誰能進入縣委常委會？_風聞

✪ 強舸/中央黨校黨建部

［導讀］中國新一輪黨政體制改革已推進八月有餘，有關改革的探討也持續展開。本文以近20年來縣委常委會的變化為研究對象，認為縣委常委會規模經歷了2006 年地方黨委換屆“減副”、2011 年地方黨委換屆“減常”和2016 年地方黨委換屆“常委職數實際不變，制度規定有所回升”的變遷過程。作者意在揭示：縣委常委會規模取決於什麼因素和原則？ 哪些職務應該由黨委常委擔任？在政治建構與改革的新形勢下，誰能進入縣委常委會？文章原載《理論與改革》，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。全文轉發請註明“文化縱橫”公眾號。

縣域治理是國家治理的基石。縣級黨委常委會是縣一級工作的領導核心，是中國共產黨執政興國的“一線指揮部”。改革開放以來，縣級黨委常委會規模幾經變遷。2004 年10月，十六屆四中全會《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》提出“完善黨委常委會的組成結構……減少領導職數”要求，此後2006 年地方黨委換屆、2011 年地方黨委換屆先後經歷了“減副”（減少副書記職數）和“減常”（減少常委職數，縮小常委會規模）等重大變革，2016 年《中國共產黨地方委員會工作條例》修訂頒佈和2016 年地方黨委換屆則標誌着明確的整體框架和操作原則正式形成。着眼於此，本文現實問題就是：為什麼縣級黨委常委會規模會經歷上述變遷？什麼因素和原則決定着縣級黨委常委會的規模？ 這個問題就是本文的核心理論關切。

近年來縣級黨委常委會變遷歷程

1.縣級黨委常委會規模變遷

改革開放以來， 地方黨委常委會規模變遷歷程可以分為兩個大的階段。第一階段是自改革開放初期到本世紀初，關鍵詞是“增”；第二階段是2004年十六屆四中全會至2016 年《地方黨委工作條例》修訂頒佈和2016 年地方黨委換屆，關鍵詞是“減”。

第一階段，由於市場經濟和社會治理需要，地方黨委常委會規模逐步擴張， 其中縣級黨委常委會規模從改革開放初的五到七人增長至本世紀初的十餘人（包括四到六名副書記），少數縣級黨委常委會規模甚至高達十六、十七人。然而，縣級黨委常委會規模過大並不利於加強和改進地方黨委領導，反而造成了機構臃腫、決策弊端、職責重疊、不利於黨內民主等諸多問題。因此，十六屆四中全會《決定》明確提出“重視縣（市）黨政領導班子建設。減少地方黨委副書記職數， 實行常委分工負責，充分發揮集體領導作用……修訂地方黨委工作條例”的要求，開啓了第二階段變遷歷程。

本文主要關注第二階段， 這一階段又可以分為三個小階段：十六屆四中全會和2006 年地方黨委換屆的“減副”、2011 年地方黨委換屆的“減常”和2016 年《地方黨委工作條例》修訂頒佈和2016年地方黨委換屆的“常委職數實際不變，制度規定有所回升”。與此同時，從提出修訂目標到修訂最終完成，新的《地方黨委工作條例》歷時近十二年最終出台，這也標誌着第二階段變遷的完成。

（1）十六屆四中全會和2006 年地方黨委換屆“減副”。十六屆四中全會明確提出“減少地方黨委副書記職數”要求。在2006 年地方黨委換屆中，中央進一步明確規定：除了少數有特殊情況的民族地區外，省、市、縣三級地方黨委配備兩名副書記，其中一名副書記擔任同級政府首長，另一名專職副書記主要負責黨建工作。這次換屆不折不扣落實了上述要求，“一正兩副”格局就此確立並延續至今。2016 年修訂後的《地方黨委工作條例》將上述要求制度化，明確規定：“黨的地方委員會設書記1 名、副書記2 名”。

不過，這一階段雖然減少了副書記職數，但是中央並沒有提出明確的減少常委職數要求。實踐中，縣級黨委常委會規模只是略有下降。

（2）2011 年地方黨委換屆“減常”。2010 年10月，中組部下發《關於認真做好市、縣、鄉黨委換屆工作的通知》（中組發［2010］20 號）規定：“鞏固完善領導班子配備改革成果…… 市級黨委常委職數一般為9 至11 名，縣級黨委常委職數一般為7 至9 名”，明確提出縮減要求。隨後，縣級黨委常委會規模在換屆中有較大幅度縮減（全國平均2 名左右），不過並沒有達到《通知》要求的“7 至9 名”。

