【獨家】聶輝華：中國經濟能否中高速增長，新型政企關係是決定因素之一_風聞

編者按：

今年是改革開放40週年。為了梳理、總結中國改革的寶貴經驗、展望未來發展之路，中國人民大學重陽金融研究院舉辦“人大重陽系列講座——對話人大名教授”之“改革開放40週年”主題系列。

12月19日下午，中國人民大學國家發展與戰略研究院常務副院長、經濟學院教授、博士生導師聶輝華主講“中國政企關係40年”。本文為聶輝華教授的演講實錄。

下面我報告一下中國政企關係40年，這是我的一些總結，很多東西不是很成熟，供大家參考。

政企關係是中國最重要的經濟、社會關係

首先，我們為什麼要研究政企關係呢？

對於政企關係是當前緊迫的問題，我這裏有三個案例。

第一件事情是中誠信集團董事長毛振華在黑龍江亞布力滑雪場上對着攝像機當場控訴當地管委會亂作為，主要事情之一是管委會佔用他們買下的土地，這個事情影響非常大。

第二個事情是皇明集團董事長黃鳴，實名舉報山東德州市委書記不作為。主要是因為十來年前，他應地方政府的邀請建立了太陽谷，用今天的話來説就是特色小鎮。政府以一塊地作為交易，但這個地一直沒有兑現。隨着土地價格的上漲，越往後這塊地越不可能移交。

第三件事，也是由於土地移交的問題，山東臨沂市金鳳凰一個房地產開發公司負責人張方成也在網上發視頻和公開信實名舉報當地管委會主任是老賴。

這三件事情引起了大家的高度關注。這樣的事情在過去是不可想象的，一個商人在地方最重要的事情就是維護當地的政企關係或官商關係，不到迫不得已，不會與政府撕破臉面。如今，在短時間內密集、高頻的出現企業家上訪事件，説明當下的政企關係到了非常敏感和脆弱的時刻，所以才引起了舉國的關注。

政企關係是中國最重要的經濟關係和社會關係。在經濟體中，最重要的是政府和市場的關係，準確地説政府和企業的關係，因為企業是市場的細胞。這裏有一下三個方面進行論述。

第一，政企關係是決定經濟增長的制度環境之一。政企關係塑造了產權制度和締約制度，一個好的政企關係會首先保護政府和企業之間的契約關係或協議，也要保護企業和企業之間的關係，不好的政企關係相反。這兩個制度是衡量營商環境好壞的兩個重要方面。

第二，政企關係關乎官員和商人的切身利益。學術上講，地方的政企關係良好，經濟增長快速，則官員晉升的概率也就更高，扭曲的政企關係則會導致企業陷入發展的困境。我到各個地方給企業家講課，企業家非常關心如何搞好政企關係。

第三，中國正面臨政企關係重塑的關鍵時期。目前，中央對政企關係高度重視，2018年國務院召開的第一次常務會議就營商環境專題討論，由國家發改委牽頭抓緊建立營商環境平台機制，將逐步在全國推行。因此，研究政企關係成為了急迫的需求。

四種類型的政企關係

其次，我們怎麼對政企關係展開研究呢？

通常我們會討論這個企業有沒有關係，有關係還是沒關係，很難深入發展。所以，我想，如果我們要深入地研究政企關係，回顧和評價過去40年政企關係的現狀或特徵必須做一些概括和區分，就是要定義什麼是政企關係，有哪些政企關係，這樣使這個話題在媒體和學術上深入討論。

政企關係是政府通過一些政策與轄區企業在博弈過程中形成的某種互動模式。首先，以西方政企關係模式為例，政府和企業有着相互影響的作用。政府影響企業有幾種渠道，第一是法律；第二是專門的管制機構，比如FDA（藥監局）；第三是金融管制SEC（美國證監會）和中央銀行；第四是貿易政策，特朗普就是通過貿易政策極大影響政企關係。反過來企業也會影響政府，它的影響也有很多渠道，第一是個人的遊説；第二是工會、貿易協會、行業協會制度化影響；第三所謂政治行動；第四是投資。曹德旺去美國投資，特朗普總統也要接見他，州長也要接見他，這也是政企關係。這個角度看，西方的政企關係和中國的政企關係沒有太大的差別，都是一種政府和企業家之間的相互影響。

