負責中美談判的萊特希澤 如何看待中國在WTO中作用？（續）_風聞

羅伯特·E. 萊特希澤，他將主責未來90天中美的談判。今天給大家分享他在2010年發表的《對過去十年中國在世界貿易組織中作用的評估》的證詞，在不少美國人眼裏，他是美國過去三十年來最好的貿易談判官，這篇報告清楚的呈現了他對中國的態度。現在重温這篇證詞，是有價值的。

本文經授權轉載自微信公眾號：時運變遷

原標題：美國對華貿易政策為什麼這麼強硬？

對過去十年中國在世界貿易組織中作用的評估

——在美中經濟安全審查委員會2010年9月20日會議上的證詞

羅伯特·E. 萊特希澤

（李思珊 翻譯，版權歸屬羅伯特.萊特希澤）

（ 負責中美談判的萊特希澤 如何看待中國在WTO中作用？ 評論 3 ）

現在，我們怎麼辦？

許多專家認為，我們與中國的貿易關係時對我們的經濟和WTO有效運作的威脅。美國的政策制定者應當如何應對這些問題呢？正如下面會詳細討論的，我認為，他們應當停止如此消極的態度，轉而採取一系列直接措施緩和中國重商主義行為引起的損害，並思考更具想象力的措施來對付中國。

**我們不能再如此消極。**迄今為止的十年裏，在中國實施造成貿易嚴重失衡的政策的同時，美國政策制定者幾乎沒有反應。這種態度不奏效，美國政府是時候變積極了。

消極態度的支持者提出了四個主要理由，沒有一個令人信服。首先，他們主張，我們當前的政策正在見效。但我們已經等了十年，在此期間，本文所述貿易扭曲現象已經普遍惡化，我們再也等不起了。而且，美國政府本身已經表態，中國正在偏離市場自由化，而不是向它 靠攏。就在上個月，美國政府就採取温和的對華路線做了最後一次努力——在北京舉行的一次戰略經濟對話會議期間，但沒能取得任何有望解決本文所提問題的重大成果。

其次，我們被告知，中國是一個驕傲的民族，美國政策制定者施壓會導致現在的情況變得更糟。但是，考慮到極其嚴峻的現狀，我們不應該認為我們的積極行動會自動導致情況惡化。堅信中國在重大貿易政策問題上的決策是以其領導人的感情是否受到傷害為基礎實屬天真；相反，我們應當認為中國領導人會採取對其有利的措施。如果我們希望中國實施對市場更為友好的政策，我們應當讓其領導人意識到這樣做符合他們的利益——即便這意味着清楚表明，繼續待在如今的軌道上會招致負面影響。

第三，我們被告知，美國在一些地緣政治問題上需要中國的幫助，比如維持朝鮮半島的和平，或者阻止伊朗獲得核武器。但這個理由真的是一種任由現在的趨勢無限持續下去的觀點，那種我們可以向中國求助的危機永遠都會存在。關鍵問題不是我們是否想要中國的幫助，而是我們可以獲得的潛在幫助是否值得我們因中國的貿易政策受到的損害。我們的對華貿易赤字本身就是一次重大危機，已經嚴重損害了我們的經濟，而且這種損害未來還會繼續。如果我們一直將這一危機擱在一旁，它變得越來越嚴重幾乎是必然的。

第四，我們被告知，美國在這種情況下沒多少優勢，因為我們需要中國繼續購買美國國債，而中國並不依賴我們的市場。但是，中國購買美國債券，並不是出於支持美國經濟的無私努力。那些購買行為是中國想要阻止人民幣對美元升值的必然結果——因為市場力量會提出其他要求。同樣地，美國面對中國的重商主義行為無能為力的觀點也是誇張的。如上所述，中國領導人將利用出口來創造中國賴以維持穩定的就業置於極其重要的地位。他們具有很強的動機來避免任何可能顯著減少其對美國出口減少的衝突。

