呂德文：城市行政理性化進程與城市暴力的興起

人説，這個社會戾氣太重，處處充滿暴力。

是的，這是個城市暴力興起的時代。寧靜而温情的鄉土生活已漸行漸遠。暴力是這個時代的宿命，沒有暴力就沒有新秩序，就無法“舊貌換新顏”。暴力也是我們每個人的宿命，人都向往現代社會，但現代化過程卻充滿不確定性，誰都無法逃離暴力威脅。

生活於轉型社會，暴力就在我們身邊。我們因為嗜血的權力感到憤怒，暴力拆遷、城管打人、警察開槍……我們總是隨着媒體的激烈批判而熱血沸騰。我們對那些抗暴者充滿同情，就在我寫下這些文字的時候，刺死兩個城管的瀋陽小販夏俊峯被執行死刑，網絡輿論一片唏噓。

弔詭的是，我們既是這個時代暴力氾濫的受害者，也是始作俑者。有誰去認真審視暴力的呈現樣態，探析社會戾氣產生的深層邏輯？又有誰會反思：是否我們的羣情激憤，既無益於問題的解決，而且還在醖釀更多的戾氣？

2012年08月18日，北京，瀋陽小販夏俊峯的妻子張晶再度來到首都，以求丈夫不死。2013年9月25日，夏俊峯被執行死刑。（圖片來源：視覺中國）

不錯，每個個體都希望利維坦這個龐然大物能夠自我節制，因為個體在其面前顯得過於弱小。可是，誰都不願意回到叢林法則，誰都需要利維坦這個叢林的統治者。暴力很可惡，但誰都離不開它。

這是一個快速變動的時代。高速運轉的社會處處發生縫隙，私人暴力在這些縫隙帶此起彼伏，連看似強大的利維坦也感覺力不從心，國家暴力也在這個縫隙帶失控。我們或許應該心平氣和地看看身邊的戾氣，當個人感到氣憤時，是否也理解理解國家的無奈？在對夏俊峯們感到唏噓的同時，也留點同情給被他傷害的那兩個城管。

縫隙是如何產生的

在國家與社會之間，存在一個廣闊的邊緣地帶。對於國家權力而言，這意味着專斷權力的行使將受到重重限制，必須藉助於一系列的行政技術來實現社會的統治。對於社會而言，這是個最具活力，也最具風險的領域，社會的自我治理顯得困難重重，同樣必須藉助於國家權力的介入。

在傳統時代，由於國家權力有限，無法深入邊緣地帶，因此發育出一套半正式的行政技術。這個地帶的絕大多數行政人員並非正式官員，而是國家權力的代理人。代理人的成分極為複雜，既有屬於官僚體系的胥吏爪牙，也有屬於社會自治體系的士紳豪強。長期以來，胥吏爪牙與士紳豪強各司其職，相互配合、互相制衡，自上而下的權力與自下而上的自治形成的雙軌政治，在這個邊緣地帶交匯。

在政治清明、社會穩定的帝國時代，雙軌政治是一個官民兩便的行政體制。對於國家而言，通過半正式的行政體系實現了接觸社會的目標。相對於正式行政體系而言，這是一個極為簡約高效的制度設置。對於社會而言，通過代理人實現了與國家權力的對接，既可藉助國家權力避免社會的叢林法則，又可防止國家專斷權力橫徵暴斂，保護了社會。

帝國的崩潰往往起源於邊緣地帶社會治理的混亂。比如，胥吏爪牙未能受到有效約束，貪污腐敗，激起民憤；士紳蜕化，社會權力為豪強把持，地方治理黑社會化。半正式行政體系的崩潰，使得國家與社會之間無法有效貫通，直接導致國家能力的削弱，社會治理的混亂，間接導致改朝換代。

近代以來的國家建設，國家權力具有強烈的改造半正式行政體系的衝動，主要表現為將半正式的行政機構和人員正式化，壓縮代理人的治理空間，建立基層政權。其結果是，帝制時代的雙軌政治被拆解，正式行政的政治單軌成型。不過，單一行政體系的建成並不意味着邊緣地帶的消失，也並不意味着這一地帶固有的治理困境的消除。事實上，從來沒有一個國家能夠將其行政體系建立到社會的最基層，也從來沒有一個國家的權力能夠滲入社會的每一個角落，國家治理仍需借重於代理人體制。

