【一個人的40年】沈國明 | 法治建設與思想解放同步_風聞

沈國明 | 上海市法學會副會長、上海交通大學凱原法學院講席教授

【編者按】時值改革開放四十週年，《探索與爭鳴》微信公眾號於2018年初，開闢“一個人的40年”專欄，揭示改革開放40年來一代學人篳路藍縷、以啓山林的心路歷程，描繪氣象萬千的當代中國，對過去中國以總結、對當下中國以啓示、對未來中國以期冀。專欄推出以來取得良好反響，不少學界人士應徵投稿，本專欄將陸續推出以饗讀者。上海市社聯原黨組書記、專職副主席，上海交大法學院講席教授沈國明，於改革開放四十週年之際，通過親身經歷，闡述對法治建設、思想解放關係的思考。

沈國明教授參觀長春一汽

法治建設是與思想解放同步的。在改革開放的40年裏，我們經歷過很多，有些往事值得回味。可以説，法治建設與改革開放是在黨的十一屆三中全會之後同時起步的。由於長期所受的思想禁錮和對改革開放認識的不足，令法學界錯過數次引領改革、確立話語權的機會。儘管如此，法治建設還是跟上了時代的步伐。回首這40年，我深切感到，法治建設的過程，就是思想解放的過程。我以經歷過的兩件事，説明法治建設是與思想解放同步的。

一

1990年4月，沈國明教授在人民大會堂參加世界法律大會

1978年，黨的十一屆三中全會開啓了我國改革開放的進程。三中全會提出“發揚社會主義民主，建設社會主義法制”，這對於我們長期在“以階級鬥爭為綱”氛圍中成長起來的一代人帶來觀念上的巨大沖擊。1979年，我國開始加緊法律的制定，頒佈了7部法律。分別是：在1953年、1954年制定的基礎上進行修改的《全國人大和地方各級人大選舉法》《地方人大和地方各級政府組織法》《法院組織法》《檢察院組織法》，在1963年初稿的基礎上制定的《刑法》、《刑事訴訟法》，新創制的《中外合資企業法》。這意味着，十一屆三中全會之後，我國結束了從1949年10月到1979年6月的30年裏，我國沒有完整刑法的歷史。

過去，只有幾部單行刑法，如：為了配合鎮壓反革命運動，於1951年頒佈的《中華人民共和國懲治反革命條例》， 為了配合“三反”、“五反”運動，於1952年頒佈的《中華人民共和國懲治貪污條例》， 為了配合國民經濟的恢復，於1952年頒佈的《妨害國家貨幣治罪暫行條例》。因為法律不健全，當時判刑事案件時，定罪、量刑主要不依據法律而是依靠政策。刑法出台以後，對建立正常的社會秩序發揮了積極作用，實行“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的原則有了基礎。

當時，由於“文革”的遺毒還沒徹底肅清，漠視規則，不講秩序，無法無天的情況仍較嚴重，加上改革開放讓長期受到壓抑的個人天性得到釋放，在一些人眼裏，權利、自由是可以隨心所欲，沒有邊界的，因此，在刑法實施後的一個時期裏，社會治安狀況並不理想，有的地方刑事犯罪活動很猖獗。針對這種情況，1983年中共中央發佈《關於嚴厲打擊刑事犯罪的決定》，提出在三年內組織三次戰役。對於各種嚴重的刑事犯罪要嚴厲打擊，要從重從快。

對當時的社會治安工作，自覺不自覺地以“文革”之前的狀況作標準，甚至提出要經過幾年的努力，讓治安狀況恢復到50、60年代上半期水平。其實，這是不現實的，因為社會條件已經完全不同了。50、60年代那時力圖建立沒有犯罪的社會，法院沒有案件辦，可以關門，工作人員去下鄉下廠工作。當時實行的是計劃經濟，生產要素的配置依靠國家制定的計劃，基本生活用品憑票證供應，這種經濟體制又與嚴格的户籍制度密切結合，加上大抓階級鬥爭形勢下形成的政治高壓，不許敵人亂説亂動，羣眾專政則導致人人自危，昨天還自恃革命在鬥爭別人，明天就可能成為鬥爭的靶子。這種政治氛圍和社會條件下形成的治安工作思路和工作方法狀況，其實是不能持久的。