**有一些可以帶來明顯改變的直接措施。**假如美國的政策制定者認真解決中國的重商主義問題，應當立即採取幾項措施。

首先，我們必須積極實施我們的貿易法規，包括我們的反傾銷法（“AD”）和反補貼法（“CVD”），以及421條款的保障措施。對正在因中國不公平的進口貿易而遭受損害的美國企業和勞動者來説，實施貿易法規就是短期內提供有效救濟的最為實際的措施。因此，最低限度，我們應當：

— 任命商務部和國際貿易委員會官員，他們承諾嚴格執行我們的貿易法規；

— 為反傾銷法起見，繼續將中國視為非市場經濟國家；

— 為我們的反補貼法起見，認定中國操縱貨幣的做法構成補貼；

— 向有資格援引421條款獲得保障措施救濟的產業提供大力度的、有效的此類救濟；

— 採取旨在強化我們貿易法規的措施；

— 嚴格限制其他國家試圖通過WTO爭端解決程序攻擊我們貿易法規的行為；以及

— 拒絕任何將會削弱我們貿易法規的新協議。

其次，我們必須對中國操縱貨幣的行為作出回應。如上所述，美國政府為我們的反補貼法起見應當將操縱貨幣視為一種補貼。此外，美國應當正式指認中國為貨幣操縱者，在國際貨幣基金組織質疑中國的操縱貨幣行為，並以操縱貨幣是被禁止的出口補貼為由向WTO提交案件。

第三，我們應當向WTO提交有關中國不遵守WTO義務的補充案件。正如上面所解釋的，WTO爭端解決程序並不是設計出來解決我們在中國身上發現的全面不履行義務問題的。儘管如此，我們仍應當儘量積極運用該程序。美國貿易代表辦公室已經確定了在一些領域——從知識產權到產業政策到經銷服務，中國沒有遵守其WTO義務。如有必要，國會應當給予美國貿易代表辦公室額外資源以增強其審理並打贏新案件的能力。

**我們必須有意願採取更具想象力的做法。**很遺憾，上面概括的措施可能不足以解決現在的危機。正如本報告通篇所述，中國對美國的政策制定者提出了獨一無二的挑戰，這可能會要求獨一無二的應對。

比如，我們應當考慮積極解釋可能對我們處理中國的重商主義有幫助的WTO條款。雖然詳細分析具體條款已經超出了本報告的範圍，不過一些條款顯然與我們面臨的問題有關。下面是三個例子。

關貿總協定第十二條規定，只要滿足某些條件，“任何締約國為了保障其對外金融地位和國際收支，可以限制准許進口的商品數量或價值”。1971年，美國在其貿易順差惡化為逆差後，援引該規定徵收臨時進口附加費。實際上，我們採取該措施是作為旨在解決美元高估問題的一攬子措施的一部分。當然，我們現在又一次遭遇了美元高估的處境，美國的對外金融地位已經嚴重惡化，普遍的共識是，我們的貿易赤字反映的失衡正在破壞全球經濟。鑑於這些事實，美國的政策制定者應當考慮是否有必要根據第十二條採取某種措施，來解決我們的貿易赤字問題。不過，應當注意到，第十二條似乎並沒有提前安排僅針對比如中國這樣一個單一國家的措施。因此，該規定對解決中美爭端的幫助可能很有限。

關貿總協定第十五條，標題為“外匯安排”，規定：“締約各國不得以外匯方面的行動，來妨礙本協定各項規定的意圖的實現”。“外匯安排”這一術語通常被認為涉及（關貿總協定於1947年創立便是如此）“貨幣管制、外匯許可證、交易税和其他限制潛在買家為購買國外商品獲得所需外匯能力的官方措施”。不過最近幾年，國際貨幣基金組織放寬了該術語的含義，無論是貨幣價值浮動，還是其與另一種貨幣掛鈎，都可以使用該術語。有人建議，該規定現在可以用來質疑中國的貨幣制度：