例如，《湖南省委關於認真做好市州、縣市區黨委換屆工作的通知》就規定：“20 萬人口以下的縣市區設黨委常委9 名，20 萬人口以上的縣市區設黨委常委11 名。”而在湖南全省122 個縣（市、區）中，人口不足20 萬的僅有7 個。最終，湖南換屆產生縣級黨委常委1330 名， 比上屆減少了256 名，縣級黨委平均仍配備常委10.9 名。

其它各省情況類似， 例如青海37 個縣級黨委換屆產生常委379 名，平均10.1 名；福建84 個縣級黨委換屆產生常委887 名，平均10.4 名；北京16 個區縣黨委換屆產生常委180 名，平均11.3 名，上海市17個區縣黨委換屆產生常委189 名，平均11.1 名。少數縣級黨委在換屆過後仍然保持着13、14 名乃至更多數量的常委職數。

（3）《地方黨委工作條例》修訂頒佈和2016 年地方黨委換屆“常委職數實際不變，制度規定有所回升”。2016 年1 月，修訂後的《地方黨委工作條例》頒佈，第二章第八條明確規定：“常委會委員名額，省級為11 至13 人，市、縣兩級為9 至11 人。”

在上述文件指導下， 全國地方黨委換屆工作在2016 年底前完成。從實際情況看，換屆後各省縣級黨委常委會平均職數普遍在10.5 名以上，11 名常委的規模最為常見。例如，上海14 個區縣換屆產生常委142 名，北京16 個區縣換屆產生常委160 名（由於軍隊體制改革，2016 年換屆時暫未列入武裝部長，後來才逐漸補全，故實際常委數量應該再加1 名）。與2011 年換屆相比，在2016 年換屆中，縣級黨委常委會實際職數變化不大，中央要求則從“7 至9 名”上升至“9 至11 名”，並寫入《地方黨委工作條例》，成為正式黨內法規。

2.哪些職務需要常委擔任？

在提出“減副”同時，十六屆四中全會提出了實行常委分工負責制要求：除專職副書記外，其他所有常委都必須擔任相應黨政機構領導職務。那麼，常委應當擔任哪些職務？本部分暫不涉及近年來沒有發生過變動的職務（即該職務一直由常委擔任）， 先簡要闡述近年來發生過變動的職務，包括四個崗位。

（1）統戰部長從“入常”到“擔任或者兼任”。

2001 年，中央提出“加強地方統戰工作，條件合適的情況下，統戰部長由本級黨委常委擔任”要求。隨後，在非少數民族聚居區，省級黨委統戰部長在絕大多數省份成為同級黨委常委會的當然成員，市縣黨委統戰部長也成為同級黨委常委會的熱門人選。統戰部長入常比率在2011 年地方黨委換屆中達到高點，多省明確要求市、縣黨委統戰部長應由常委擔任，例如湖南省委《關於加強黨同黨外人士合作共事的意見》要求所有市、州、縣、區黨委統戰部長都要由黨委常委擔任。

不過，2015 年9 月《中國共產黨統一黨的建設戰線工作條例（試行）》頒佈，相關要求卻有新的變化：“省級黨委統戰部部長一般由同級黨委常委擔任，市、縣兩級黨委統戰部部長由同級黨委常委擔任或者兼任。”“兼任”指黨委常委首先擔任另一個職務（例如組織部長）再兼任統戰部長，實際上降低了統戰部長“入常”要求。本次換屆後，省級黨委統戰部長普遍由同級黨委常委擔任，但縣級黨委統戰部長由同級黨委常委擔任比率大幅下降，以同級黨委常委兼任或政協副主席兼任為主。

（2）從擴大黨政交叉任職到交叉任職有所削減。

十六屆四中全會《決定》提出“適當擴大黨政領導成員交叉任職”要求。此前，地方政府一般只有政府首長和常務副職兩人由同級黨委副書記和常委擔任。根據十六屆四中全會精神，2006 年地方黨委換屆作出“除政府常務副職外，還應至少有一名政府副職由本級黨委常委擔任” 的具體制度安排。2010 年《換屆通知》再次強調了“落實黨政交叉任職”要求。在這兩次換屆中，全國各地縣級政府普遍有政府首長、常務副職和一名副職3 人進入同級黨委常委會。但是，2015 年《換屆通知》並未繼續強調“黨政交叉任職”要求。在2016 年地方黨委換屆中， 普遍只有政府首長和常務副職2 人進入同級黨委常委會。

