執行27年，收容教育制度存廢之爭或將終結_風聞

來源：界面新聞

“廢除這一制度，最大的意義就是保護了人權、完善了法治，同時也提高了憲法權威。”朱征夫表示。

圖片來源：視覺中國

文 | 記者 黎文婕

編輯 | 吳濤

繼收容審查、收容遣送和勞動教養之後，作為行政措施存在20餘年的收容教育制度也將啓動廢止。

2018年12月24日，全國人大常委會法工委關於2018年備案審查工作情況的報告提請全國人大常委會審議。報告透露，全國政協十三屆一次會議期間，有全國政協委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。

通過調研論證，各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識，啓動廢止工作的時機已經成熟。法工委建議有關方面適時提出相關議案，廢止收容教育制度。

收容教育所急劇縮減

1984年6月27日，作為新中國第一家收容教育機構—— 上海市婦女教養所成立，此後，收容教育所在多地得以推廣。1988年公安部開會提出推廣上海、北京、武漢、大連、西安等地開辦收容教育所的經驗。

1991年9月全國人大常委會通過《關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》，其中明確提出“對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為6個月至兩年”，由此確立了收容教育的法律地位。此後，國務院據此制定了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。

“但收容教育的適用條件，指的是什麼人、在什麼情形下應當予以收容教育，1991年的《決定》並未作出明確規定與限制，而是把這個權力交給了執行部門。” 清華大學法學院教授何海波認為，“適用條件的寬泛導致了不同時期、不同地方執法標準的不統一，給了執法機關近乎恣意的自由裁量。”

1992年至2005年是收教所的興盛時期。據《21世紀經濟報道》報道，其獲得的內部資料顯示，截至1992年6月，全國建立了111個收容教育所，收容兩萬多人。1999年，收教所數量發展到183個。2005年，繼續增長到200餘所，當年收容量為2.8萬多人。自1987年到2000年，全國累計收容教育賣淫嫖娼人員30多萬人。

另據2000年《人民公安》曾刊發公安部治安局的數據，“八五”期間(1991-1995年)，全國公安機關共查獲賣淫嫖娼人員153萬人，進行收容教育17萬人，佔查獲總數的11%。而1999年共查處45萬人，當年1-9月的收容教育率為8.8%。

“作為一種行政強制措施，收容教育制度在其鼎盛時期對抑制賣淫嫖娼，淨化社會環境，維護社會穩定發揮了一定作用。但由於缺乏配套細化的制度設計，且公安機關自由裁量權過大等問題，使其實際適用出現大面積萎縮現象。”浙江大學刑法研究所執行所長、浙江大學光華法學院教授葉良芳稱。

2006年7月，公安部監督局表示：“目前收容教育的生存環境越來越惡劣，每年的收容量都在減少，每年地方上都有些收容教育所因收不到人員而面臨關閉或是合併。”

據南方都市報報道，江西、寧夏等地從來沒有收容教育所，20世紀90年代末，全國各地紛紛設立收教所，監管總隊也曾提出要設立，但因為“意見不統一”“有領導不贊成”等原因，最後沒有設立。

2014年，公安部首次公佈全國收容教育所數量，截至2014年，全國共有330多個地級以上城市、自治州，僅剩116個收教所，平均每兩個城市一個收教所。

“一個制度有它的產生、變異和消亡過程。現在收容教育制度正在衰敗，實施遭遇困境，急劇萎縮。”何海波稱。

“考察最初的制度設計，收容教育制度事實上被賦予了三大功能：懲罰功能、教育功能和醫療功能，為了實現這三大功能，立法者配置了四種治理措施：治安管理處罰、收容教育、勞動教養和強制治療。”葉良芳此前撰文表示，從法理和實效來看，收容教育和勞動教養的治理措施不僅難以實現教育違法行為人改善的目標，而且存在立法危機和執法困難。

葉良芳認為，“作為一種行政強制教育措施，收容教育承載着諸多善良目的，但終究脱離不了名為教育、實為強制之嫌，甚至被認為是‘變種勞教’。”

在上述背景之下，全國人大常委會法工委主任沈春耀在向十三屆全國人大常委會第七次會議彙報備案審查工作情況時稱，收容教育制度實施多年來，在維護社會治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、遏制不良社會風氣蔓延等方面發揮了積極作用。但是，隨着我國經濟社會的快速發展和民主法治建設的深入推進，特別是2013年廢止勞動教養制度後，情況發生了很大變化。

“近年來，收容教育措施的運用逐年減少，收容教育人數明顯下降，有些地方已經停止執行。啓動廢止這項制度的時機已經成熟。 ”沈春耀説。

收容教育制度與多個上位法衝突

“勞教制度被廢除以後，大家的法制意識有所提高，從老百姓到執法機關都意識到現行制度的缺陷，所以，部分市已經沒有繼續實行。”全國政協委員、中華全國律師協會副會長朱征夫告訴界面新聞。

2014年，演員黃海波嫖娼事件首次引起廣泛關注，激起一場關於收容教育制度存廢的公共討論。據華商報此前報道，事件曝光後，江平、陳光中、田文昌等逾百名法學專家、律師聯名起草《關於廢止收容教育制度的建議書》，並正式郵寄給全國人大常委會法工委。

