外交事務丨美國的漫長告別_風聞

來源： 歧路聽橋

美國獨行：2018年10月，蒙大拿州米蘇拉市（Missoula），一場中期競選集會活動中的特朗普。圖：JONATHAN ERNST/REUTERS

《外交政策》2019年1/2月號封面

美國的漫長告別：特朗普時代的真正危機

艾略特·科恩（Eliot A. Cohen）

2018年最終沒有成為美國外交政策的災難之年。正常情形下，這不會成為慶祝的理由。但考慮到人們惴惴不安於唐納德·特朗普總統及其行政分支的可能作為，如退出北約，發動對伊朗或者朝鮮的戰爭，那仍是令人心滿意足的。

事實上，特朗普就任頭兩年的顯著特徵正在於令人驚訝的穩定程度。總統證明了，他自己正是很多評論家長期以來批評的那種人：逞強好鬥、盛氣凌人、惰于思考、脾氣暴躁，以及迷戀自我。但出人意料的是，那些缺點並未轉變成顯而易見的災難。

但過去兩年表面上的穩定不應干擾我們留心美國外交政策正在醖釀的一張危機，特朗普既是這場危機的表現，又是原因。總統已經擬定的外交政策構想受到嚴重誤導，對美國的盟友缺乏信賴，嘲笑國際機構，且對美國已經維持了將近八十年的自由主義國際秩序麻木不仁，若非敵意十足的話。但真正的悲劇不在於總統突出展示了這一有瑕疵的構想；真正的悲劇在於，總統的外交政策構想僅僅是對作為左派和右派之間的新共識而迅速形成的一套想法的拙劣解讀。這一共識是，美國理當認可其在世界事務上扮演更温和的角色。

人們可以也理當期待，迄今為止約束特朗普的力量將繼續限制其在餘下的任期內為害，但推動美國從世界舞台後撤的舉動並不源自這位總統，也不會隨着他的離任而告終了。美國在後冷戰時期的外交政策危機是長期形成的，並將在特朗普卸任後持續下去。

險中求生

儘管最糟糕的一幕尚未上演，但總統的外交政策早已匪夷所思，且在某些方面令人不安。

在貿易領域，他的行政分支摧毀了《北美自由貿易協定》（NAFTA），結果以《美國墨西哥加拿大協定》（USMCA）取而代之，後者包括對美國奶農稍許有利的條款，但大多照搬原協定。更嚴重的是，特朗普發動了一場與中國之間的貿易戰並使之逐步升級，同時強烈抱怨中國竊取美國知識產權。這一切發生的背景是，在南中國海，中國軍事力量和美國軍艦之間的互動越來越具有進攻性。這些舉動風險重重，但並未反過來傷及特朗普。

特朗普與美國對手之間的外交同樣反覆無常，但迄今為止損害是有限的。在朝鮮問題上，特朗普收回了最初的威脅即釋放“火與怒”，並突然轉向安撫朝鮮政權。他擱置了美韓軍事演習，與朝鮮領導人金正恩會晤，並在2018年9月的一次競選活動中宣佈他“喜歡上了”金正恩。（但這些舉動似乎對朝鮮的核計劃沒有形成任何實質性影響。）在伊朗問題上，特朗普徹底扭轉了奧巴馬行政分支更為寬厚的政策，2018年5月退出美國與伊朗達成的核協議，並在整個夏天和秋天以一系列金融制裁措施打擊德黑蘭。在俄羅斯問題上，美國政府不顧總統發出的友善措辭，繼續維持對抗政策。