特別是在改革開放的格局下，由於摒棄了“以階級鬥爭為綱”的總體思路，隨着政治氛圍趨於寬鬆、人財物大流通，以往相對靜態的管理模式完全失靈了。為此，各地都探索社會治安管理的有效途徑。在這一過程中，社會治安綜合治理出現了，由於它的有效性，迅速走向全國，成為社會治安工作的基本模式。

實行社會治安綜合治理以後，在一線工作的政法幹部仍很糾結。在改革開放的形勢下，黨的思想路線、方針政策發生了重大轉變，政法部門面臨的局面不同於以往。80年代初期，上海橡膠研究所助理工程師韓琨利用週末，受聘於錢橋公社社辦企業，試製成功填補國內空白的橡膠密封圈後，錢橋工業公司一次性獎勵他3000餘元，韓琨卻被控涉嫌收受賄賂。直至1982年，《光明日報》在頭版刊登了《救活工廠有功，接受報酬無罪》的文章，引起了全國大討論和中央重視，中央政法委最後下結論：韓琨無罪。對長期以來打擊的投機倒把，也因為市場配置資源的因素加大，某些倒買倒賣行為漸漸地具有合法性了，最終導致投機倒把罪名的取消。也就是説，當時罪與無罪的界限都顯得很模糊的。

在那個階段，政法部門自身的工作思路和工作目標也面臨改變，如何正確判斷治安形勢的問題就變得很突出。因為在他們手上，如果社會治安不如當年，就好像沒盡到責任。

籌辦第六屆世博會與上海法制化論壇

這個社會到底在發生什麼變化，出現了什麼新情況，沒有理論上的清晰説明，沒有對大勢的準確判斷，政法工作很難應對新形勢，工作就會被動。在這樣的情況下，1986年，市委政法委召開了首屆社會治安綜合治理研討會。我認為，這次會議在上海社會政法工作歷史上，應該是留有痕跡的。12年前，政法委曾經組織過撰寫回憶當年該會議的文章，也體現了會議的重要性。

以前，我參加的學術會議往往是法理學界的，這次會議的參加者主要是搞刑法的專家、從事社會治安管理實務部門工作者，我是作為上海社科院法學所副所長，被邀請參加會議的。上午的會議在建國路公安局的一個較大的會議室舉行的。出席者中印象深的有刑法大家蘇惠漁教授，從事青少年犯罪研究的新秀肖建國，從事年少年犯罪防範和社會治安綜合治理實務工作的柴俊勇，以及政法部門的很多同志。市委副書記楊堤、市委政法委書記石祝山、公安局長李曉航等都參加了會議。

會議上，在分析當時犯罪高發、治安形勢嚴峻的原因時，占主導地位的觀點是強調“私有制是產生犯罪的根源”，認為社會主義公有制是我國經濟的基礎，社會主義制度本身不會產生犯罪，而且從根本上消滅了產生犯罪的社會經濟條件。所以，我國刑事犯罪率應該是低的，犯罪率升高不正常；要充分發揮公有制為基礎的社會主義制度優越性，保證有效地預防犯罪，逐步減少犯罪，最終消滅犯罪。

