數森林就將完全消失。因此，恢復林地成為了林務系統的重要職責。

美國林務局標誌

在20世紀上半葉的很長一段時間裏，美國林務局被認為是美國最成功的官僚機構之一，為此立下汗馬功勞的是1898年接任林業處主管位置的吉福德·平肖（Gifford Pinchot）。平肖畢業於耶魯大學，畢業後在歐洲師從德國森林專家迪特里希·布蘭迪斯（Dietrich Brandis）爵士，後於1890年回國投身森林管理事業，廣科學林業。

在林業處出任主管的頭三年裏，平肖將林業處提升為林務局，加大預算並擴招員工。值得一提的是，在1883年《彭德爾頓法》確立擇優官僚體系之前，美國政府奉行依附式體系，其中的公共職位由政黨分配。而林務局一直以來的用人原則是才能和技術專長優先，其僱員大多為大學畢業的農學家和護林員。平肖為全國林務人員創建了一個培訓和交流的中央體系，以專家、無黨派和職業的森林管理為原則，保護多方利益。

他認為，林務局的存在目的不僅是養護森林，還有對森林資源的合理開發利用，在可持續的基礎上獲得經濟利益，因此他提出了各種新方案，旨在幫助私營森林業主實施更加科學的森林管理措施。

平肖在美國林務系統的最大成就，是他幫助林務局贏得了農業部與內政部之間的土地管理權限之爭，將聯邦擁有的森林從內政部土地辦公室轉到了林務局的管轄範圍之內。當時的土地辦公室深受庇護主義影響，其人員變動和日常運作與共和黨的利益深度綁定，土地辦公室對自己的定位和林務局大相徑庭，即向希望獲得公共土地的私人開發商提供服務。

支持內政部管轄聯邦森林的主要政客是眾議院議長、共和黨保守派代表喬·坎農（Joe Cannon），他對環保持強烈反對態度，聲稱自己“不會為風景花一分錢”。

為此，平肖調動了各種資源，在政府內部和外部結盟，以求新法案的通過。首先，他在西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt）還是紐約州長時就和他結下了深厚友誼，羅斯福本人是一位户外活動家，對環保事業有極強的認同感，因此在成為總統後支持林務局主管的計劃。

其次，平肖與利益團體、報紙編輯和科學會社發展了良好的關係，在媒體、學術界和科學界獲得了很多聲援力量。特別值得一提的是，他還積極遊説了坎農的盟友、來自懷俄明州的眾議員弗蘭克·蒙代爾（Frank Mondell），在陪同蒙代爾前往黃石地區的途中説服了對方轉而支持林務局。最終，國會兩院於1905年通過了將土地管理權轉給林務局的法案。

“森林在私人業主的手中沒有獲得妥善管理，國家公共土地的分配又變成賄賂和腐敗的巨大來源。在這兩種情形下，國家需要公正的監管部門，不受強大利益集團的操縱。”福山寫道。在平肖的帶領下，林務局轉變為了一個由專業人士帶領的、為公眾的長期利益着想、不輕易為政治利益集團和民主輿論動搖的、享有較高自主權的政府機構。

森林大火是如何成為林務局難題的？

令人遺憾的是，時至今日，林務局已經成為了一個高度功能失調的官僚機構，它失去了許多曾經擁有的決策自主權，國會和法院下達了名目繁多且經常相互矛盾的任務，它不可能同時滿足，但又在這個過程中浪費了納税人的大量税金。

在這個過程中，森林大火逐漸演變成了林務局最棘手的難題。

1910年的愛達荷州大火造成了愛達荷州和蒙大拿州300萬英畝的林地損失，導致85人死亡。大火引起了強烈的政治抗議，迫使林務局將森林火災防救調整為業務重點。到了1980年代，這已經成為林務局最重要、負擔最重的職能，當時林務局的常設員工增加到了30萬人，在高峯年間還要額外僱傭幾萬名消防員，擁有大量飛機和直升機，每年花在滅火任務上的支出高達10億美元。

1910年愛達荷州大火之後的洛洛國家森林公園

平肖在創建林務局時的初衷——對森林資源的可持續利用（木材採伐）——退居次要位置。在1990年代國家森林每年的木材收成從120億板英尺下跌到40億板英尺（注：一板英尺為一英尺長、一英尺寬且一英寸厚的木材體積）。

這裏固然有環保意識開始深入人心，天然森林應當保護起來的社會共識逐漸形成的因素，但即使是在採伐木材方面，林務局也表現差勁。由於未能對木材進行合理定價，林務局的木材銷售價格遠遠不能收回運營成本。

那麼在森林防火方面，林務局又做得怎樣呢？事實上，控制野火從根本上來説就不符合科學林業管理的準則。森林火災是一種自然現象，在維護西部森林的生態中有重要功能。巨型西黃松、北美黑松和紅杉樹需要火災來定期清理林地，以便新樹的萌芽再生（北美黑松甚至需要通過火災來傳播種子）。一旦野火受到控制，森林就會受到諸如花旗松等外來物種的入侵。

長年累月，這些森林積累下茂密的樹木和大量的乾柴，使得火災一旦發生就變得格外有破壞性。直到1988年的黃石大火才讓公眾注意到這一後果：那場大火燒燬了近80萬英畝的林地，過了好幾個月才得到控制。由於生態學家開始質疑野火控制的成效，林務局於1990年代中期開始轉向“任它燒”的策略。然而多年來錯誤政策和認知的累積無法在一朝一夕間扭轉，此時的西部森林已經成了一個巨大的不定時炸彈。雪上加霜的是，西部人口增長，越來越多的居民搬到森林附近，森林野火對居民人身和財產安全造成了巨大威脅。

為了保護自己，居民們又通過選出的議員代表轉而向國會施壓，繼續給林務局撥款以控制野火。雖然在經濟層面上這樣的做法可能得不償失——政府可能要花上100萬美元的救火費用來保住價值僅10萬美元的家——但民眾利益和政治壓力不得不顧。

1988年黃石大火

至此，林務局內部被不同的目標和不同的外部利益集團撕裂：木材消費者、環保人士、房屋業主、西部開發商和尋求臨時消防員工作的年輕人。為了保住預算和工作，官員們只得在各路依附者之間斡旋，讓林務局在擺脱了19世紀以黨派為基礎的依附式政治體制後又陷入了利益集團、遊説集團的漩渦，再度喪失專業自主和政策一致性。

在福山看來，美國林務局是一個政治衰敗的典型案例：一方面，人類有時對已有制度、觀念的非理性堅持導致政策實施過程中會喪失遠見（美國林務局盲目地相信控制野火是“科學”的）；另一方面，新利益集團的出現打破了現有制度的平衡（林區居民對防火的訴求及環保人士對保護森林的訴求）。“政治衰敗的根源就是因為制度無法適應變化的情況——即新社會羣體的崛起及其政治訴求，”福山説。

參考資料：

《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》，【美】弗朗西斯·福山 著，毛俊傑 譯，理想國/廣西師範大學出版社，2015年9月

《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》