雅萬高鐵工程進展緩慢原因探析【走出去智庫】_風聞

走出去智庫觀察

“一帶一路”倡議中，基礎設施建設是中國與沿線各國合作的重點。雅萬高鐵是藉助“一帶一路”倡議由中國和印尼兩國共同推動建設的標誌性工程，是中國高鐵“走出去”的第一單，意義重大。

走出去智庫（CGGT）觀察到，由於徵地、資金與印尼國內政治問題，再加上勞工與技術問題和日本干預，目前雅萬高鐵工期進展緩慢，面臨一系列困境。其中，徵地問題是制約雅萬高鐵工程進展的根本原因。雅萬高鐵工程進展緩慢折射出東道國深層次的政治與經濟原因，儘管如此，我們仍應該對其持積極態度。

雅萬高鐵工程建設中面臨的困境，亦是中國與沿線參與國合作進行基礎設施建設時會遇到的共性問題，對中國其他海外項目的建設具有借鑑意義。今天，走出去智庫（CGGT）刊發分析文章供讀者參閲。

要點

**1、**雅萬高鐵工程進程緩慢，主要原因在於徵地、資金與印尼國內政治問題。同時勞工與技術問題、日本干預也會對雅萬高鐵工程進展產生不利影響。

**2、**中印尼合資公司在徵地前未獲得印尼國家土地局的空間管理文件和位置批准。此外項目自2015年10月成功競標至2017年4月，印尼一直未將沿線徵用土地列入法案，這成為徵地問題的法律障礙。

**3、**儘管雅萬高鐵項目困難重重，面對多方質疑，仍應該對其持積極態度。雅萬高鐵目前大部分資金由中方提供，並且已解決項目程序等合法性問題。

正文

文/劉梓絢

大國策智庫

“一帶一路”倡議提出以來，基礎設施建設成為 “一帶一路”建設的優先領域。“一帶一路”沿線65個國家絕大多數為發展中國家，而這些國家目前最大的限制瓶頸就是基礎設施。

在“一帶一路”框架下，中國與沿線參與國積極制定基礎設施建設規劃。例如，連接印尼首都雅加達與萬隆的雅萬高鐵、連接雲南玉溪與老撾首都萬象的中老鐵路、連接埃塞首都亞的斯亞貝巴與吉布提首都吉布提的東非首條電氣化鐵路——亞吉鐵路、連接匈牙利首都布達佩斯與塞爾維亞首都貝爾格萊德的匈塞鐵路等項目。 然而，這些項目的推進過程並不是一帆風順，面臨着對象國國內外的政治經濟與社會壓力。

雅萬高鐵是中國高鐵第一次全系統、全要素、全產業鏈走出國門、走向世界的工程。在雅萬高鐵競標過程中中日兩國激烈競爭。2015年10月16日，中國贏得雅萬高鐵的競標；原定於2015年11月上旬的奠基儀式於2016年1月21日舉行；同年3月24日 ，雅萬高鐵的5公里先導段實現全面開工，項目預定建設週期三年；在2017年5月召開的一帶一路峯會上，中印尼合資公司和中國國家開發銀行簽署了貸款協定，中國國家開發銀行對於之前表明資金需要在徵地全部完成後到位的條款進行修改，承諾將預撥款項目預算的75%，而中印尼合資公司也承諾將在2017年12月前完成全部徵地。但目前中印尼雅萬高鐵工期進展緩慢，面臨一系列困境，能否按計劃在2019年底前竣工遭到質疑。

△2016年1月21日，在印尼西爪哇省瓦利尼，印尼總統佐科（中）在雅萬高鐵開工儀式上觀看高鐵列車模型。

**雅萬高鐵工程進程緩慢，主要原因在於徵地、資金與印尼國內政治問題。同時勞工與技術問題、日本干預也會對雅萬高鐵工程進展產生不利影響。**從以上角度深入探討背後原因有助於更好地理解和應對“一帶一路”項目推進過程中面臨的挑戰。

1、徵地問題

**徵地問題是制約雅萬高鐵工程進展的根本原因。**雅萬鐵路線路全長142.3公里，全線共設哈利姆、加拉旺、瓦利尼和哥德貝格等 4 站，項目涉及西爪哇省的8個城市，29個區和95個村莊的6800塊土地 ，這些土地所有權在包括國企、私企在內的5580個法人。項目原定於2016年8月動工，但截至2017年9月，徵地完成率僅55%。