其實，強調私有制是犯罪的根源，是從人類社會發展的漫長曆史來觀察社會變遷的。《家庭、私有制與國家的起源》中，明白無誤地説明從公有制的原始社會進入奴隸制社會是一種社會進步。這説明公有制並不能解決所有問題，需要發展生產力，為最終消滅生產資料私有制度創造條件，最終實現共產主義。目前強調消滅私有制並不符合社會發展現狀，也不符合改革開放的發展趨勢。當時，根據政策，大量個體户出現，私營企業也已經出現，我們一方面鼓勵它們發展，一方面又把私有制作為犯罪的根源，這讓政府的工作很難做，而且不能解釋社會治安形勢，對政法實務工作也沒有指導意義，相反，從事政法工作的同志會感到困惑，壓力也會增大，似乎制度是好的，治安形勢不好是他們沒有做好工作。其實，當時他們已經竭盡全力，只是要把治安恢復到50年代和60年代前半期狀況的目標不切實際。

我認為，如果立足於“私有制是犯罪的根源”來看當下的治安形勢，無異於用大炮打蚊子，是形而上學的，會導致對形勢的誤判。於是，我作了發言。我當時説，用私有制是犯罪的根源解釋當下的問題不合適，因為一個是講人類歷史，很宏觀，一個是講現實問題，相對微觀，兩者如同戰略和戰術的差別。我借用當時國外研究的研究成果，説明人均GDP進入800美元到2000美元的區間，社會矛盾會突出，導致犯罪率上升。我們人均GDP進入快速增長階段，又處於在堅持計劃經濟的同時，要發展商品經濟，並發展個體經濟和私營經濟的時期，社會矛盾會增多，刑事犯罪也會增多，這是改革開放後必然面臨的形勢，也是社會發展到這個階段的必然現象。如果認清這形勢，我們不必自責政法工作沒盡責、工作沒做好，而應當有針對性的做些改變。

我還説，如果通過各種努力，包括實行社會治安綜合治理，讓刑事犯罪降下來，這恰恰説明，我們也會經歷一個刑事犯罪高發期。發揮社會主義優越性，不是説可以不經過這樣的過程，而是可以縮短這樣的過程。現在剛剛進入刑事犯罪高發階段，要求形成社會治安狀況恢復到59年代和60年代前半期狀態是不現實的。

我還説到，目前的治安狀況與經濟不發達有很大關係。我舉了劉心武的小説《立體交叉橋》裏面講到的例子，該小説中講到市民生活的窘境，説一家人在逼仄的環境生活，子女看到了父母做愛，失去了對長輩的尊敬，這種狀況也極易導致性犯罪，説明物質條件好壞與犯罪率高下具有一定的相關性。想發揮社會主義制度的優越性，就應該讓人民羣眾的生活條件改善，從而降低犯罪率。

至於如何做好治安工作，我建議，借鑑國外和其他地方已經採取的措施，建立保安公司，解決警力不足的問題；給公安配備更多的裝備，包括多配備車輛，這些都有助於社會治安狀況的改變。

在我發言之後，法學所的蕭開權研究員的一番話引起了全場的騷動。他説，在一個正常的社會，有賣淫嫖娼是正常的，沒有賣淫嫖娼是不正常的。所以，有效的社會治安管理不可能禁止賣淫嫖娼，而是應打擊賣淫嫖娼。蕭開權先生是中共地下黨員，曾在新中國成立前被派到台灣準備做接收工作的，後來，撤回大陸，57年被打成右派，粉碎“四人幫”之後獲得平反。審判“四人幫”時，他奉調北京作為“四人幫”的律師人選。他的權威，以及驚世駭俗的發言，相信對市領導判斷社會治安形勢起了作用。

下午，會議轉場至福州路的市政府禮堂，會議上安排了幾個交流發言，至今印象深刻的有長寧區新華街道，他們發動居住在該街道的文藝界知名人士參與社會管理和服務，社會治安綜合治理工作很有特色。上海的綜治辦介紹了青少年保護的情況，以及有效防範青少年犯罪的經驗。

會議期間，有數位與會者跟我説起，我的發言很實際，解除了他們一些困惑。現在看來，這些問題很基礎，在當時卻是需要解放思想的。著名史學家戴逸先生評論80年代的學術界是：“哲學貧困、史學危機、經濟學混亂、法學幼稚”，的確，那時法學剛剛恢復重建，重新撿拾起來的教材多以50年代的為模板，加上法學界相當一部分人對經濟體制改革重大意義和目標模式的認識尚不清晰。包括我在內，很多人將大量的時間和精力用於討論“法的基本屬性”上，對現實問題關注少。對犯罪率升高的現象用“私有制是犯罪的根源”作解釋是當時比較典型的思想方法和研究方法。