關貿總協定或WTO從來沒有就第十五條的含義做出明確規定，包括關貿總協定的條款可能如何因外匯措施而無法實現其意圖。有些人也許會認為，貨幣低估以一種經多邊貿易對話允許的單邊取消關税減讓的方式，提高了進口商品價格。

據此，可以申訴一起案件，而WTO應當適用“外匯安排”這一術語的寬泛含義，並考慮在爭端解決程序中國做出幣值評估安排。近幾年，操縱貨幣及其對世界貿易和金融關係影響的問題也得到了更多關注。因此，可以認為，這也許是一個合適的，可能也很吉祥的時機，來將與操縱貨幣的貿易影響有關的問題提交WTO爭端裁決程序。

當然，在WTO“贏得”一個案件是否真的能對中國的貨幣政策產生重大影響並不清楚。毋庸置疑，中國會花費數年抵制試圖説服其遵守這類裁決的努力——就像它已然抵制了要求它遵守其他WTO義務的呼聲一樣。

關貿總協定第二十三條規定：“如果任何締約國認為其根據本協定直接或間接可享受的利益正在喪失或受到損害是由於……另一締約國未能實施其義務所致”，該締約國可以向有關締約國或締約各國提出建議以解決問題。如果當事締約國未能使問題得到滿意解決，申訴國可以爭取“如果全體締約國認為條件允許，對其他締約國或締約各國暫停實施本協定規定的減讓或其他義務”的許可。有人建議，該規定可以作為全面質疑中國體制的依據：

一項基於該觀點的申訴可能進展如下：當中國加入WTO時，中國領導人同意執行其法律並對我們的產品，比如蘋果音樂播放器或喜力啤酒，提供免税准入。我們預期你們會尊重國際標準（例如消費者安全、產品安全或勞動者權益）。但是很多觀察員——中國的和外國的，仔細研究了中國的做法並報告説，中國官員無視規範生產出口商品的工廠（比如那些供應外國公司的），以及與蘋果或喜力競爭的中國工廠的國際、國內法律。因此，貴國已經違反了這些非WTO規則，而且這樣做也對我們進入市場造成了阻礙；所以，我們請求就喪失的進入機會的價值獲得賠償。

當然，我們無法肯定WTO是否會接受這些理論——抑或，如果接受，他們是否會在可預見的未來令中國的行為發生顯著變化。但要解決像我們的對華貿易赤字這樣的大問題，美國官員必須做好準備，最低限度，考慮WTO中極為激進的立場。

事實上，我可以就這個觀點走得更遠。美國的貿易政策討論日益被關於各種措施是否“與WTO一致”（這被視為具有類似宗教或倫理意義的咒語）的晦澀爭論所主導。事實上，建立WTO的基礎是一個框架——相互讓步和所謂因擴大的貿易和開放市場帶來的互惠。WTO承諾並非宗教義務，不會（也不應當被解釋為）侵犯國家主權，更不會受制於某個WTO警察機關的威壓。如此看待WTO承諾——並暗自樹立這種觀點作為衡量美國一切貿易政策不容破壞的標準，是與WTO本身的架構相牴觸的，更不用説WTO成立時，其推動者慷慨激昂的反覆聲明。

就這一點來説，WTO承諾表現為各個國家做出的互惠互利、市場開放的明確規定。如果一個國家沒有完全履行其承諾，其他國家有權做出相應的中止自身市場開放承諾的行為，但數量上必須與它們因已經發生的義務減損導致的貿易損失價值相等，不得高於後者。這樣一來，整個WTO體系的基石其實是WTO成員和彼此之間成本及利益相對平均的推定——因此，遵守WTO規則也因減損義務將導致同等貿易減讓中止的認識而得到鼓勵。如果這種關係不能維持——也就是説，如果一種貿易關係如此失衡，關係受到的威脅相比減損義務的潛在利益蒼白無力——這種情況只有認為主權國家會根據自身國家利益作出取捨（取決於、同時也包括潛在的對WTO條約的違反）才能講得通。