（一）印尼政府效率低下，配合程度低

**中印尼合資公司在徵地前未獲得印尼國家土地局的空間管理文件和位置批准。此外項目自2015年10月成功競標至2017年4月，印尼一直未將沿線徵用土地列入法案，這成為徵地問題的法律障礙。**此外，中國國家開發銀行希望印尼修改2008年第26號法案，將雅萬高鐵項目列入印尼國家空間計劃，對項目沿線徵地合法化，但是印尼總統佐科·維多多於2017年4月才簽署2017年第13號協定，將雅萬高鐵項目囊括在國家空間計劃中。

雅萬高鐵項目面臨印尼固化的官僚體制和拖沓的辦事風格的阻力。在民主化的背景下,印尼出台了各種各樣對政府行為的限制和規範性措施。例如根據統計,直接能夠影響發展項目執行的規章就有42000個,同時還有3000個左右的細則規定。繁雜拖沓的規章和細則導致政府效率的低下，直接影響到佐科的國家經濟發展規劃和項目實施。 

（二）軍事用地與安全考慮

雅萬高鐵是連接印尼首都雅加達至萬隆的高速鐵路，項目所涉土地在人口密集的爪哇島，因此問題較多。中方在雅萬高鐵沿線土地設計過程中未充分考慮土地類型的特殊性，對印尼民眾的配合程度考慮不充分；同時印尼民眾受反華勢力等多因素影響，對徵地過程表現出抗拒性。該項目部分徵地佔用鐵軌沿線以外的工業用地、居民區甚至綠化緩衝帶， 因此在獲批徵地上困難重重。 

在沿線路段上，因技術原因遷移後的選址哈利姆一站經過軍事基地，導致哈利姆一站徵地問題困難較大。中印尼合資公司原定計劃從雅加達中部甘比爾站到雅加達以東的城市芝坎佩一段，當經過城市中心時將採用地下軌道技術，地上軌道將沿用已有的軌道路線，而芝坎佩到萬隆將採用隧道。但是城市地下軌道運營的複雜度迫使中國主導的合資企業將出發點西南部移至哈利姆。 據印尼《雅加達郵報》報道，印尼國會負責國防和外交事務的議員以“衞護空軍”為緣由，呼籲政府重新考慮雅萬高鐵項目。報道稱，雅萬高鐵的其中一站將“位於哈利姆空軍基地內”。而這名議員認為，“軍用基地是非常重要的設施，是國防系統的一部分。基地中包括一支戰鬥機中隊，軍用飛機以及總統專機。所以是否要讓出這片土地還需再作考慮。” 

（三）徵用私人用地面臨印尼民眾配合程度低

雅萬高鐵部分徵地涉及私人用地，印尼交通部部長聲稱個人用地徵地率甚至低於10%。部分印尼民眾抱怨徵地費用過低，不願意配合徵地流程。這一方面緣於中方在雅萬高鐵項目上注重官方交往忽視對當地民眾的關注，另一方面也緣於印尼國內的反華情緒，致使民眾要求的徵地費用高於正常費用。以拉璜至普沃加達路段為例，徵地任務是500公頃，但推進進度非常緩慢，且糾紛不斷，部分地段漫天要價，所提的補償款是市場價的5倍。部分地段有三四份不同時期簽發但都有效的土地證，這意味着部分土地要發放三四倍的補償款。

**印尼民眾配合程度低直接源於民眾對中國好感度不高，與“排華”歷史、伊斯蘭極端組織域外國家的影響、媒體的不實報道有關，也與中方缺少與當地民眾的有效溝通有關。**中企常常由於方式和方法不當，而引起當地政府和民眾的反感。 “新殖民主義”或“中式經濟霸權 ”在印尼有一定的受眾。BBC國際台（World Service）委託國際民調公司環球掃描(Global Scan/PPC)在 2016 年底至2017 年初對全球19個國家的1.8萬餘名受訪者進行民意調查，結果顯示，印尼對中國的負面評價從2014 年的28%激增至2017年的50%；而正面評價則從52%驟減至28%。

△雅萬高鐵項目示意圖

2、資金問題

**資金是雅萬高鐵項目順利開展的物質基礎，資金是徵地過程中的土地賠償金和工程建設過程中的資金保障。**中印尼高鐵合資公司 (PT Kereta CepatIndonesia－ China，KCIC)承擔雅萬高鐵的建設、運營和管理，雅萬高鐵總投資額為51.35 億美元，而由於項目進行過程中徵地費用的上升以及項目進程的拖延，項目預算升至60億美元。由於徵地問題和印尼國內有限的財政預算導致項目資金未及時到位。

雅萬高鐵前後方案對比：

（一）印尼未按時完成徵地問題

來自印尼政府的消息透露中方目前只提供了具體工程設計的基本資金，這隻供拓寬路面以及其他的準備工作。在2017年5月的一帶一路峯會上，中印尼合資公司和中國國家開發銀行簽署了貸款協定，承諾將預撥款項目總投資額的75%，此前中國國家開發銀行拒絕在徵地問題未完成前進行項目撥款。