我認為，這次會議對準確判斷治安形勢起了一定作用。後來，雖然社會治安狀況一直處在變化中，但由於對大勢看得清楚，採用的辦法比較得當，治安形勢處於可控狀態。

上海持續加強社會治安綜合治理，建立了保安公司，大力改善公安裝備。大家都能接受犯罪率穩中有升、居高不下的事實，不以犯罪率下降甚至降為零為目標，決策更有針對性，採取的措施更重實效。正如習近平同志所説的：“不提不切實際的口號，不提超越階段的目標，不做不切實際的事情。”

通過積極努力，這些年來，上海社會治安治理形成了很好的經驗。現在，在以往經驗的基礎上，通過學習毛主席批示的楓橋經驗，進一步將工作重心下沉，把矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態。除了發揮黨組織的政治優勢，還積極發揮各種社會資源的作用。人民調解組織、仲裁委、民間的商事調解機構，在處理各類經濟糾紛和各類社會矛盾方面功不可沒。企事業單位、志願者和公益組織在參與社會治理方面也發揮了重要作用。同時，還充分發掘傳統文化中的精華，弘揚優秀傳統文化，開通各種化解社會矛盾的渠道，以期大事化小、小事化了，從而夯實社會治安秩序的基礎，上海成為全國治安形勢最好的大城市。

二

沈國明教授參加上海信息化建設研討

土地批租我參與比較早。1987年，當時的國家土地管理總局和深圳市人民政府在深圳聯合召開中國城市土地管理制度改革研討會，受深圳經濟界學者的邀請，我參加了這個會議。參會時，我帶去了匆匆趕寫的文章，主要是認為1982年憲法第10條第4款的規定“任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”應當修改，否則，會有法律障礙，不利於實行城市土地管理體制改革。

當時，新中國成立將近40年了，可是，城市建設非常落後，基礎設施基本上是解放前留下來的，城市形態基本沒太大改變，許多出國幾十年的華僑華人回到上海，都有這樣的感受。上海當時人均居住面積僅幾平方米，成片的棚户簡屋散佈在城市各地段。道路只有平面交通，街道狹窄十分擁擠，有的時候，走路比坐車還快些。當時國家還沒實行分税制改革，地方上繳中央財政後留作自用的絕大部分用於人頭費，可用於城市改造的錢十分有限。這樣的問題困擾政府，市民也議論紛紛。我在上海社科院做研究生時，80年代初徐開墅老先生曾經在課堂上説，我們是捧着金飯碗討飯吃，他説到國際上大城市都利用土地獲得大筆建設資金，尤其是香港，土地批租是解決了所有權和使用權分離的，我們也可以這樣做。

1987年4月，國務院第一次提出了“土地使用權可以有償轉讓”的政策，並同意國務院特區辦關於在天津、上海、廣州、深圳4個城市開展國有土地使用權有償轉讓改革試點的建議。當時的基本思路是：土地既然是生產資料，它也應當是商品，雖然所有權不能自由買賣，但使用權可以有償轉讓，有轉讓、有市場，就要有價格，價格的差別就是級差地租。

在那次研討會上，大家雖然對土地批租有了共識，但還是討論了許多問題。其中有：是否應當實行國有土地一種所有制的問題；使用期屆滿土地連帶附着物收回時，是否要對房地產估殘值並給予補償的問題等等。當時其實還是有很多顧慮的。最典型的是，在深圳提交會議討論的“規則”中，不是叫“土地使用權拍賣”，而是叫“土地使用權拍讓”，生怕人們產生聯想，把拍賣的標的物誤解為所有權。

