燒散煤被拘留，背後的問題沒那麼簡單_風聞

此前某地的治污標語

又到一年過冬時。

每到這個時刻，對於深受霧霾困擾的華北地區而言，地方政府和人民羣眾想必都不輕鬆。地方政府關心的是如何保衞藍天，人民羣眾關心的是如何温暖過冬。不幸的是，在環保和民生之間，有時卻出現了衝突。

12月7日，曲陽環保微信公號發佈了題為《我縣拘留2名燃燒散煤用户》的消息後，引起了輿論的極大關注。

次日，曲陽縣即作出情況説明，**稱此消息內容有誤，系工作人員失誤所致，曲陽縣沒有對燃用劣質散煤人員進行過拘留，只進行了批評教育。**文中2張圖片實為12月6日因非法排污接受詢問的張某某、王某某照片。

曲陽縣雖已站出來澄清，但這次事件暴露出來的問題卻不可忽視。

三個問題

類似問題之所以觸人心絃，原因大致有三：

一，地方政府會為了治理目標而罔顧民生麼？

不少島友應該還記得，去年河北省大力推進煤改氣、煤改電工作，卻因工作不到位，**不少民眾因為氣荒、供暖時間遲滯等原因受凍，連上課的小學生都被凍的冷嗦嗦。**事後，河北省有關部門承認推行氣代煤工作太過激進，相關配套措施未能跟上，由此導致了氣荒。

許是對去年的事件印象太深，大家這次對曲陽環保的通報表示質疑，也很正常。

不過，就曲陽縣的實際情況看，顯然已經吸取了去年的教訓。曲陽縣並未大規模推廣成本大、政策難度高的“雙代”工作，而是選擇了成本較低、老百姓也易接受的清潔型煤推廣方案。這回避了因“氣荒”等宏觀調控造成的問題。

同時，型煤市場是相對可控的地方市場，曲陽縣的先期準備工作是比較到位的。查詢曲陽縣的有關信息可見，早在8月28日，曲陽縣即召開了散煤治理暨型煤推廣推進工作會議，截止11月底，共置換散煤1147餘噸。可見，清潔型煤的供應是有保障的。

事實上，10月24日曲陽縣委書記還在會議中強調，要在保證羣眾温暖過冬的前提下，完成鍋爐取締工作，加強散煤置換和劣質煤管控。事後，曲陽縣有關人員在回應時亦指出，並不是不讓羣眾燒煤，而是不能燒散煤。

二是，地方政府是否涉嫌濫用警察權？

平心而論，僅僅因為燃燒散煤就被拘留，人們本能覺得於情於理不符。事後有法律專業人士解讀，羣眾燒煤行為本身不違法，訓誡後二次違規也不構成治安拘留的條件。細究曲陽縣的有關做法，還真有值得探討之處。

儘管按照縣裏的説法，本次拘留事件是“烏龍”，但在曲陽縣有關地方性文件和會議宣傳裏面，均明確提及二次使用散煤會採取行政拘留措施。

根據曲陽縣公安局的案件通報，**公安機關的確在辦理環境污染案件中，有對相關人員採取行政拘留措施。**不過，**涉案人員基本上都是企業負責人，違法情形都比較嚴重。**2014年公安部等有關部門印發了《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》，曲陽縣公安機關應該是根據這個法律依據辦案的。

那麼為何還會有鬧“烏龍”的事情出現？

當地雖還沒有公佈詳細信息，但合理解釋是，**普通羣眾基於取暖的目的燒劣質煤，是很難夠得上行政拘留措施的，公安機關當然很清楚其中的規定，故而頂多是對不配合羣眾採取訓誡措施。**當然，如果有羣眾暴力抗法，那有可能夠得上《治安管理處罰法》的有關規定。

但是，環保部門並不瞭解公安機關辦案的嚴肅性，為了製造輿論聲勢，形成氛圍，工作人員可能只是簡單地依據“政策意圖”張冠李戴。

第三，地方政府為何頻頻使用老百姓並不容易接受的運動式治理方式？

客觀上説，運動式治理不僅羣眾不喜歡，基層幹部更不喜歡。但這確實是短期內完成任務，應對上級壓力的唯一辦法。

11月2日，曲陽縣曾因空氣質量問題被省政府督查組公開約談，縣委縣政府的壓力可想而知。這也就可以理解，曲陽縣政府在推廣清潔型煤的工作中，會採取運動式治理方式。

比如一刀切，劃定5個鄉鎮散煤禁燃區，以及7個“電代煤”、“氣代煤”村，在這些地區，完全杜絕散煤的流通、使用。同時為了保證政策力度，縣委甚至賦予主管副縣長和大氣辦“先斬後奏”的權力，對在環境保護工作中不作為、不擔當的，先免職再提交常委會研究決定。

如此政策傳導的結果是，**一線工作者對違反政策的行為，亦會採取斷然措施，**那麼就會和羣眾的實際需求之間存在天然矛盾。

曲陽在污染防治中面臨極其尷尬的境地。曲陽縣的經濟並不發達，境內主要是山區，至今貧困縣的帽子還沒摘掉，其支柱產業還是污染較為嚴重的雕刻，污染防治工作的基礎條件是比較差的。