2018年6月，特朗普與金正恩在新加坡會晤。圖：JONATHAN ERNST / REUTERS

美國與一些盟友特別是歐洲盟友的關係偶爾陷入緊張狀態，但那些盟友與他國之間的關係繼續保持，未受傷害。美國與印度愈發親近，並強化了與沙特和阿聯酋之間的關係。以色列總理本傑明·內塔尼亞胡的右翼政府對特朗普行政分支滿意到無以復加的地步，因為特朗普行政分支將美國大使館從特拉維夫遷至耶路撒冷，切斷了對巴勒斯坦慈善組織的援助，且當以色列拒絕供職於“抵制、撤資與制裁運動”（BDS Movement）的年輕美國人入境時裝作看不見。日本眼下避免了總統對其發怒，因其總理安倍晉三與特朗普形成了友好的個人關係。（“抵制、撤資與制裁運動”，是一個全球性的抵制以色列的非政府組織，2005年在巴勒斯坦發起。——譯註）

美國的戰爭還在繼續。美國與阿富汗的塔利班、伊拉克和伊朗的伊斯蘭國以及非洲的伊斯蘭主義運動之間的作戰正在加速推進，這與奧巴馬行政分支並無二致。2018年4月，在被問及希望如何發落敍利亞的美國軍隊時，特朗普表示：“我希望撒手。”但隨後他就改變了態度，今天有超過兩千名美軍士兵依舊駐紮在敍利亞，隨時準備反擊伊朗的影響。（2018年12月19日，美國媒體報道稱，鑑於針對“伊斯蘭國”的軍事行動大體上取得勝利，特朗普政府正考慮從敍利亞撤回全部約2000名軍人。——譯註）

特朗普外交政策的背後有一項主張（“美國優先”），但這不是地緣政治概念，也就是基於籌劃和反思的一項計劃或者一套優先選項。在特朗普領導下，美國不只與中國和俄羅斯，而且與加拿大、墨西哥和歐盟這樣的盟友開戰。他希望實現朝鮮無核化，解決巴以衝突，但多數觀察人士認為這是異想天開。他的政策似乎受到隨時爆發的好鬥或者熱忱情緒驅使，而與任何一套合乎邏輯的目標或是實現這些目標的方法無關。但在很多實質性問題上，儘管飄忽不定，特朗普行政分支依舊保持了美國外交政策大體上不受觸動。

特朗普****緣何尚未脱軌

如何解釋這一延續性？部分原因是，特朗普能集中精力於一件事情上的時間很短，對聯邦政府的運作幾乎一無所知，且容易被國內政治鬥爭分散注意力。特朗普行政分支內部人士的講述理當謹慎對待，但這些講述描繪出一幅一以貫之的圖景。在一篇《紐約時報》的匿名專欄文章中，一名內部人士的描述是，有“高級官員”告訴這位內部人士，“（特朗普）會否在下一分鐘改變想法，實際上難以預料。”據一些人的講述，特朗普從是電視中獲得大多數新聞的，這樣的人無法理解美國政府巨大的複雜性，並不令人驚訝。

那篇《紐約時報》專欄文章指向了第二個無可否認的事實：特朗普在其自己行政分支內部遭遇到了前所未有的反對。特朗普換下最初的顧問班子後，反對意見愈發滋生。國務卿邁克·蓬佩奧（Mike Pompeo）和國家安全顧問約翰·博爾頓（John Bolton）兩人對華盛頓的熟悉都勝過他們的前任，且都更精於告知總統他想聽到的。他們對外交政策的看法都不是非常疏遠建制派共和黨人；他們只是小心翼翼，不當着特朗普的面提到那些看法。眼下，他們正以國防部長詹姆斯·馬蒂斯（James Mattis）為榜樣：馬蒂斯繞開白宮，小心避免與總統發生齟齬，並平靜地力爭在每一件事情上都維持現狀，包括美國在中東的駐軍數量和美國對北約的承諾。特朗普不吝嗇對俄羅斯總統普京的讚美，隨後又或多或少認可下屬推行的強硬路線。