（3）工會主席從“入常”到“不入常或兼任”。

根據中央“加強工會工作”的要求，全國各地自2005年開始逐步推進工會主席“入常”。例如，在2011年地方黨委換屆中，四川省181 個縣（市、區）工會主席全部由同級黨委常委擔任，湖北省也有超過三分之二的縣（市、區）由同級黨委常委擔任工會主席。不過，在2016 年地方黨委換屆中，又發生了新變化。目前，有14 個省、自治區、直轄市由專職副書記或其他常委兼任工會主席職務， 縣級工會主席普遍不再由縣級黨委常委擔任， 而是改為同級人大常委會副主任或政協副主席兼任。

（4）公安局長從“入常”到“不入常”。

2003 年《中共中央關於進一步加強和改進公安工作的決定》規定：“有條件的地方逐步實行由同級黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級公安機關主要領導”。此後，各地公安局長紛紛“入常”。2010 年，全國有15 個省級公安廳（局長） 由省委常委擔任，2011 年地方黨委換屆後下降為11 個。縣級安排大致類似，一般分兩種情況：其一，一人同時擔任縣級黨委常委、政府副職和公安局長三個職務；其二，一人同時擔任政府副職、公安局長兩個職務。

不過，在2016 年地方黨委換屆中，前一種情況基本消失。除西藏、新疆等穩定任務重的少數地區外， 全國很難再見到縣級黨委常委擔任公安局長的情況。即使在省一級，目前北京市公安局長由公安部主持日常工作的副部長（正部長級）王小洪兼任，但他一直沒有進入北京市委常委會。

3.幾個直接問題

為什麼要調整縣級黨委常委會規模？ 如何理解這幾次換屆中對縣級黨委常委會規模的不同要求？為什麼有的職務“入常”了？有的職務先是“入常”，後來又“不入常”了？總的來説，上述問題都統一於本文的理論問題“什麼因素和原則決定着縣級黨委常委會的規模？ ”接下來，我們具體予以回答。

縣級黨委常委會規模多大為宜

1.兩個基本原則

2011 年地方黨委換屆做到了“減常”，但並未完全達到“縣級黨委常委職數一般為7 至9 名”的要求。現有文獻普遍關注到了這個現象，其普遍推論是：“削減常委職數”損害了許多幹部的利益（職級、權力），加之受“能上不能下”的官場文化的影響，因而遭遇很大阻力，導致並未完全落實。這個推論看起來有道理，但經不起推敲。“減副”就是明顯反例：在2006 年地方黨委換屆中，除了西藏、新疆、內蒙古三個自治區外，全國所有省、市、縣三級黨委都落實了“一正兩副”規定。許多副書記“就地轉任常委”，他們的級別下降了（雖然職級沒有變化，但副書記地位顯然比常委高），職權範圍大大縮小（從分管幾項工作變成負責某個部門工作）。因而，同樣存在“損害幹部利益”情況和“能上不能下”官場文化影響，為什麼“減副”就能全面落實，而“減常”就有些折扣？

顯然， 官場文化和個人利益解釋不了上述差異。事實上，更大的制度環境和地方治理需要才是決定因素。具體來説，兩個基本原則制約着十六屆四中全會以來縣級黨委常委會的規模變遷。

（1）總規模儘量縮減。黨委常委會是中國地方治理的決策中心，規模過大會降低決策效率、影響治理績效，同時還會造成機構臃腫、職能重疊、資源浪費等眾多問題。因此， 在滿足治理需要前提下，最小的規模就是最好的規模。

（2）常委分工負責制。但是，過小的常委會未必符合地方治理需要，主要制約有二：一是民主集中制的集體領導， 不過這個原則目前還不會顯現實際影響；二是常委分工負責制。在“減副”同時，十六屆四中全會《決定》提出了“實行常委分工負責”要求作為配套舉措。此前，縣級黨委常委會是兩級結構，常委同時擔任某個黨政職務，副書記一般不擔任其他職務， 而是與書記一同構成在很多時候取代常委會作為決策中心的書記辦公會，同時分管一些領域（涵蓋數個常委或政府副職職權範圍）。在這種結構下，副書記主要是決策者，不太負責具體執行，常委主要是執行者，實際決策權較少。十六屆四中全會的改革舉措減少了副書記職數，取消了書記辦公會，扁平化縣委常委會，將過去一定程度上在副書記和常委間分割的決策權和執行權統合起來。常委分工負責制要求常委都必須擔任其他黨政職務， 常委即在整體層面是決策者，又是某個具體部門的執行者。這樣一來，哪些職務需要常委擔任？ 一共有多少職務需要常委擔任？ 這兩個問題就成了制約縣級黨委常委會規模縮減的關鍵因素。