中方作為帶資承建方，雅萬高鐵作為一項高投入產業，出於對項目本身的資金安全風險考慮，希望在徵地問題完全解決後完成全部撥款，而徵地過程中出現的問題阻礙了項目資金的到位，由此影響了項目進程。

（二）印尼支持雅萬高鐵建設的財政預算有限

**雅萬高鐵是佐科政府主張的基礎設施建設中的一部分，但是囿於國內有限的財政預算以及爪哇島外的經濟發展重點，雅萬高鐵項目原定的融資方案發生變更。**根據印度尼西亞國家開發規劃廳制定的《2015~2019 年中期建設發展規劃》（RPJMN），佐科總統承諾五年內建設 5000 千米鐵路、2600 千米公路、1000 千米的收費公路、49 座大壩、24 個海港以及總容量為 35000 兆瓦的發電廠，並努力將基礎設施建設支出從佔 GDP的2.5%提高到 4%，而政府的財政預算僅能滿足大約36%。 此外，印尼政府計劃重點發展爪哇島外經濟，計劃在爪哇島外建設一條3258千米的鐵路網，包括橫穿巴布亞連接索龍（Sorong）和查亞普拉（Jayapura）的 595 千米的鐵路，因此在資金有限的情況下使國企拿不出充足資金支持雅萬高鐵項目建設。 

在雅萬高鐵原來的融資方案中，印中高鐵公司（KCIC）承擔項目25%的投資，剩餘的75%由中國國家開發銀行提供貸款。而在印中高鐵公司內部，項目60%的資金由印度尼西亞的國有企業部皮拉爾協同公司（PT.Pilar Sinergi BUMN）承擔，中國企業聯合體則承擔剩餘的40%。2017年7月，出於財政預算限制，佐科總統將原先印尼在項目中所持的部分股份轉讓給中方，由此中方控股90%，印尼控股10%，印度尼西亞的國有企業部皮拉爾協同公司（PT.Pilar Sinergi BUMN）只需提供項目10%的資金。

**一方面，印尼希望藉助外資解決自身困境，如轉讓股權推動雅萬高鐵建設；另一方面，印尼國內的保護主義通過相關措施保護本國產業，在雅萬高鐵項目上為難中國赴印尼工作簽證，以此限制外籍工人，從而拖延了雅萬高鐵項目進程。**由經濟問題導致的印尼在對外政策上的搖擺不定使雅萬高鐵項目進展受影響，使印尼方面執行力欠缺。

3、政治問題

**雅萬高鐵本質上是一個商業項目，而非國家項目，只是由兩國政府搭台，兩國企業合作完成。**印尼方面佐科總統將雅萬高鐵視為其連任的政治籌碼，因此極力支持與推進雅萬高鐵的建設進程，一方面此舉保證了雅萬高鐵政府層面對接的合法性，但另一方面作為商業項目在印尼國內程序獲批上也成為其他政治勢力牽制佐科總統權力的工具。

（一）佐科政府受到政府內其他勢力的阻力

雅萬高鐵項目是印尼總統佐科·維多多兑現競選承諾的重要表現，也是佐科政府 “大興基礎建設，提高人民生活水平”的實際舉措，它對於佐科·維多多來説是2019年大選的一個重要的政治籌碼。因此佐科總統是雅萬高鐵的力挺者，動用總統特權簽署2017年第13號協定，體現了對於一個月後在北京召開的“一帶一路”合作高峯論壇的重視，進而表達了完成雅萬高鐵項目的決心。

但在印尼國內，佐科積極推進雅萬高鐵的意圖受到其他力量的牽制。首先，佐科政府“朝小野大”，印尼國內政治結構中寡頭政治仍舊起着決定性作用，退而不休的兩位前總統梅加瓦蒂·蘇加諾普特和蘇西洛·班邦·尤多約諾，以及蘇哈托的女婿普拉博沃·蘇比安託等政治巨頭在印尼政壇中依然起着舉足輕重的作用。以普拉博沃·蘇比安託為例，雖然在2014年總統大選中敗給佐科，但普拉博沃及其支持者獲得了國會多數席位。普拉博沃作為印尼傳統保守勢力和寡頭政治的典型代表，雅萬高鐵項目的建設需要印尼藉助中方資本，因此面臨着以他為代表的印尼國內保護主義的抵制。

