張釋之：人大一地兩檢決定理據源自憲法規定

12月27日，人大常委會表決通過決定，批准《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》。決定一出，香港輿論反映強烈，大律師公會更是深夜發表聲明，宣稱人大常委會決定未能提供任何法理基礎，完全漠視及閹割《基本法》，嚴重衝擊一國兩制及法治。

1月2日，新範式基金會資深研究員張釋之在香港媒體上撰文，稱人大一地兩檢決定理據源自憲法規定，並表示“基本法制定以後並不是就一勞永逸，中央政府並不是就只能在基本法之外袖手，對香港發生的一切針插不入、水潑不進”，“人大常委會作為國家最高立法機關的常務機關，面對有關新的‘具體情況’，是完全有權就有關問題作出有法律效力的決定。這樣的最高權力並不因制定了基本法就已被廢棄。”

2017年11月18日，廣東省省長馬興瑞與林鄭月娥在香港簽署了《內地與香港特別行政區簽署關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》。（圖/東方IC）

以下為評論原文：

人大常委會批准高鐵西九站設立口岸實施“一地兩檢”合作安排的決定後，香港一眾普通法法律精英再次深扒《基本法》各項條文，大律師公會寅夜發表聲明，認為人大常委會漠視憲法和基本法相關條文和限制，“此舉無可避免地削減本地及國際間對特區奉行一國兩制及法治的理念及決心……已不能彌補地侵害了基本法的完整”。

大律師公會上述聲明，雖然在提及基本法的同時也提及國家憲法，看似認同了中央政府及其官員近年在各種場合強調與重申的“憲法和基本法共同構成香港憲制基礎”的論述，但究其實卻正代表了本港法律界及許多人的偏執，即基本法是香港的“小憲法”，中央政府任何舉措不能超出基本法規定，否則就是衝擊和踐踏一國兩制。換句話説，聲明雖提及憲法，但執着的卻只是基本法而已。

然而這次特區政府與內地政府達成的協議以及人大常委會的有關決定，卻確實不能在基本法中找到直接理據。因為出現高鐵、因高鐵而需一地兩檢是一個全新情況，是制定基本法時無法預見的。中央官員也並不諱言這一點，人大法工委副主任、基本法委員會副主任張榮順對此已明言，港澳辦主任張曉明對人大常委會表決文本的説明也並沒有從基本法找直接理據，而只是説明有關內容並不違反基本法有關條文規定罷了。

面對新情況 人大完全有權作決定

事實上這次決定的理據“來頭更大”，直接來自憲法規定。憲法第31條：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”眾所周知，香港和澳門基本法正是依據本條規定誕生。對法律規定字斟句酌的香港法律界精英，委實有必要對憲法這條堪稱“基本法之母”的條文內容認真研讀。

國家據此設立基本法，基本法就必須得到捍衞和落實，這是肯定的。但基本法制定以後並不是就一勞永逸，中央政府並不是就只能在基本法之外袖手，對香港發生的一切針插不入、水潑不進。至少如今就出現了需落實一地兩檢的具體情況，人大常委會作為國家最高立法機關的常務機關，面對有關新的“具體情況”，是完全有權就有關問題作出有法律效力的決定。這樣的最高權力並不因制定了基本法就已被廢棄。

當然也許有人會因為上述解讀而挑起打開了“潘朵拉盒子”的恐慌，認定先例一開，中央政府今後會循此例事事介入，逐步吞噬香港自治權利。要防止這樣的聯想和恐懼是困難的，畢竟誰也不能保證下不為例。但是製造此類恐慌既是杞人憂天，也對中央政府不公。

實際上，在香港土地上各國領事館、外交專員公署建築範圍內，基於外交豁免權等，香港部分法律的效力並不能及。這雖是國際間約定俗成所致，但至少也説明香港土地上是有執行法律上的例外。不知何故，熟知法律的人士顯然不屑理會這一點。

現在香港境內設立內地口岸區是新情況下出現的特例，中央政府如此隆而重之，動用最高立法機關以決定的方式處理，正是因為視此為鮮而為之的特例，完全是出於對一國兩制的尊重與守護。這番顯而易見的苦心為什麼反而被曲解呢？

有香港法學界知名人士稱人大常委會有關決定只是該機構的“行政決定”，體現的是所謂“人治”。這顯示此等學者對主權國家的法律體系瞭解是何等有限。持此論者不妨瀏覽一下中國《立法法》。

根據該法第7條，人大和人大常委會是行使國家立法權的機關。依第8條第3項規定，特別行政區內的制度由法律規定。此所謂“制度”，不能只一廂情願地理解為已全部涵蓋在基本法中。第9條規定，包括特區制度在內的各事項，“尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規”。

據此，作為行政部門的港府和內地有關部門既已達成協議，人大常委會直接行使決定權加以確認。其中是否“人治”、如何“人治”，想必自有公論。