2.實踐中的張力

上述兩個原則在現實中可能發生衝突。具體來説，目前需要常委擔任的職務可以分為三類：

第一類是必須由常委擔任的職務。除“一正兩副”3 位書記是當然常委外，根據相關制度規定和長期實踐形成的慣例，紀委書記、政法委書記、組織部長、宣傳部長、政府常務副職、武裝部長等6個職務也都必須由常委擔任。兩者相加就是9 名。另外，黨委辦公室主任在2011 年換屆前普遍也是由常委擔任的職務，2011 年後兩次換屆逐步退出常委會。

第二類是制度規定“條件合適的情況下，由常委擔任”的職務。這包括統戰部長、一名政府副職、工會主席、公安局長等4 個職務。不過，第一類和第二類不同之處在於：其一，第二類的制度規定處於探索中，所以存在變化，變化情況參見第二部分第2 點。其二，一般情況下，上述4 個職務不可能同時入常，所以不同省份會有側重不同的規定（有的側重統戰部長、有的側重公安局長、有的側重工會主席），不同縣級黨委也會根據自身“條件合適的情況”做出不同選擇。

一般來説，常委會規模小於5 人甚至3 人，才會影響集體領導。現在常委會普遍還在10 人以上，因而本文還不需要考慮這個因素。

第三類是根據地方實際情況需要常委擔任的職務。這包括縣域轄區內省級開發區黨工委書記或管委會主任、主要鄉鎮黨委書記或街道黨工委書記以及某些持續時間較長、影響大的重點事項（大型工程、脱貧攻堅等）負責人等職務。

綜上，僅第一類職務就需要9 名常委，第二類和第三類職務一般也需要2~4 名常委。那麼，在這種情況下，如何縮減常委會規模呢？ 2011 年換屆和2016 年換屆開展了多項探索，逐步形成了一套有效機制。

3.2011 年換屆和2016 年換屆的兩次探索

2011 年地方黨委換屆主要採取了“一人任多職”模式來緩解“總規模儘量縮減”和常委分工負責制間的張力。為了既“削減常委職數”，又保證“某個職務由常委擔任”，許多縣級黨委採取了“一名常委擔任多個職務”的做法，“縣委常委、宣傳部長、副縣長”，“縣委常委、統戰部長、組織部長”、“縣委常委、紀委書記、政法委書記”等都成為縣級黨委常委常見的頭銜， 少數地區還有一名常委擔任三職的情況。

從地方治理實踐看，“一人任多職” 模式適合某些領域， 但在另一些崗位的效果卻不太盡如人意。從組織學角度看，因為履行不同職能，所以設置不同機構，讓不同的人承擔不同的工作。一名常委可以兼任多項職務， 但不同職務的職能差異卻不會消失。“一人任多職” 可能引發兩個問題：

第一， 一名常委同時要負責多塊差異較大並且任務繁重的工作， 這不僅對他的能力精力提出了過高的要求，更容易造成工作質量的下降，整體上不利於縣級黨委職能發揮。

第二，一名常委擔任多項職務容易造成其中某項職務職能虛化。以“縣委常委、統戰部長、組織部長”這一任職模式為例，從實際來看，由於組織部工作相對更重要，任職常委往往更重視組織部長的職務， 容易輕視統戰部長職務，日常辦公都在組織部，統戰部日常工作由副部長主持。如此一來，不但未實現通過“常委擔任”促進統戰工作的期望，反而還可能弱化統戰部地位，使統戰工作從屬於組織工作。

相比之下，2016 年換屆和修訂的《地方黨委工作條例》的做法更為成熟，既鞏固了“總體縮減”成果，也為縣級黨委工作和自身建設留足了餘地。

具體來説，第一，從治理實際需要和常委分工負責制要求出發，核定縣級黨委常委職數，在《地方黨委工作條例》中以立法形式將“7 至9 名”規定調整為“9 至11 名”。第二，基於過往實踐，在黨的十八大以來理順黨政關係和地方治理職能基礎上，調整了對統戰部長、一名政府副職、黨委辦主任、工會主席、公安局長等職務“入常”要求。