在定義明確的基礎上，我用兩個維度將政企關係劃分為四個類型：政企合作、政企分治、政企傷害和政企合謀。劃分的兩個維度是政府是否干預企業的經濟活動和政府與企業互動的合法性。

第一個是政企合作，政府與企業有緊密的關係。政府主要幫助企業發展，給予企業一定比例補貼等優惠政策，政府和企業合法合規的一起做項目。

第二個是政企分治，這種模式類似歐美施行的模式，政府和企業保持一定距離，政府不能干預企業的微觀活動，企業也不能隨便參與政治，兩邊都不能摻和，這是相對分治的狀態，我們叫政企分治。

第三個是政企傷害，有些地方政府可能會對企業涸澤而漁，殺雞取卵，它只想到怎麼做一個強盜一樣搶錢，做一個尋租型政府；企業也可能利用企業的影響要挾政府，傷害政府，比如有些企業到處騙補貼，到每個地方吹個大泡沫，拿到一筆錢最後跑路的，這樣兩種情況都稱作為政企傷害。

第四個是政企合謀，這種模式中政府和企業有非常緊密的關係，但政府和企業之間的行為很多是見不得光的，比如政府包庇企業造假、環境污染等行為。

根據這四個分類還可以分出更多細的內容，比如根據政府或企業的強弱程度可以出現不同的政企關係模式，政企合一就是種政企合作方式。無為而治則是政企分治的一種狀態。根據合謀程度的輕重，政企合謀也可以劃分為不同的等級。

通過這些概念把政企關係分類，才能深入研究，如果沒有這些概念，我們沒有辦法研究到底政企關係應該怎麼處理，怎麼判斷政企關係。

中國政企關係的三個階段

然後，從理論框架出髮梳理過去40年的政企關係。

經過我深度研究之後發現，中國民營企業發展或中國政企關係並不是波瀾不驚，而是暗流湧動，不是一馬平川，而是有波有折。

下面我把簡單的政企關係分為這幾個階段。

第一個階段，1949-1978年叫政企合一，那時候沒什麼民營企業，只有國有企業，國有企業是政府的一部分，所以可以稱之為政企合一，所以那時候的政企關係比較簡單。

在這個階段，企業完全是政府的附庸部門，沒有獨立存在的空間。國有企業就相當於政府的一個車間，國有企業沒有自主權，大部分國有企業都歸中央直接管理。

第二個階段，1978-2012年，我稱之為既有政企合作也有政企合謀。

這個階段有一個很重要的特點就是政企合作和政企合謀兩者交織存在。1978年之後，以經濟建設為中心。企業和政府有共同的利益訴求，只要把經濟搞上去，政府得到更多的財政撥款，官員得到更多的晉升機會；企業得到更多的利潤，這是雙贏的結果。過程中，雙方都有動力把經濟蛋糕做大，既有光明正大的政企合作也有暗度陳倉的政企合謀。

從1978年到現在，中國的經濟能保持中高速增長，政企合作發揮了非常重要的作用。在地區競爭的過程中，鄉鎮企業就是政企合作的產物。雖然現在基本上沒什麼鄉鎮企業，但那個年代鄉鎮企業可以説是民營經濟的主力軍，很多是個體私營掛靠在鄉政府名下，可以説它是種合作，某種程度上也是一種合謀。

“招商引資”是中國特色之一，很多地方政府為了招商引資可以説真的是嘔心瀝血。在東南沿海等地方，地方政府為了招商，白加黑、5+2、優惠的產業政策等，都是政企合作的重要體現，也是中國經濟增長的動力。

