鄭永年：集權好還是分權好？平衡最重要_風聞

【俠客島按】

從古至今，中國的政治總離不開一對對的二元關係，比如中央與地方、集權與分權、人治與法治。其中每一面向的取捨輕重，都關乎着國家層面的穩定狀態與發展走向。

遠有唐宋治、亂之較，近有改革開放之初進、退躊躇，代際更迭間需要思考的“治理命題”卻不乏相似處——

“對上”負責和“對下”發展如何均衡？國家整體利益與局部所求如何同步？集權與分權交替怎樣“矯枉過正”？對於官員羣體，有作為還是混日子，“權力恐懼”還是“膽大妄為”，也都成了個體生髮、卻事關大局的關鍵性選擇。而對現在來説，就是在黨的集中統一領導下，如何發揮地方的改革能動性問題。

今天，俠客島推薦一篇鄭永年教授有關上述命題的文章《集權與分權的統一》。微信號“IPP評論”授權刊發。俠客島略有刪改。

鄭永年

對上與對下

在中國政治中，自古至今，對政策執行者（無論是中央官僚還是各級地方官員）來説，存在着兩種責任，這兩種責任的平衡關乎着國家的治與亂、和諧與衝突、發展與滯漲、整合和分裂。

**第一種責任就是平常所説的“對上”的責任，就是對中央政府或者上級政府的責任；第二種責任就是平常所説的“對下”的責任，就是把官員自己所轄的地方發展好和管理好的責任。**相應地，兩種責任也產生了兩種“忠誠”，“對上”的忠誠和“對下”的忠誠。

在任何社會，“對上”負責的重要性是不言而喻的。不管什麼樣的政體，不管什麼樣的時代，上下級之間都存在一個秩序，沒有這個秩序，就稱不上是政體。上下級秩序對中國這樣大的國家來説尤其重要——沒有這個秩序，命令無以執行，政策無以實施，更不用説是國家的整合了。在當代中國，這種責任也經常被稱為“大局意識”或者“大局觀念”。

應當強調的是，“對上”的責任並非是對任何一個領導人本人的責任，而是對上級領導人所代表的利益的責任。不過，在實踐中，這兩種利益有時候並不容易區分，“對上”責任被理解成對領導人個人的責任，“對上”忠誠被理解成對領導人個人的忠誠；一旦這樣“誤解”，就不僅會導致上下級之間的人身依附，同時更重要的是會失去對整體利益的追求和忠誠。

“對下”的責任就更為重要了。簡單地説，“對下”責任是“對上”責任的基礎。

中國在理論上是中央集權制國家，這決定了無論是官僚機構還是地方政府都被視為中央的派出機構，僅僅是中央政策的執行者。不過，這種看法並不那麼科學，由於中國地方間的差異性巨大，治理過程中就往往需要地方官員發揮主觀能動性，根據各地的條件來制定地方政策或者修正來自中央的政策。儘管一個國家並不是各個地方的簡單相加，但如果地方發展和治理出現問題，國家總體肯定也要出問題。

**就國家總體而言，“對上”和“對下”的兩種責任不僅不是矛盾的，而且可以有高度的一致性。**就中央和上級來説，儘管要着眼於國家整體利益，但國家的整體利益需要通過地方政府或者各級官僚機構來實現；對地方來説，在國家整體利益的構架內來追求局部利益和管理局部，才能同步達到對局部利益與整體利益的促成。

就政策執行者來説，如果光“對上”負責，那麼地方利益和地方差異性必然被忽視，發展和管理必然會出現問題。

**在中國這樣的中央集權制國家，光“對上”負責的可能性遠遠大於光“對下”負責的可能性。**人們可以理性地假定，官僚和地方官員必然會犧牲部門和地方利益，來滿足中央和上級的利益，因為官僚和地方官員的升遷取決於中央和上級，而非同級官員和老百姓。更為重要的是，在這樣的情況下，官僚和地方會出現“懶政”，他們不用發揮主觀能動性，光做一些會使中央和上級“高興”的事情就行了。這樣，政績工程、假信息、瞞上欺下等現象必然盛行起來。

**但如果官僚和地方官員光“對下”負責，不“對上”負責，地方可能發展了，但整體利益甚至國家的統一也必然產生問題。**歷史上，這樣的情況也層出不窮。每當中央政府弱化，尤其是王朝解體的時候，地方就會產生封建割據。1930年代的軍閥割據時代，一些地方的經濟發展和治理也相當好，但國家整體利益則蕩然無存，不僅內戰不斷，更無能力對付外敵。

集權與分權

對中央執政者來説，一個極其重要也極其難以處理的問題就是集權與分權間的關係。太集權和太分權都會出現災難性後果，理想的則是實現兩者的相對平衡。

一方面，如上所説，如果太集權了，就會導致官僚和下屬只承擔“對上”的責任而忽視“對下”的責任，時間一長就會出現非常糟糕的局面。

歷史上，宋朝開始中央集權，導致部分地方官員做事不經思考，同時地方權力也不足，遇到困難和危機時高度依賴中央，沒有自救的力量。因此，蒙古人一打進來，各地方無法自我保護，皇朝隨後即輕易解體，元氣不再。相比之下，唐朝的分權做得比較成功，地方力量強大，地方官員的責任也相對較大，儘管也發生了“安史之亂”這樣的危機，但之後各地仍然能夠比較快地恢復過來。