其實，不少與會人對“拍讓”的提法也有想法，當時他們説，聽聽我這個搞法律的人的意見。我就説，法律裏面沒有“拍讓”這個詞，我們出讓的是土地使用權，不是土地所有權，這一點是很明確的，作為交易，可以明確用“拍賣”。後來大家都同意改為“拍賣”。説一點花絮，當時深圳國土局局長叫劉佳勝，也是個在深圳拓荒的上海人，我私下跟他説，深圳馬上要拍賣第一塊土地的使用權了，這次拍賣時，錘子應該掌握在你手裏，這是歷史性的時刻，全國人民都會看到。我回上海後也關注過電視裏播出的這條新聞，看到果然落錘的果然是他。那是1987年12月1日，深圳公開拍賣一塊麪積8588平方米，期限為50年的土地使用權，深圳房地產公司出價525萬元獲得。

在此之前，9月9日，深圳市人民政府以協議方式，將一塊麪積5321.8平方米，期限為50年的土地使用權，以106.4萬元的價格出讓給中國航空進出口公司深圳工貿中心，9月29日，以招標方式，將一塊麪積46355平方米，期限50年的土地使用權，以1706萬元的價格，出讓給深圳深華開發公司。短短的幾個月，協議出讓、招標出讓、拍賣出讓幾種方式在深圳都採用過了，他們的試點速度很快。

2000年沈國明教授到加拿大不列顛哥倫比亞大學作學術報告

其實，上海關於土地批租的起步比深圳早，但是，第一個成功出讓土地使用權也就是土地批租的案例出現在深圳，第一次以直接拍賣形式的土地批租也出現在深圳。根據我的接觸，兩地的風格有很大差異，深圳爭當先行者的意識很強，膽子大，衝勁足，這可以從兩地政府規章的比較中看出來：深圳正式頒佈的規章相當於上海有關制度的過程稿，而上海的政府規章和各項相關制度打磨得很精細，着眼長遠，注重可操作性，意在減少今後運作中的麻煩。

會後，《深圳特區報》和《特區經濟》登了我的文章，香港《大公報》、《文匯報》對會議作了報道，其中提到我主張修改憲法的意見，但是，《人民日報》沒登關於修改憲法的意見。

1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修改案，將憲法第十條第四款修改為：“任何組織或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”

1988年12月有修改了《土地管理法》，進一步明確了國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓，從根本上掃除了實行土地批租的法律障礙。由天津、上海、廣州、深圳試點的城市土地管理制度改革，由此推向全國，中國的城市面貌從此出現翻天覆地的變化。就拿上海來説，今天的上海與1987年時相比，完全是兩個上海，制度創新的威力由此可見一斑。

當時赴深圳開會時，上海社會科學院信息發佈會的組織者希望我回滬去發佈該會議的信息。那時，信息不像現在這樣發達，社科院的信息發佈會是信息交流的重要平台，每次信息發佈會都座無虛席，媒體也都到場。那次的信息發佈會實際已經確定了日子，他們經與我聯繫，最終把信息發佈會安排在我回滬後的次日。我在信息發佈會上發佈了深圳會議上的一些主要信息。信息發佈會結束後，一堆記者擁到我的辦公室打探消息，其中有《文匯報》的王偉（現任上海市作協黨組書記）。

其實，這時的上海也在緊鑼密鼓地謀劃以國際招標的方式出讓虹橋第26號地塊。1988年3月22日向世界發佈標書，7月8日開標，第二天，《解放日報》在第一版上方發佈了這條重要消息，後來這條新聞被評為好新聞一等獎。當天的《文匯報》上沒有反應，王偉匆匆忙忙來找我，讓我就土地批租説幾句話，作為對這條遲到的新聞的補救。第二天，連消息帶我的話登在報紙上。這樣的事情之所以具有很強的新聞性，是因為以前不曾發生過，而對經濟社會發展意義重大。但是，很多人對此並不理解。