這無須被視為對WTO體系完整性的某種根本威脅。要我明説，我其實並不提倡美國離開WTO——該機構對我們和全球貿易體系太重要了。我只是在説，減損義務也許是一種常識，是WTO參與者做出的經濟上的理性分析——因此，潛在的違反WTO規則的決定導致了WTO體系內部其他締約國的求償權。

事實上，這種觀點顯然是WTO協議所期望的，也是美國政策制定者所認可的。若是理解恰當，WTO規則並不會侵犯各國就經濟政策作出主權性決定的權能——受制於其自身締結的WTO協議與任何違反這些協議的行為帶來的權利和義務。在這一點上，美國官員一貫表示，WTO承諾不會干涉我們的國家主權，WTO裁定也不會變更美國法。在就美國受應當加入WTO辯論期間，這些觀點被國會成員反覆提起。而且，美國貿易代表辦公室已經明確表示，WTO法律小組“無權改變美國法律或者要求美國或任何州及當地政府改變其法律或決議”。美國貿易代表辦公室特別解釋説，其他國家不能強迫美國遵守WTO法；相反，它們唯一可以採用的應對方式是通過收回貿易利益來反擊：

最終，如果美國無法與提交爭議解決訴求的國家達成雙方認同的協議，該國可以取消同等影響的貿易利益。不過，根據貿易協定規則，美國在決定如何回應任何針對其的小組決議方面，保留完全的自主權。

這些説法與《WTO爭端解決諒解》（“DSU”）的內容是一致的，後者規範成員國因另一成員國違反其義務而提交的訴求。DSU第22條（2）款規定，如果一WTO成員不遵守爭端解決裁決，並且不能就賠償達成雙方滿意的協議，援引爭端解決程序的成員可以請求授權中止對非守約方做出的貿易減讓。第22條（4）款規定：“授權的減讓或其他義務的中止範圍……應和利益喪失或損害的範圍相同。”換言之，“DSU的規定總體上允許違約方永遠保持違約行為，只要它賠償或願意承擔報復性中止減讓的代價”。

在中美貿易的背景下——美國因此一直在承受實際上所有理性的觀察者都認為不可持續的災難性赤字，考慮所有可以適用的選項當然是明智的。至於美國打算考慮更加激烈的措施來解決該問題——比如按理會違反WTO承諾的關税或數量限制，中國相應拒絕給予貿易利益當然也應該進行評估。但是，某種意義上——如果來自中國的商品進口超過了3000億美元，而美國對華出口低於700億美元——一個人必須問一問中國潛在的報復是否真的會，甚至可能徹底抵消更為積極的貿易措施為美國帶來的利益。

我沒有輕率地提起該話題，也不否認這一過程會引發嚴重的質疑和擔憂——尤其是，貿易摩擦加劇是否會導致附加成本，第三方是否會因美國對華措施受損並對此進行報復，等等。要點在於不加思考地、過分簡單地、盲目機械地服從“與WTO一致”的咒語——面對一種完全失衡、日益背離中國入世時一切承諾的貿易關係——毫無意義，顯然也不由我們的國際義務決定。事實上，違背義務可能是迫使WTO體系轉變、促使中國真正遵守其WTO義務的文字和精神並實現一種可持續的互惠貿易關係的唯一途徑。

當然，我建議的這些政策沒有一項能夠發揮作用，除非美國的政策制定者願意以一種堅定、有力的方式來實施它們。數年來，我們對華經濟地位由於美國的政策制定者拒絕冒險——涉及質疑中國的重商主義，已經發生了惡化。結果，我們現在因為每個人都認為不可持續的貿易失衡而煩惱。扭絞雙手、儘量往好處想絕非答案。我們需要強大的領導者，他們做好了艱難決策的準備，在危機解決之前決不罷休。

結論

國會批准PNTR時的樂觀承諾沒有兑現。美國政策制定者多年來的消極放任態度致使美中貿易赤字日益擴大，以致被普遍視為對我們經濟的重大威脅。未來，美國政策制定者應當更加認真對待這些問題，並在與中國打交道時採取更為積極的方式。