【獨家】王華：中國環境問題出現拐點，治理理念超前，但制度建設滯後_風聞

編者按：

2018年12月5日晚，中國人民大學環境學院院長、環境與資源經濟學海外特聘教授王華在中國人民大學重陽金融研究院（以下簡稱“人大重陽”）做了題為“中國環境40年：中國環境治理制度建設”的專題講座。該講座是“人大重陽系列講座——對話人大名教授”之“改革開放40週年”主題系列的第三場講座。以下是王華教授講座實錄，已由本人審閲。

中國人民大學環境學院院長、環境與資源經濟學海外特聘教授王華

首先感謝了人大重陽的邀請，我是從1983年開始研究環境保護，當時在南京大學留校任教，從天上到地下，開始研究環保。我在南京大學教書8年，然後在世界銀行工作了近20年，做環境經濟學和政策的研究，後來回到中國到了生態環境部環境與經濟政策研究中心做首席專家，再之後到了人民大學。

我從1983年到現在真正做環保34年了，因此和大家分享一下我對中國環境40年過去的變遷的認識。相對來講對經濟、環境質量大家都比較清楚，重點是在制度建設方面。講座第一部分談整個國家在過去40年裏面環境方面的變遷，側重於環境制度。第二部分和大家分享過去20年我本人的一種追求。最後第三部分對制度建設的理念、意義進行討論。

40****年的變遷

在講經濟和環境變遷時可以總結為3句話：經濟持續高速增長，舉世矚目，令人驕傲；環境問題從無到有，不斷惡化，令人難以忍受；部分環境問題近年有所改善，拐點開始出現，給人以希望。

過去40年我們國家經濟高度增長，舉世矚目，令人驕傲。從1978年改革開放以來，環境問題是從無到有的過程，但是遺憾的是後來不斷的惡化，惡化到大家難以忍受，這是環境質量的一個變遷。但是過去幾年裏面，部分的環境問題已經有所改善，只是局部有所改善。沒有經濟發展的時候沒有污染，沒有環境問題。有了經濟發展環境污染物上升，之後到發達國家的時候環境要改善，這時出現環境的拐點。有一個庫茲涅茲曲線，是倒U形的曲線，到了頂點開始下降，那個就叫拐點。在國際上來講，大概人均GDP達到8000美元的時候，拐點開始出現，我們國家剛好處於這個階段，開始要出現。一些經典的污染物在我們國家已經出現拐點，排放量在有些地方在下降，就是給人以希望。

環境制度建設變遷方面也可以總結為3句話：從理念到方法，從無到有，不斷加強，達國際先進水平；經濟發展高速，問題不斷湧現，制度建設滯後；借鑑國際經驗，具有後發優勢，制度建設優於發達國家同等水平。

現在我國環境治理的理念和水平已經達到了國際的先進水平，儘管有些地方還不如歐美的發達國家，但是整體的體系，甚至理念方面是超前的。我國的生態文明概念也推進了國際可持續發展。制度建設滯後是因為制度建設總是跟在問題之後，我國過去40年發展太快，問題湧現太快，制度建設無法預測到全部問題，但實際上整體制度建設方面我國是較快的。其實制度建設方面，我國有一定的後發優勢，因為我們可以借鑑發達國家已有的成果。例如中國的《環保法》借鑑了美國環保法標準。在同等發展水準上比較，我國制度建設是處於先進水平的。我國的環境管理機構也在不斷改革，能力不斷增強。1974年時只有一個領導小組，1982年是在城鄉建設環境保護部下面有一個環境保護局，1984年成為國家環境保護局，1988年成為副部級的國家環境保護局，1998年正部級環保總局，2008年成為環境保護部，2018年成為生態環境部。我國的環境制度建設可以分成4個階段：1953—1978年重工業優先發展階段，1979—1991年初步建設階段， 1992—2012年積極應對階段，2012年至今生態文明建設階段。