誰進入縣級黨委常委會

1.基本原則

哪些職務應由縣級黨委常委擔任？ 現有文獻在回答這個問題時不是“做算術題”就是刻舟求劍地談歷史（改革開放之初甚至計劃經濟時代這個職務並不由常委擔任， 所以現在也不應該由常委擔任），缺乏邏輯思考和理論深度。地方黨委工作條例》第二章第八條規定：“常委會委員配備，由上級黨委根據工作需要， 按照有利於貫徹執行民主集中制、提高議事決策水平的原則決定。”因此，我們需要從縣域治理需要和地方黨委領導體制角度回答上述問題。總的來説，“誰入常”取決於一主一輔兩個原則。

第一，主要原則：某一職務是否承擔全局性職能。縣級黨委常委會是縣域治理的決策中心，黨委常委是實際決策者。因而，“什麼職務由常委擔任”首先取決於某一職務及其部門負責的工作是否具有全局意義。例如，《地方黨委工作條例》第一章第五條用列舉方式規定了地方黨委的七項職責，其中三項分別對應宣傳、組織和政法工作， 宣傳部長、組織部長、政法委書記自然應由常委擔任。紀委書記和武裝部長更不必説。不過，還有一些職務是否承擔全局性職能會因為治理需要和地方黨委領導體制變化而變化，第2 點會有專門討論。

第二， 補充性原則： 某項工作在某地非常重要，所以需要高配常委擔任以視重視。例如，縣域轄區內的省級開發區黨工委書記/管委會主任、主要鄉鎮黨委書記/街道黨工委書記以及脱貧攻堅等階段性重點工作。

接下來，本文從這兩個原則出發，基於《地方黨委工作條例》等黨內法規，闡釋近年來在“誰入常”問題上調整變化的治理邏輯。

2.縣級黨委常委應該擔任什麼職務

本文聚焦討論近年來有變化的職務（這些具體職務變化也是在近幾次換屆中縣級黨委常委會規模變遷的主要制約因素），分析其變遷原因。

（1）統戰部長

統戰部長是否“入常”是近年來地方黨委領導體制變遷的重要議題。歷經十餘年探索，在2015 年《統一戰線工作條例（試行）》中形成了兩種不同的制度安排：“省級黨委統戰部部長一般由同級黨委常委擔任，市、縣兩級黨委統戰部部長由同級黨委常委擔任或者兼任。”那麼，為什麼會形成兩種不同的制度安排？ 為什麼縣級黨委統戰部長可以“不入常”？ 

這是由統戰工作性質和內容決定的。與紀檢、組織、宣傳、政法等工作（其內容和權限在省、市、縣三級相差不大）不同，統戰工作內容和權限在不同層級存在較大差異。具體來説，根據《統一戰線工作條例（試行）》第四條規定，統戰工作對象包括：民主黨派成員、無黨派人士、黨外知識分子、少數民族人士、宗教界人士、非公有制經濟人士、新的社會階層人士、出國和歸國留學人員、香港同胞、澳門同胞、台灣同胞及其在大陸的親屬、華僑、歸僑及僑眷、其他需要聯繫和團結的人員等十二類。由於幅員、人口和經濟等方面的體量足夠大， 各省肯定都有規模較大的上述工作對象， 做好他們的工作對全省穩定與發展也很重要，因此需要常委擔任統戰部長。

縣級情況則與之不同：第一，根據“三為主”原則，民主黨派一般不在縣以下發展組織和開展活動。第二，除少數地區外，大多數縣級黨委面臨的民族、宗教、黨外幹部、港澳台僑、非公經濟人士等事務也較少，並且如何開展工作主要也是由上級黨委統籌安排，縣級統戰部負責具體執行。因此，《統一戰線工作條例（試行）》做出了不同安排，而不是要求三級地方黨委“上下一般粗”。

（2）一名政府副職

這是近年來變動最大的職務，從2001 年換屆的“不入常”到2006 年和2011年換屆的“入常”又到2016 年換屆的“不入常”。為什麼“不入常”又重新成為首選方案？原因在於，在我國地方治理框架中，黨委和政府分別擁有決策權和執行權。在這種結構下，政府副職的主要任務是執行，因而除常務副職外的其他副職進入同級黨委常委會並不必要。並且，與黨委實行“集體領導”不同，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四章第六十二條規定“地方政府實行首長負責制”，過多副職進入同級黨委常委會反倒可能影響政府首長充分行使職權，導致“議而不決”等問題。