另一方面，如果太分權了，地方就會坐大，官僚和地方官員的地方利益觀念就會強化。地方主義的崛起易破壞國家的整合，甚至導致國家的解體。

比如1978年改革開放之後，尤其在1980年代，人們討論最多的就是集權和分權的困境，即“一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收”的惡性循環。這種惡性循環不僅表現在中央和地方關係上，也表現在其他各個方面，包括政府與市場、國家與社會等等。

但經過1990年代以中央集權為目標的改革（例如分税制），1980年代過分分權的狀態得以改變，因此之後人們似乎不再那麼頻繁地討論當時的困局。不過，這並不是説這些現象已經消失了。事實上，惡性循環仍然存在，只是變了形態，通過其他方式表達出來。

十八大前後的一些情境，在某種程度上就可理解為這種循環的表現。十八大以前，“分權”曾經導致過不小的危機。

**在頂層，黨內分權致使政治學裏所説的“寡頭政治”崛起，也就是人們平常所説的黨內的“團團夥夥”。**周永康、令計劃和軍隊的徐才厚、郭伯雄等可以説是典型的政治寡頭主義。寡頭主義的崛起損害黨的整體利益，威脅到執政黨的生存和發展。

**在地方，則表現為地方主義。**地方之間的互相競爭不可避免，而競爭可以促成地方官員有效利用比較優勢、發揮主觀能動性以改革促發展。不過，在大部分時間裏，地方競爭只是政策之間的競爭。

但十八大之前的地方競爭卻大大超越了簡單的政策領域，一度涉及到“走什麼道路”的問題。在這一點上，重慶就可視作案例。

**再者，由於過度分權，黨內責任也****成了大問題，**即造成了這樣一個局面：集體領導變成無人領導、集體負責變成無人負責。由此，各方面的“失控狀態”就不可避免，尤其在腐敗方面，十八大之後反腐進程中那麼多大大小小的官員“落馬”，也是有其背景的。

過往與當下

正因為十八大之前過於分權造成的種種，十八大以後就出現了集權趨勢。集權並非領導人的個人選擇，而是具有必然性。不管誰當政，只要具有國家整體利益和執政黨整體利益觀念，都會通過集權來解決問題。

但是，集權也產生了其自身的問題，主要表現在幾個方面：

第一，集權成為大趨勢，中央一集權，各級官僚機構、各級政府也跟着紛紛集權，並且一些地方出現集權競爭，導致部分領域出現了過度集權。這種集權趨勢往往需要在出現問題和遇到反彈後才能得到糾正。但很顯然，從出現問題到反彈再到糾正，長時間段之中，疏漏難免。

第二，一些新設的、意在防腐的制度（主要是監察體系）確立了，但因為很多細節沒到位，且新制度的運作需要一個“試錯”過程，也就呈現為“集權”現象。一般來説，在起始的一段時間裏一些執行者不能領會新制度的精神，執行過於機械，導致新制度對官僚和地方官員產生過度的、不必要的壓力。

第三，在集權大趨勢下，官僚和地方官員產生“自我恐懼感”，自我放棄權力，應當行使的權力也不敢行使。這就造成了前面所討論的只“對上”負責、“對下”則缺少積極能動性的現象。

今天，中國的官僚和地方官員出現了兩極化的現象。對一些官員來説，現在是做事情最難的時候，因為集權，他們一方面感到沒有足夠的權力來做事情，另一方面一旦要做些事情，尤其是比較難的改革，就會面臨各方的壓力。但對另一些官員來説，現在也是最好混日子的時候，那就是“不作為”，平平庸庸，準時上班準時下班，還有一些官員則唱唱讚歌、説些上級領導喜歡聽的話——這比推進真正的改革容易得多。

正如分權狀態時的所見，集權狀態下出現的這些現象也是可以理解的。不過，很顯然，如是狀態既不符合國家的整體利益，也不符合局部和地方利益。從歷史經驗看，如果上述現象長期繼續下去，就會造成更多問題的積累，甚至導致大的危機。

這其實也是上面所討論的官僚和官員必須承擔的兩種責任之間失衡的後果，而兩種責任失衡的背後，本質上是集權和分權的失衡。因此，要達到“對上”與“對下”之間的平衡，首先就必須在集權和分權之間尋找到新的均衡點。歷史地看，分權之後必然要進行適當的集權，集權之後必然要進行適當的分權，這都是常態，往來交錯，也即所謂的“矯枉過正”。

**對中央政府和上級來説，應當為中央官僚和地方官員履行這兩種責任創造制度環境。**儘管中央政府要根據實際情況的變化來調整分權與集權，但分權與集權之間仍需要相對穩定的邊界。沒有邊界，政策執行者就會無所適從。

最後，無論是兩者的邊界還是兩種責任的履行，都必須引入法治——既用法治來規範中央和地方關係，也借其來保障“對上”與“對下”的到位和落實。

文/鄭永年（新加坡國立大學東亞研究所所長、原文發表於微信公眾號“IPP評論”）