我們所採用環境保護中的具體政策手段，命令控制類手段是制定標準，有明確的要求和禁止，包括環境影響評價制度、“三同時”制度、排污許可證制度、環境標準制度等；經濟刺激類手段是用市場的税、費、交易等來進行調整，比起政府管制手段成本更低，包括排污收費制度、可交易許可證制度等；勸説鼓勵類手段包括環境信息公開政策、環境認證政策、環境聽證與公眾參與制度等。除此之外，還有信息手段、社會手段。在中國，信息手段、社會手段和管制手段、市場手段相比不應該是更弱的，甚至很多情況下應該是更強的，在國際上有一些地方沒有管制手段，沒有市場手段，社會手段、信息手段也可以發揮重要作用。

環境保護政策手段的40年變遷呈現以下特點：政府管制手段發揮主導作用，效率高，成本也高；有法不依執法不嚴國際著名，但近年明顯改進；經濟手段和社會手段有顯著作用，但沒有得到充分發揮；制度體系需要轉型改造，實現環境治理體系和治理能力現代化。

20****年追求

我分享一下過去20年裏和我自己相關的一些政策方面的創新及發展，包括三個方面：環境信息公開、環境圓桌對話和環境社會治理。

關於環境信息公開，我1995年進入世界銀行工作時認識到環境信息公開這應在我們國家大力發揚。主要有兩點認識：一是從建設法治社會看，只有信息公開才能讓老百姓實現法律賦予的知情權、參與權、監督權、索賠權。二是從制度建設看，環境信息公開是環境管理可行有效的政策手段，和排污收費、環境標準是相併立的政策手段。在當時學習的基礎上，我準備在國內推動環境信息公開，在國內做了若干次的講座，宣傳環境信息公開的好處。1998年之前我國所有的環境信息都是機密，因此在當時幾乎所有的人都存在質疑。在我的持續推動下，1998—2000年，鎮江和呼和浩特試點企業環境信息公開，發現信息公開不僅不會造成社會的強烈反感，也是一個促使企業慢慢改進的壓力。2000—2002年，環境信息公開在江蘇得到推廣。2002年我出版了《環境信息公開：理念和實際》。2002—2005年，環境信息公開進行了國家試點。2005—2007年，我組織起草了我國《環境信息公開管理辦法》建議稿，倡導並推動政府建立正式制度。2007—2008年，《國家環境信息公開辦法》頒佈並開始生效。2008—2018年，繼續推動實施、培訓、論壇、評估、修改辦法。目前我國的信息公開從制度建設方面來看，水平優秀，細節還需改進。目前環境信息公開狀況存在的主要不足——不全面、不準確、不及時、不持久、用户不友好，建議加強政府部門的領導，加強內部協調，加強平台建設、數據庫建設等。

為了推動環境表現改善，化解社會矛盾，刺激面廣數量大的小企業，我想到了圓桌對話的方法。環境相關的矛盾很多情況是多對多，用常規的辦法，協商、調節、仲裁、司法訴訟等無法解決。讓利益相關方、責任相關方，甚至獨立的第三方、第四方坐在一起開圓桌會議，後來發展的時候定為圓桌對話。環境圓桌對話是多個利益相關者（政府部門、企業和居民代表，以及環境專家、環境NGO和媒體等）為了環境問題而進行平等協商對話的會議形式。2000年我最開始提出的時候並不被看好，但是一直在探索實踐，探索包括鄉鎮報告會，縣級制度安排，江蘇重慶試點，全國綠色社區建設，問卷調查，社區圓桌對話等。經過探索實踐，我認為它是可行、有效的，成本低，關鍵是推廣。

關於環境社會治理，環境的治理體系可以分成三大方面，一是政府相關的，二是市場相關的，三是社會相關的。環境社會治理是指用社會治理的理念和方法，調動全社會力量搞好環境保護，化解由環境問題引起的社會矛盾。環境社會治理有兩大目標：一是把社會力量發動起來推動環境保護；二是預防和化解社會矛盾。我對我國“十四五”工作的建議，包括環境體制改革、環境制度建設、環境社會互動機制建設、社會督政平台建設和地方試點示範幾個方面。

環境治理制度建設理念和意義在於，通過自下而上的方式推動可持續發展制度的建設，通過更加豐富、多元的社會治理方式實現對當前公共管理方式的補充，從而促進環境保護、預防和化解社會矛盾、改善公共管理體系、與民主法制建設相協調。

講座現場