有關特朗普行政分支與以往行政分支之間政策延續性的另一個解釋是，外國領導人與特朗普手下的官員一樣，都學會了操縱這位總統。譬如，波蘭總統安傑伊·杜達（Andrzej Duda）建議美國在波蘭國土上設立一處永久軍事基地，並將其命名為“特朗普堡”（Fort Trump）。姑且不論特朗普對北約的疑慮，對一位喜歡將自己的名字鑲嵌到建築物上的總統來講，這是一個充滿誘惑力的提議。法國總統伊曼努埃爾·馬克龍邀請他觀賞的那種閲兵式令特朗普印象深刻，乃至於他想在美國也來一出。朝鮮的金正恩發給他一封熱情洋溢的個人信件，藉以恭維特朗普。另一方面，包括英國首相特蕾莎·梅、加拿大外長克里斯蒂亞·弗裏蘭（Chrystia Freeland）和德國總理安吉拉·默克爾在內的女性領導人與特朗普關係不睦：作為總統，他崇拜起了自己逞強好鬥但並不尚武的男性氣概。

特朗普還受益於美國經濟的持續復甦，經濟持續復甦很大程度上平息了他的貿易戰原本可能激發的焦慮。持續數月的股市繁榮、低失業率和連續增長，非但轉移了人們對特朗普在世界舞台上很多反覆無常之舉的關注，還賦予特朗普以影響力。考慮到這三個經濟體的規模，一位足夠咄咄逼人的美國總統才可能威逼加拿大和墨西哥加入《北美自由貿易協定》談判。考慮到美國現在欣欣向榮，做到這一點要容易得多。

最後，特朗普本人並未因其策略上的審慎獲得足夠稱許。在某些方面，他是規避風險的。對動用軍事力量，他一度遊疑，並表達過不只是從敍利亞，而且從阿富汗和伊拉克撤軍的願望。據報道，他玩笑般地考慮過軍事介入委內瑞拉，但很快就被説服不能那麼幹。很顯然，他不想有戰爭在朝鮮半島發生；更可能的是，他想成為一位最終結束朝鮮戰爭的總統。作為一名房地產開發商，特朗普的商業生涯建立在大量借貸的基礎上，大量借貸意味着他實際上將他的風險轉移給了他人，而他一生中已多次避開真正的風險，這或許也可解釋他何以未能在戰區視察美國軍隊。

新常態？

謝天謝地，儘管面臨重重困難，特朗普頭兩年任期所造成的短期損害仍不如很多人擔心的那麼嚴重。但長期而言，要擺脱他的惡性影響不會很容易。

一方面，他的策略和言辭削弱了美國的公信力。皮尤研究中心2018年的一項調查問及25個國家的受訪者，據這項調查，相對於特朗普，國際公眾不只對馬克龍和默克爾，甚至對普京和中國元首都更有信心。特朗普行政分支對美國帶給世人穩定感的弱化已到令人震驚的地步，而這種穩定感曾是戰後自由主義秩序不可分割的一部分。美國公信力喪失的影響眼下難以捉摸，但當危機來臨——譬如，美國的盟友對尋求幫助的呼喚不做應答，或者更糟糕的是，它們選擇安撫或者遷就中國和俄羅斯這樣的對手——那些影響就將凸顯。

其他危險會浮現出來。假如美國特別檢察官羅伯特·穆勒（Robert Mueller）對特朗普競選陣營可能與俄羅斯勾結的調查以矛頭指向總統或其某位家人的可靠指控而告結束，這將意味着一場國內政治危機，其溢出效應會影響到外交政策。當今世界還存在十足的不確定性：恐怖主義襲擊、軍事升級、核試驗等等。這些事件曾經驚動以往的總統，也一樣可能驚動目前的這一位。特朗普以往的執政業績無法確保未來的結果。

但即令特朗普行政分支不曾遭遇國際危機或者國內災難性醜聞的打擊，於美國外交政策的未來而言，特朗普擔任總統都不是好兆頭，原因較少關乎他的實際作為，而更多關乎他所代表的東西。特朗普行政分支的日常混亂背後，多少存在統一的願景。特朗普在2018年9月於聯合國大會發表的演講中簡要概述了他的世界觀，當時他呼籲全世界“選擇一個愛國、繁榮和自豪的未來”。他提到愛國，是要反對全球治理；提到繁榮，是要反對欺騙美國的糟糕交易；呼提到民族自豪，則是要反對普適性的人類願景。