第三個階段，2013-現在，這個階段比較複雜，既有政企分立，政府與企業形同陌路；也有政企傷害，但政企關係的趨勢是走向新型政企合作，只不過目前還沒有形成。

以十八大空前的反腐運動打破了一直以來的政企關係為標誌，政企關係進入了重塑階段。我簡單概括一下這個階段：“合謀有風險，合作無動力，分立更安全，傷害難避免”。政企分立和政企傷害共存。在全國政協十二屆四次會議中，隨着習總書記提出要建立“親”“清”的政企關係後，新型的政企關係正在重塑。

“親”“清”的政企關係為何難建立？

接着，如何建立新型“親”“清”的政企關係？

怎麼做是大家比較關心的熱點問題，之所以討論政企關係也是因為政企關係比較難，難到總書記要親自出來破題。2016年，總書記在兩會期間談到了如何建立親清政企關係，這個話題在報紙、媒體上反覆出現就説明這個事情不好解決。為什麼政企關係這麼難搞呢？癥結在哪裏？我總結了四個方面。

第一，政府對於微觀經濟活動的干預過多。引用吳敬璉先生的話説“中國是個管制型市場經濟”。

第二，缺乏對企業家的人身安全和財產權的保障。在我調研的企業中，有相當一部分中國企業家最為關心的是政策風險，而非市場風險。中國是個發展中國家，法律法規存在不完善的情況，我們要建設法治國家，目前還沒有建成。“六穩”中，如何“穩人心”是尤為重要的。

第三，不平等的官商地位。自古以來“士農工商”是社會地位的排序。雖然，現在已經不看重這種地位的排序，但是本質上仍然存在官員與商人地位的不平等。山西喬家大院是著名的票號，即便山西人賺了再多的錢也要給父母買一個官，哪怕給他死去的爺爺也要買個官，這樣才能光宗耀祖，換句話説商人永遠沒有高的地位。在這種條件下，很難做到“親”“清”。

第四，一直存在的意識形態。改革開放以來，民營經濟發展的障礙一直存在，即便是80年代民營經濟的黃金時期也存在意識形態的阻礙。

構建新型政企關係的八個建議

最後，談談我的建議，根據前面的分析，尤其是對政企關係癥結在哪裏的分析，談談如何構建親清或新型政企關係？

第一，加強對權力的監督，減少政府對微觀經濟活動的干預。我們應明確以“市場起決定性作用”為主，以“政府發揮更好的作用”為輔。

第二，大力發展民營經濟，力推“競爭中性”原則。我們根據統計研究發現，政企關係比較好的地方，民營企業發展較快，經濟狀況也越好，而相關地區的政府更傾向於“放水養魚”；相反，政企關係較差的地方，民營企業數量也比較少，如果再加上監管嚴厲， “涸澤而漁”、“殺雞取卵”，營商環境就越來越差。

第三，切實保護企業家的合法權益，杜絕有罪推定。在處理經濟案件時不要輕易刑事化，一般情況下，市場經濟應該以民法為主體，換句話説是市場能解決的事情，儘量讓市場取解決，不要隨便使用公權力。介入公權力也很容易滋生腐敗。

第四，推進政策的規範化、透明化。

第五，在政策制定過程中加強政企互動。首先加強政府與企業在制定政策中的溝通，做到政策可以實施，不存在不接地氣的問題。同時，加強媒體的監督，防止合謀的情形發生。

第六，政府要培養平等意識和加強建設契約精神。良好的營商環境是建立在平等的基礎上的，同時，也要杜絕地方政府“新官不理舊賬”現象的發生，加強政府的契約精神建設。

第七，盪滌傳統官商文化陋習的影響。

第八，解放思想、重新認識執政基礎與合法性問題。習總書記曾對“親”“清”政商關係有“兩個毫不動搖”的表述，即“毫不動搖發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵發展民營經濟”。允許民營企業人員入黨，也正是穩健的執政基礎，從執政的合法性和意識形態上解決民營企業的地位，將利於國家的長治久安。