多地養犬管理條例落實難：處罰力度小執法成本高_風聞

人民日報

　　握好養犬的法治繮繩

　　“給狗狗戴嘴套，多不利於散熱啊！社區公園限時禁入，我們去哪兒遛狗呢？”

　　“犬隻出門就可能對路人造成威嚇，不但要戴嘴套，最好少出門！”

　　這是某市養犬管理條例草案公佈時網友的留言。如何規範養犬行為，雖然養犬者和不養犬者各執一詞，但共識是要握好養犬的法治繮繩。

　　養犬行為，如何用法律法規來規範？各地出台的養犬管理條例，落實情況如何？怎樣更好地治理不文明養犬？近日，記者在上海、廣東、湖南等地進行了採訪。

　　多地出台地方性法規，規範養犬行為

　　初冬清晨，湖南長沙黃興廣場上，一隻金毛犬在步行街中間蹦得歡，項圈上的繩子已不見蹤影。廣場管理人員大聲提醒，犬主人才匆匆趕來，將其牽離。

　　類似的場景，在長沙街頭並不鮮見。“都説自己家的狗不咬人，可要是不牽繩，誰能保準不傷人？”市民舒女士對此憂心忡忡。長沙市公安局治安管理支隊一大隊民警林磊介紹，據公安局110統計，長沙市近三年涉犬警情累計達9376起，且逐年遞增，養犬者和不養犬者的矛盾衝突時有發生。

　　為改變這種局面，近日湖南省第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議批准了《長沙市養犬管理條例》，並將於明年5月1日起施行。長沙市政府法制辦有關負責人表示，該條例歷時數年才完成，先後召開了立法聽證會、部門徵求意見會、政府立法基層聯繫點調研座談會、專家論證會等，反覆討論修改，最終順利通過。

　　“關於養犬管理，目前還沒有直接的上位法，但條例的制定充分參考了相關法律法規。”長沙市人民代表大會法制委員會主任委員周偉説，我國動物防疫法、侵權責任法、治安管理處罰法等法律法規中都有相關內容。

　　根據民法通則，“飼養的動物造成他人損害的，動物飼養人或者管理人應當承擔民事責任”；侵權責任法中提到，違反管理規定，未對動物採取安全措施造成他人損害的，動物飼養人或者管理人應當承擔侵權責任；治安管理處罰法中，也有“飼養動物，干擾他人正常生活的，處警告；警告後不改正的，或者放任動物恐嚇他人的，處二百元以上五百元以下罰款”等規定。

　　中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒説，目前，我國關於養犬管理的法律法規主要是各地自行出台的一些地方性法規或者政府規章。長沙市制定養犬管理條例，便是近年來各地通過法律法規加強養犬管理的一個縮影。記者瞭解到，例如，在廣東省廣州市，《廣州市養犬管理條例》自2009年7月1日起就開始施行；上海市2011年出台了《上海市養犬管理條例》，對城市養犬作了詳細規定。

　　暨南大學公共管理學院副教授李丹陽説，在養犬人素質參差不齊的情況下，地方性法規提供了外在的約束機制。

　　法規落實仍有難點，不文明養犬行為屢見不鮮

　　“今年以來，廣州警方教育不文明養犬人6萬餘人次，處理涉犬警情糾紛1500餘宗，處行政處罰265人次，沒收各類違法犬隻420只，捕捉救助流浪犬552只。”廣州市公安局治安管理支隊五大隊副隊長江巍介紹，2016年起，廣州警方聯合多部門已連續三年開展“最嚴養犬執法整治行動”。

　　不過，在法律法規的落實中，仍然存在一些難點。記者獲悉，雖然廣州市民文明養犬意識逐年改善，但在市區嚴格管理區內，仍有大量未登記的犬隻。

　　“很多地方早就出台了養犬管理的有關規定，但由於有法不依、執法不嚴、違法不究，還有許多‘違章犬’威脅公眾的安全。”江蘇南京市民陳鳴躍説，“按規定，養犬要登記，要有免疫證和犬牌，但證件齊全的很少；個人可以飼養觀賞犬，但明令禁止個人飼養的烈性犬、大型犬比比皆是；有的犬隻四處亂竄狂吠，甚至追咬行人。”