但是，曲陽又恰恰是保定地區乃河北省大氣污染較為嚴重的縣之一，污染防治的任務極重。如此，最好的辦法當然是推廣“雙代”。但這項工作費錢，曲陽縣未必承受得了；且地處山區，推廣工作自然受限。那麼，推廣清潔型煤就是唯一選擇。唯一的麻煩就是，需耗費大量人力物力“嚴防死守”散煤的生產流通和使用。

可以這樣認為，曲陽縣是在經濟條件比較差的情況下，被迫投入大量行政資源，通過運動式治理方式開展污染防治的。

普遍問題

曲陽縣所遭遇的困境並不是特例，而是全國很多地方的普遍問題。其根本矛盾是，環境治理目標和羣眾實際需要之間存在衝突。

客觀上，人們當然都希望有一個既環保又實用的生活方式，但實踐總是比想象複雜。一旦政府的政策目標過急過快，就很可能忽略老百姓的實際困難，從而導致巨大矛盾。

僅以清潔能源推廣為例，它所面臨的問題恐怕不是短期內可以解決的。

首先，高成本如何解決？目前的情況來看，“清潔”往往意味着高成本，如果沒有政府補貼，極少有居民會改用清潔能源；事實上，大部分家庭也用不起。因此，推廣清潔能源必然意味着政府財政支出的增加。

根據我們的調研，每個地方的補貼不盡一致，但共同點都是政府出大頭、居民出小頭，保證居民使用清潔能源的成本不至於太高。比如河北廊坊農村在2017年煤改氣時，政府免費給每個家庭安裝一台壁掛式天然氣取暖爐(標準功率)，另外還給予三年的補貼，每年4個月，每個月500元。

現在的問題是，三年以後怎麼辦？

在調研中發現，哪怕是羣眾接受度高的地方，很多農户仍然保留了炕；儘管家裏的鍋爐拆了，但卻保存地好好的。按照羣眾的説法，一旦政府補貼停止，就要重新燒炕！以至於，**有些地方為了一勞永逸，在開展“兩代”工作時，順便把老百姓家的炕給拆了，鍋爐也砸了。**但這又製造了不少矛盾。

其次，技術過不過關？**如此高的使用成本，實際上意味着現有的清潔能源取暖技術是不夠好的。**就技術考量看，使用清潔能源也許耗費了更多的能源，本身就是不環保的。在這個意義上，大規模推廣“雙代”工作有點操之過急。

較為普遍存在的問題是，農户在使用這些取暖設備時面臨水土不服的問題。比如，無論是氣代煤還是電代煤，都是建立在城市“單元房”的理論假設之上的。但農村的房子普遍比較大，密封性不及單元樓，而且天然氣升温、降温都很快，基本上不怎麼暖家。

晉東南某地今年開始煤改氣，根據試驗，一天開6小時天然氣約20元，冬季取暖按4個月算約2400元，政府每家補貼1200，補貼三年。政府補貼不算低，但是很多老百姓還是寧願選擇燒煤球也不願意用天然氣。

再次，如何與人們的生活方式相匹配？清潔能源的推廣看似是一個政策問題，卻觸及鄉土社會的根本，無異於一場生活方式的革命。

比如，北方農村普遍有炕，家庭的空間佈局和社交活動都是圍繞炕展開。根據我們的調研，各地在推廣清潔能源的過程中，反應最大的是老年人羣體。很多老人晚上偷偷起來燒炕，倒不是為了節約，為的就是取暖。

治理風險

客觀上，清潔能源的使用意味着更高的治理成本，也意味着更高的治理風險。

過去，燃料使用是農民生活方式的一個有機組成部分，融入到了農業生產、生活和觀念系統之中。最典型的是秸稈焚燒。

過去，秸稈焚燒本是就地肥田的措施。但這幾年，秸稈禁燒工作成為北方大部分鄉鎮政府的中心工作。很多地方都已形成了較為完善的工作體系，從目標設定、任務分配、人員配置、獎懲措施，鄉村幹部幾乎是通過嚴防死守的方式（24小時值班，無死角監控）來對待秸稈禁燒工作的。

華北某省，省政府規定衞星監控到一個縣發現一個起火點，就要罰100萬；縣政府則規定，哪個鄉鎮被縣督查組發現有起火點，罰款30萬；**鄉鎮政府沒辦法，只能將責任壓實給駐村幹部、村幹部和網格員，將考核與他們的津貼掛鈎。**現在很多基層幹部反應工作忙，任務重，實際上絕大多數時間都是耗在環保等“嚴防死守”的工作上。麻煩的是，這些工作拖累了基層幹部，卻並不討好羣眾。

在污染防治工作已經深入到千家萬户，不可避免地改變羣眾生活方式的情況下，我們希望，環保治理目標需要應該適當減慢，因地制宜。尤其是對於曲陽縣這樣的自然條件不好、經濟欠發達，農民生活方式還比較傳統的地區，不應簡單地用一刀切的環保指標給地方政府施加壓力。

當前的農村社會正處於鉅變過程中，農民生活方式亦在發生極大改變，環保觀念正深入人心。事實上，只要我們有耐心，農民自己會選擇符合環保要求的能源消費方式。

而政府更需要做的，是鼓勵和支持相關企業開發經濟實用的清潔能源及設備，並做好基礎設施工作，讓羣眾自己去選擇更好的能源消費方式。

文/呂德文

（武漢大學社會學系研究員）