《文匯報》消息登出來後，我所在的法學所，有熟識的朋友説，“你膽子蠻大的嘛，這種話也敢講。”我還收到市民的來信，這封來信稱：沈國明，你膽敢批出上海一寸土地，就殺了你和你的全家。其實我很理解，因為“土地使用權有償出讓和轉讓”根據香港的提法被簡化為“土地批租”，“土地批租”很容易被誤解成搞“租界”，在不很瞭解這項制度的人眼裏，中國人民經過流血犧牲擺脱了外國列強的奴役，現在又要搞租界，這是絕不能容忍的。

但是，“土地批租”與“租界”完全不是一回事。租界是外國人在中國土地上有“治外法權”，有獨立的行政和司法系統，而土地批租僅是土地使用權的出讓，獲得土地使用權仍必須服從中國法律和管理，而且，試用期屆滿，土地及其以上附着物由國家收回。由於實行土地批租，改變了以往國有土地無償、無期限使用的狀況，可以消除集團壟斷、土地浪費等弊病，國家從土地上可以通過級差地租獲得很大收益。

根據我們所黨委書記的建議，我把這封信交到保衞科了。現在感到很可惜，如果當時留下就好了，也可見證歷史的進步。當時不要説普通老百姓，就是幹部中也有很多人不接受的。在上海制定政府規章和地方性法規的過程中，也確實有過相似的不同意見。

即使到了90年代，海南搞洋浦開發區，仍舊受到很多質疑，説那是在搞租界。建洋浦開發區的地方都是岩石，長的是仙人掌，長年荒廢在那裏，搞經濟開發區，吸引外資來建設，對當地發展是很重要的。因為被指責為搞租界，洋浦開發區的建設滯後了好多年。

現在當然不會有人這麼看問題了。一方面，是大家遵循實事求是原則，思想進一步解放了，另一方面，是改革開放的巨大成就教育了大家，國家取得的巨大進步被廣泛接受了。回顧這40年，可以清晰地看出發展的軌跡。從經濟體制改革角度考察，整個改革開放過程，是不斷加大市場因素的過程，是市場在資源配置中的作用逐步發揮，直至發揮決定性作用的過程。整個改革開放過程也是思想解放的過程，摒棄以階級鬥爭為綱的思路，釋放了廣大人民羣眾參與改革建設的活力和積極性，思想解放也激活了創新精神，帶來了觀念創新、制度創新等一系列積極的變化。無論經濟發展還是社會治理，沒有思想解放，就不會有今天的成果，就沒有現在經濟總量世界第二的地位。

今後，改革還將持續，改革沒有窮盡的時候，所以，我們仍要本着事實求是的原則，解放思想，突破改革與發展中的各個難題，克服所遇到的各種困難。目前，經濟下行的壓力很大，我們還是要解放思想，如果以企業所有制區分你我，如同當年將“私有制是犯罪的根源”作為解決治安問題的基本思路一樣，不能滿足經濟社會發展的需要，不符合市場經濟規律，為此，我們需要制度創新，通過制定和實施符合經濟社會發展需要的法律、法規、政策，有效保護各種所有制經濟，讓憲法規定的多種所有制經濟都得到健康發展。

我們要進一步解放思想，對科研體制進行改革，破除學科壁壘，營造創新的氛圍，匯聚多方智慧，形成創新能力，創造出適合向現代化強國邁進的高質量成果。要制定能更好保護知識產權和科研人員積極性的法律制度，為提升產業能級，實現經濟轉型，提供製度支持。制定法律也要解放思想，真正做到問題導向、需求導向、實效導向，讓出台的法律制度能夠解決問題。要堅持嚴格執法、公正司法，要革除影響公正司法的各種弊端。要倡導社會主義核心價值觀，使法治實施具有堅實的基礎。

回顧40年改革歷程，我深切感到，所取得成就是思想解放和改革的結果，今後這仍將是我們克服困難的法寶，必須堅持併發揚光大。

沈國明教授在復旦大學研究生答辯會上