特朗普世界觀的最危險之處，不是其構成元素缺乏內在的融通周全，或飄忽不定，而是那些構成元素的融通周全和一以貫之：它們的吸引力不侷限於總統或者其右翼民粹主義支持者。事實上，在很多方面，他的世界觀與前任沒有那麼多的不同：特朗普認為，美國的大多數海外干預耗資靡費且愚蠢昏聵，美國理當專注於國內建設，而奧巴馬是這麼做的。儘管奧巴馬行政分支的手段相較於目前更為和緩，但其對“幕後領導作用”的強調縱容了目前發生在敍利亞的危機得以展開。奧巴馬行政分支還推行了自身形式的收縮，這一點在其決定推遲促成《跨太平洋夥伴關係協定》一事上有鮮明體現。之後該協定雖達成，但已經太遲。

這顯示，特朗普對“美國優先”的強調不單純是一名外交政策新手的錯誤，毋寧説表達了更深層次、更重要的一些事情：主導美國戰後外交政策的理念，在美國領導人那裏發生了永久性的轉向。換言之，且用更智慧的明確語言來講，特朗普的外交政策圖景可能成就某種信條：依據這樣的信條中，美國僅僅是多個大國之一。在這種觀點看來，華盛頓理當追求其自身利益，主要在國內、僅僅是間或在國外支持自由，並拒絕將過去數代美國領導人極為用心打造的國際組織視作原則問題。

2018年7月，特朗普在布魯塞爾參加北約峯會，圖為停機坪上的空軍一號。圖：FRANCOIS LENOIR / REUTERS

最偉大的一代人

特朗普在任時不可能改變他的看法；事實上，他似乎肯定無法這麼做。在最好的情形下，那意味着，預計美國得面對今後兩年或者六年無能為力的狀況，在這期間，這個國家會變得遊移不定、茫然無措，對它幫助確立的那些國際規則和機構麻木不仁。相較於總統的一些早期批評者所召喚的核戰爭狂想，那一狀況不算糟糕，但也足夠令人驚懼。

但於未來而言，更令人不安的跡象是，儘管特朗普惡化了美國外交政策的幾乎每一個方面，但他並非美國外交行為愈發飄忽、短視、自私的唯一原因。他只是加速了這樣一種趨勢，即華盛頓不再承擔其全球責任，而這一趨勢在他就任時已經形成，且生命力將比他更為持久。事實上，該趨勢只可能延續，因其源頭不在過往的政治事件當中，而在人們對二戰鮮活記憶的亡失當中。作為世界歷史進程中的大事，二戰令美國外交政策發生了革命性的變化，並塑造了二十世紀多數時刻美國外交政策的行進路線。

塑造二戰後國際秩序的一代美國政治家從那次戰爭中汲取了一些深刻的教訓。他們從與天皇的日本、納粹的德國和後來的蘇聯打交道的經歷中領會到，抗擊敵視個體自由的意識形態和政府，是自由國家不容推辭的責任。他們從1930年代的的大蕭條和經濟民族主義中領會到，以鄰為壑的政策和對國家優勢而非系統性規則的專注，可以為極權主義意識形態的興盛創造條件。他們還從兩次大戰之間地緣政治的混亂歲月中領會到，為促成和平，聯合國必須經由美國領導的一批永久盟國和國際機構，去強化和確保和平。這些教訓或許不總是有利於美國的政策，但美國領導人認識到，這些教訓長期而言有利於美國的利益。

過去七十年的和平與繁榮可以證明，那一代美國政治家汲取了正確的教訓。但事實上，他們構想的外交政策與美國1940年代之前的傳統格格不入。1940年代之前的美國傳統，將這個國家主要視作一個對全球性大國政治缺乏興趣的商業大國，只是作為保護其自身並維護其在西半球勢力範圍的手段。要打破那些傳統的束縛，有賴於這樣一些人士活生生的經歷：他們親眼見證了大蕭條帶來的貧困和戰爭歲月造成的毀滅。