（3）工會主席

近年來，工會主席也經歷從“入常”到“不入常或兼任”的變遷。由於各種因素的影響， 特別是1990 年代國企改革中數千萬職工下崗， 工人階級的領導地位遭受了一定衝擊。2002年，黨的十六大報告重申工人階級的領導地位，強調保護廣大工人權益。“工會主席入常”正是這一大背景下的配套措施。但是，工會主席在2016 年換屆中不再“入常”，並不意味着不重視工人工作了，而是因為十八大以來國企黨建、非公黨建的蓬勃發展。

具體來説，工人工作並不只是工會在做，企業基層黨組織才是工人工作最主要的載體，工會則在黨組織領導下開展活動，換言之，工會工作就是基層黨建工作的一部分。在縣級黨委常委會中，書記是黨建第一責任人，專職副書記和組織部長直接負責基層黨建工作， 因而不再需要工會主席“入常”。

（4）公安局長

公安局長不宜“入常”，因為常委會中已經有政法委書記了。在這種情況下，公安局長入常會造成兩個問題：第一，公安局長和政法委書記同由常委擔任，擁有同等決策權，不利於政法委統一領導公檢法工作。第二，公安局長“入常”意味着具有比檢察長、法院院長更高的政治地位和實際權力， 可能破壞公檢法三方的相互制衡機制，不利於全面依法治國。因此，公安局長在2011年和2016 年兩次換屆中逐步退出常委會， 改由政府副職擔任。這一做法即能體現公安工作重要性，又不會破壞政法體系內部的領導體制和制衡機制。

（5）縣委辦主任

沒有任何黨內法規或中央文件要求縣委辦主任需由常委擔任， 但過去縣委辦主任卻一直牢牢佔據常委席位。唯一依據是，省市兩級黨委秘書長一般由同級常委擔任， 縣級黨委不設秘書長， 所以過去往往由縣委辦主任承襲常委席位。然而，縣級黨委與省市黨委面臨的治理實際是不同的，縣委辦主任與省市黨委秘書長（省市黨委還另設有黨委辦主任）職能也是不同的。

具體來説，第一，省市行政區域幅員和人口均遠大於縣級行政區域， 省市黨委下轄機構數量顯著多於縣級黨委。第二，省市黨委（特別是省級黨委）還要管理為數眾多的國有企事業單位、高校科研機構及其他機構。總而言之，省市黨委需要處理的事務要遠比縣級黨委多。所以，省市黨委設置秘書長一職協助書記統籌處理上述事務，需要賦予秘書長參與決策權力。但縣級黨委並不存在上述情況，所以不設秘書長。無論省、市、縣，黨委辦主任的職能都是做好同級黨委的“管家”，而決策並不需要“管家”參與。

有鑑於此，在2011 年換屆中，一些地區採取了縣委辦主任“不入常”的做法；到2016 年換屆，縣委辦主任全面退出常委會。

第（1）和第（5）項在不同層級的差異就是《地方黨委工作條例》中規定的縣級黨委常委職數比省級黨委常委職數少2 名的主要原因。

（6）轄區內省級開發區黨工委書記/管委會主任和重要鄉鎮黨委書記/街道黨工委書記

下轄重要行政區域首長“入常” 也是地方黨委的常見做法，但省和市、縣兩級的情況有所不同。

具體來説，市委書記由省級黨委常委擔任的情況有三種：第一，省會城市書記；第二，非省會的副省級城市，例如深圳、青島、廈門等；第三，經濟比重特別大的地級市，例如蘇州。

然而，縣域情況與之不同：第一，近年來城市化進展迅速， 多數縣城轄區被劃分為數個街道辦事處，即使還是單獨建制的城關鎮，其重要性和經濟比重也未必大到需要常委擔任鎮黨委書記。第二，在我國行政區劃中，鄉鎮、街道的職能權限遠小於省、市、縣，更多事務在縣級黨委政府統一管理下。簡而言之，鄉鎮黨委書記/街道黨工委書記一般不具有全局性職能。因此，2011 年換屆以來，鄉鎮黨委書記/街道黨工委書記普遍退出了常委會。

相比之下，轄區內省級開發區黨工委書記/管委會主任則很有必要“入常”。因為，第一，根據規定，省級開發區行政級別是正處級，與縣級黨委政府平級。第二，在現行地方發展模式中，普遍是舉全縣之力建設省級開發區， 希望以此帶動全縣經濟發展，開發區的GDP 和工業增加值往往超過全縣總額一半。顯然，這是具有全局性職能並且非常重要的工作，其一把手“入常”理所應當。不過，其“入常”方式比較多樣，政府首長、政府常務副職兼任的情況較多，這也符合上述崗位的職能定位。