建議書稱，鑑於收容教育制度與相關法律存在衝突，已不合時宜，制度安排也不合理，建議全國人大常委會法工委予以廢止。

事實上，近年來，不斷有全國人大代表、政協委員建議，應該廢止收容教育制度。如朱征夫2014年、2016年、2017年三次在全國“兩會”期間提出建議，呼籲廢除收容教育制度。

在朱征夫看來，“收容教育與勞動遣送和勞動教養不同之處在於，與勞動教養相比，收容教育的法律效力更高。勞動教養基本上是以公安機關為主制定相關規則，但是收容教育制度有全國人大作的《決定》，以及國務院1993年9月4日發佈的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。並不完全是‘法外之刑’。”

“從內容上看，《決定》根據當時賣淫嫖娼的新情況，在增設有關新罪名的同時, 對《刑法》的有關條款作了修改和補充，所以它最多隻能算是《刑法》的補充性文件。”朱征夫認為，由這樣一份補充性文件來創設收容教育制度，其限制人身自由的內容在《立法法》產生以前無可爭議，但在《立法法》實施以後，就明顯違反其“限制人身自由的強制措施和處罰”、“只能 制定法律”的要求了。而《立法法》是憲法的組成部分，收容教育制度違反了《立法法》，當然也就違反了憲法。 

立法法第8條第5款規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。收容教育制度有法律效力，它主要依據的是《關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》，但是全國人大的決定不是立法法中所講的法律。

立法法第9條規定，本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

“也就是説，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律，不能授權國務院制定行政法規。而收容教育制度主要就是靠國務院的相關辦法規定具體程序和做法的，它超越了立法法規定的國務院的立法權限。”朱征夫表示。

此外，多位法律專家認為收容教育制度違背了刑法程序與一事不二罰原則。

朱征夫解釋：“刑法對輕微刑事犯罪的處罰，有兩年以下有期徒刑，六個月以下的拘役，和不予關押的管制。賣淫嫖娼是違法行為，並不構成犯罪，卻動輒可以關六個月到兩年，比對犯罪行為的處罰還重，顯然顛倒了一 般違法行為與刑事犯罪行為之間的處罰邏輯。”

並且，《治安管理處罰法》第六十六條規定，賣淫、嫖娼的，處10日以上15日以下拘留，可以並處5000元以下罰款;情節較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款等。“由於有這些規定，《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》已經沒有繼續存在的必要。 ”朱征夫稱。

廢止之後仍需法治補缺

儘管此前有收容審查、收容遣送和勞動教養等行政制度的廢除先例，收容教育制度卻一度難以鬆動。

在朱征夫看來，當年收容遣送的廢除，是因為收容對象擴大到“三無”人員；而勞動教養的廢除，是因為它有時成了打擊報復上訪人員的工具。收容教育則面對的是一個範圍很小的羣體，由於種種原因，這個羣體更多地對所遭受的收容教育選擇了沉默和隱忍；而且，收容教育雖然針對不特定的人，卻被許多人認為與自己無關，所以不大可能通過類似唐慧這樣的事件推動它走向終結。 

今年全國“兩會”期間，朱征夫依據十九大報告提出的“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”精神，建議對收容教育制度是否符合《憲法》和《立法法》規定進行審查。

全國人大常委會法工委在關於2018年備案審查工作情況的報告中建議有關方面提出廢止收容教育制度的議案，也從推動合憲性合法性審查工作的角度，強調了儘快廢止收容教育制度，以其他合憲合法的法律制度遏制賣淫嫖娼現象的重要性、緊迫性。

“廢除這一制度，最大的意義就是保護了人權、完善了法治，同時也提高了憲法權威。”朱征夫表示。

何海波認為，收容教育適用條件缺乏限定，實施程序缺乏保障，事後救濟相對匱乏。“它對於遏制賣淫嫖娼起不了多少作用，對於檢查和治療疾病更不是必須，在整體上喪失了正當性。而地方執法機構對收容教育的意興闌珊和社會公眾的普遍反對，也早已預示着它的終結。”何海波説。

然而，一個現實的問題是，廢止收容教育制度之後，對於賣淫嫖娼等違法行為該如何懲治？

“賣淫嫖娼畢竟屬於風化違法，是成年人之間發生的自願性交易，並無直接的受害人，對社會造成的損害遠比其他違法行為輕微。”葉良芳表示，對於賣淫嫖娼者的處罰，應該嚴格適用《治安管理處罰法》的有關規定，根據《治安管理處罰法》第10條和第66條規定，主要進行罰款、行政拘留，或者二者並處。

北京師範大學刑事法律科學研究院副所長彭新林則撰文建議，“仍需健全對賣淫嫖娼等違法行為的矯治機制，尤其要做好‘後收容教育時代’的制度銜接和法治補缺。”

彭新林認為，要加強對娛樂服務場所的治安管理，建立健全娛樂服務場所多部門聯合執法檢查制度，引導娛樂、酒店等場所健康發展，最大限度擠壓賣淫嫖娼活動的生存空間，減少賣淫嫖娼行為賴以滋生的土壤；對賣淫嫖娼行為實行“零容忍”政策，對查獲的賣淫嫖娼場所和人員列入不良場所和人員信息庫，並公開處罰信息，形成強大震懾；對賣淫嫖娼行為實行有限的犯罪化，對於多次賣淫嫖娼、賣淫嫖娼職業犯、累犯、常習犯，可考慮納入刑事制裁。