　　許多市民認為，處罰力度偏小、可操作性不夠強，是養犬法律法規落實不到位的重要原因。上海市民陳先生告訴記者，他所在的樓道單元裏，有住户放狗亂跑，“我兒子才兩歲，經常是一開電梯門，就有一條狗撲過來，很嚇人。”按照《上海市養犬管理條例》，這種情況應由物業予以勸阻、居委會進行批評，但是幾輪下來幾乎沒有效果。對此，陳先生很無奈，“難道非得咬了人才能解決？是不是可以有一些強制措施？”

　　而在執法者看來，也有一些苦水，執法要求和成本高，導致法規落實難。江巍介紹，處理涉犬警情時，公安機關有嚴格的執法流程，在實際執法中，民警吃閉門羹是常事。“不久前，某公安分局在處理一宗羣眾投訴犬吠擾民警情時，市民將警察堵在門外，民警沒法進門取證，又不能破門而入，執法難，還耗費警力、時間。”

　　對此，李丹陽認為，由於沒有充足的執法力量、資源，目前許多地方性法規執行起來難度非常大，這也導致目前的養犬管理現狀仍不容樂觀。

　　支振鋒説，由於執法部門不統一或沒有養犬管理的專責機關，導致養犬管理在有些執法部門成為邊緣業務，甚至連專門執法人員和經費保障配備都難以切實到位。再加上養犬管理問題多發、事務細碎、易於成為矛盾衝突點和社會敏感點，養犬管理執法往往吃力不討好，這就導致有些執法部門執法意願不強，動力不足。

　　加強立法、創新管理、社會共治

　　養犬治理難題，究竟如何破解？針對這一問題，有關部門、專家學者、市民羣眾提出了不少建議。

　　在法律法規的制定層面，支振鋒認為，目前尚無全國統一的法律，也沒有統一的養犬管理部門和頂層政策設計，各地自行出台的地方性法規或政府規章的位階較低，能夠規定的處理手段有限，無法適應養犬管理問題多發的需要。

　　“基於當前養犬問題多發、成為基層治理矛盾多發點的情況，建議統一出台行政法規，統一執法部門和執法管理機制，改善基層治理。”支振鋒説。

　　李丹陽認為，具體而言，制定相關法律法規時，應平衡養犬者和不養犬者之間的關係，既體現不養犬者的意願，也尊重養犬者的需要，可以吸納養犬人士和機構參與法律法規制定；針對不同犬種要更細化，儘量避免一刀切的情況；法律法規應推動提升養犬者素養，使之能更多地自我約束；此外，要建立相關制度，而不只是運動式治理。

　　在法律法規的落實層面，各地為了推進養犬管理，也在不斷創新做法、提升水平。

　　在長沙，養犬管理信息服務系統是新出台的養犬管理條例的一個亮點。該系統致力於實現犬隻管理信息的錄入和共享，“每隻犬既有皮下芯片，也有智能犬牌。”林磊介紹，智能犬牌可實現在數十米內便捷讀取犬隻信息。管理部門一旦發現養犬者沒有依法養犬，便可錄入系統，發現走失或遭遺棄的犬隻，也能迅速調取信息找到犬主。在廣州，為促進市民文明養犬，警方擬向已辦理養犬登記的市民免費發放文明養犬“四件寶”，包括一條犬繩、一個可抽取垃圾袋的拾便器、一個標誌牌、一個防止犬隻吠叫咬人的口罩。

　　養犬管理不僅需要法治力量，還需要更多主體的參與。李丹陽認為，要將養犬視為城市社會治理的重要問題，設計系統的治理機制。“需要所有與城市養犬問題有關的利益主體參與，包括政府、養犬者、動物保護組織、社區管理者、寵物店、該議題的關注者等。”他建議，可由政府負責治理平台的建設和維護，養犬者、動物保護組織等負責具體事宜。

　　“建議加強基層治理工作，激勵物業公司和業主委員參與到協助執法部門進行養犬管理的工作中來。”支振鋒説。

　　此外，很多市民表示，養犬人也要自覺遵守相關規定，抵制不文明養犬行為。“出門遛狗，我一定會帶着紙巾”，上海市民曹師傅養了一條黑色泰迪犬，對養犬管理條例很熟悉，在他看來，條例裏的規定，如拴繩、保持衞生等，應該是養狗人最基本的素質。“沒有這種素質，就不應該養狗。”

　　“養犬管理條例約束了不文明養犬行為，但養犬者素質的全面提高還需要更長的時間。”林磊説。

　　(本系列到此結束)