一般項目流程為先投標，再進入工程層面，雅萬高鐵項目也是如此，在成功贏得競標後開始徵地程序符合流程。但印尼土地和空間規劃部土地採購總監阿里尤里温提出質疑，聲稱第三方就某一特定項目在印尼徵地需要獲得印尼國家土地局的批准才可開始徵地進程。事實上該項目徵地過程中印尼高鐵合資公司在獲得印尼國家土地局的空間管理文件和位置批准前，便已經達成商業共識。佐科政府大刀闊斧的改革一定程度上吸引了外資，但同時也觸碰了既得利益集團。

（二）佐科政府受到非政府組織的阻力

其次，佐科政府受到印尼社會一些含有宗教背景和政治化趨向的非政府組織的阻力。印尼作為世界上最大的穆斯林國家，極端宗教勢力時有抬頭，他們蓄意製造事端，製造社會動亂，發表極端言論，操縱“反佐科”的輿論導向。一些伊斯蘭極端組織，如伊斯蘭傳播委員會（DDI）、伊斯蘭解放陣線（HTI）和伊斯蘭捍衞者陣線（FPI）等，甚至借“中國工人誤闖雅加達空軍基地事件”，公開宣稱這幾個工人實際上是“解放軍”，中國在印尼興建雅萬高鐵具有軍事入侵的企圖。 這些不實的輿論導向影響了民眾對華情緒，影響了徵地進程，阻礙了雅萬高鐵進展。

△印尼位於環太平洋地震帶和歐亞地震帶交界處，多火山與地震

4、其他原因

此外，**除卻以上重點討論的徵地、資金和印尼政治問題，勞工問題、技術問題以及日本干預也對雅萬高鐵工程進展造成一定不利影響。**在勞工問題上，一方面，印尼技術工人較少且工人工作效率低，中國式的工作速度與印尼的工作節奏不匹配，這與當地工作和生活節奏較慢，人們時間觀念淡薄有關。另一方面，中國工人進入印尼受限制大，這與前文提到印尼出於保護本國就業的目的日益收緊中國工人的工作簽證條件有關，也與印尼社會存在已久的“中國勞工潮”問題有關。例如前文提到的極端宗教勢力發佈中國勞工問題的負面新聞，“中國勞工潮”問題成為“反佐科”勢力抨擊政府的工具，他們誇大中國派遣中國工人的數量，發表中國虐待和歧視當地工人的不實言論 。勞工問題直接造成雅萬高鐵項目合格工人不足，也對民眾情緒造成影響，從而阻礙了施工進度。

**在技術問題上，印尼位於太平洋地震帶和歐亞地震帶的交界處，多火山與地震，對雅萬高鐵極為重要而中國目前欠缺的抗震技術阻礙了工程進展。**中國高鐵擁有在高寒地帶、熱帶季風氣候帶、喀斯特地貌帶建設運營高鐵的經驗，但中國高鐵在抗震技術方面欠缺。目前中國的地震監控預警系統等相關技術還在研發過程中。

日本對於中國在競投雅萬高鐵上的成功心存不滿，於是在項目進程中也試圖干擾中國，並且公開質疑雅萬高鐵能否按期竣工。在項目辦理建設許可證的過程中，就曾試圖從中阻撓 ；日本漫畫家Onan Hiroshi在作品中諷刺印尼，稱其當初沒有選擇和日本合作建造高鐵，選擇與中國簽約導致如今項目進展緩慢。

5、結語

雅萬高鐵工程進展緩慢不僅反映了中印雙方在項目初期與運營期間在某些問題上欠考慮，而且也反映了印尼國內深層次的政治與經濟困境。但**儘管雅萬高鐵項目困難重重，面對多方質疑，仍應該對其持積極態度。雅萬高鐵目前大部分資金由中方提供，並且已解決項目程序等合法性問題。**至今年6月，雅萬高鐵項目多處控制性工程取得突破，標誌着雅萬高鐵項目建設進入全面實施推進新階段。八月底印尼《雅加達郵報》報道雅萬高鐵項目徵地進度已達76%，施工進程已經達到7.6%，項目能確保在2021年竣工。 

在“一帶一路”倡議中，政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通是主要手段，而“五通”涉及主體多元，不僅涉及政府，而且涉及企業與民眾。同時也應考慮到項目接受國內部的社會、政治與經濟以及外部他國干預等多重因素。以雅萬高鐵為例，印尼社會主體多元化與社會因素多樣化增加了“一帶一路”戰略投資的風險，切不可掉以輕心。本文對雅萬高鐵中的徵地、資金、勞工、技術等問題的分析應該有助於對中國在其他海外項目的投資建設產生借鑑意義。

來源：大國策智庫（文章內容僅代表作者個人觀點）