但今天，那些教訓已不再是活生生的真理；或許如哲學家約翰·穆勒（John Stuart Mill）所論，那些教訓已經成了僵死的教條。大多數美國的外交政策精英都已忘記該如何論證這樣一種全球秩序的合理性：相較於他們大多數人的年紀，這一秩序存在的歷史更為長久。

向一切説再見

尤其是，二戰期間及二戰之後很快就成年的那一代人，對假如美國選擇不去領導，當時那個世界可能變得多麼可怖，有發自肺腑的認識。他們是以慘痛的方式，通過一場戰爭認識到這一點的：美國為這場戰爭付出了超過四十萬人死亡的代價，其他國家則有更多的數百萬人死亡。這一代人的故去，以及由他們塑造的隨後一代人的凋零，是關乎未來美國外交政策的最重要事實。

**變化的徵兆在2018年8月25日到來，當天，亞利桑那州聯邦參議員約翰·麥凱恩（John McCain）病逝，享年81歲。**麥凱恩1936年出生，父親是一名海軍軍官，日後在二戰中有卓越表現。父輩的經歷塑造了麥凱恩，召喚他不只是支持美國參與世界事務，而且在海外不知疲倦地為美國代言。視察危機地帶或者只是親近於盟友關係不會帶來選票，但麥凱恩矢志不渝地做着那些事情。不論在兩黨中的哪一個，他都沒有繼承者。也沒有任何一位當代政治家如他那般，毫不含糊地致力於在外交政策方面展開跨黨派合作。

特別是涉及制度時，惰性是一種強大的力量。眼下，惰性繼續對特朗普沿着更民族主義、更自利的路線再造國際體制的諸多努力構成約束。但一旦他離開，局面不會立即回到1990年代或者本世紀初期的那種共識，頭腦中滿是“世界沒有了美國的領導將會如何”的個人記憶的那些男男女女維持着那種共識。

事實上，今天民粹主義右派那一飄忽不定的“美國優先”，極有可能在2020年或者2024年被民粹主義左派不那麼飄忽不定的“美國優先”取而代之。這一趨勢在夏威夷州聯邦眾議員圖爾茜·賈巴德（Tulsi Gabbard）之類人士那裏已經清晰可見。她是一位民粹主義的民主黨人，2017年1月曾與敍利亞總統阿薩德晤面，隨後質疑阿薩德在其政權對敍利亞平民發動的化學武器攻擊中所承擔的責任，這一切都打着反干預主義的旗號。

最終，這兩類民粹主義都可能被精疲力竭的中產階級的“美國優先”所取代。相較於其左翼和右翼的夥伴，這一版本“美國優先”的明顯特徵可能是更多的中庸和更大程度的焦慮，但其主要特點可能迴歸1930年代晚期的觀念模式。美國可能在經濟方面接觸世界，但對大屠殺甚至種族滅絕報以麻木態度；若非正式退出，也是在心理層面退出國際機構；同時説服自身，只要其軍事力量依舊強大，其他國家無法影響到其自由和利益。

最後一項看法尤其將被證偽。美國政治進程中的外交干預某種程度上已經證偽了這一看法，但隨着外國開始認為他們可以在不刺激美國做出響應的情形下以耀武揚威或是殘暴兇狠的方式動用武力，這一看法也將被以其他可能更暴力的方式證偽。這種事先前發生過，當時美國未能挺身而出，領導其他國家；結局也令人不愉快。不幸的是，那些記得那些不愉快結局的人士很快就將離世。我們希望，但並不指望，他們所領會的那些深刻教訓不會隨他們而去。

[作者是美國約翰霍普金斯大學高級國際研究院（SAIS）教授。本文原刊於《外交事務》2019年1/2月號，原題“America’s Long Goodbye”。本文是當期《外交事務》封面專題“Who Will Run the World:America，China and Global Order”中的一篇。聽橋譯。]