國家與社會的邊緣地帶的治理，本質上屬於熟人社會的治理。熟人社會是一個均質的社會，共同體內部信息高度互通。在這個意義上，國家介入其中反而增加了治理單元的複雜性。充分依賴於代理人進行治理，實際上是在尊重共同體的完整性。半正式行政體系也是熟人社會中最為高效的治理方式，因為代理人可以準確掌握信息，且還可充分利用熟人社會的規則開展治理活動。

在熟人社會中，有專斷能力的國家權力只要保持消極姿態，基本上可以實現簡約治理。在傳統時代，半正式行政的危機主要來自於國家權力從無為政治的形態轉變為積極行政，它破壞了熟人社會的治理形態，讓代理人遊離於熟人社會之外，國家治理的縫隙來源於代理人無法有效勾連國家與社會。

很多人認為這個時代的暴力氾濫，也根源於國家權力過於積極。然而，這並不全是事實。客觀上來説，在基本上實現了政治單軌的今天，今天的國家權力並不算積極。暴力氾濫根源於熟人社會的解體，它使得半正式的行政體系無法發揮作用。在陌生人社會中，代理人無法有效掌握治理信息，人情、面子等廣為應用的熟人社會規則也難以運用於正式行政中，這使得半正式行政成本大為提高。

進一步的，代理人因為無法有效完成行政任務，就有可能引入私人暴力等非正式的行政技術，反而激化了基層治理矛盾。這一邏輯在城市治理中體現得更為明顯。改革開放後，單位制逐漸瓦解，大量流動人口湧入城市，城市治理面臨嚴峻挑戰。絕大多數地方的城市治理仍然延續了半正式行政體系的構架，但在實際的行政實踐中，卻逐漸放棄了熟人社會的治理技術。比如，“臨時工”已非來自於本地的志願者，而是社會招聘或勞務派遣的勞務人員，他們是城市裏的陌生人。

電影《老炮兒》截圖

某種意義上，今日之中國已經告別了鄉土氣息；連社會暴力也帶着城市味道。暴力不再是國家權力任性之所為，而是熟人社會瓦解的產物。城市暴力與其説是國家權力過於強大的產物，還不如説是國家權力過於弱小的表現——它在國家與社會的縫隙中無所適從。

城市暴力的產生

現在的問題是：在陌生人的社會治理生態中，正式行政是否可以完全取代半正式行政體系，讓國家權力暢通無阻呢？答案是否定的。改革開放以後，與熟人社會的瓦解相伴隨，國家治理領域開啓了行政理性化進程。其基本邏輯是：加強正式行政的管制，嚴格限制半正式行政人員參與地方治理。從表面上看，這是正式行政體系自我約束、國家權力自我控制的表現，但產生的實際後果是：正式行政逐漸主導了邊緣地帶的社會治理，半正式行政體系處境尷尬，城市暴力反而失控。

半正式行政體系的尷尬，在於其處於熟人社會的瓦解和行政理性化的雙面夾擊中。由於熟人社會的治理已不可行，半正式行政相較於正式行政，在有效獲取信息、靈活運用行政技術等方面的絕對優勢已經喪失。同時，半正式行政逐漸喪失了合法性，它不僅無法獲得社會認可，也無法獲得正式行政的授權。

不過，邊緣地帶治理的複雜性在於，社會事務往往是細小瑣碎、無法定性的，它並不遵循科層制行政中的分門別類、按部就班的要求。在行政事務上人為劃分正式行政與半正式行政的界線，並不是一線行政實踐的客觀反映，而是形式理性化的結果。這造成了一種體制性的困境：一方面，由於正式行政存在侷限，一線行政仍嚴重依賴於半正式行政；另一方面，國家治理體制並不認可半正式行政有其存在的合理性，行政理性化假設半正式行政體系必將消亡。今天，在絕大多數城市治理領域，半正式行政人員在急劇增加。與之相關的是，“越權執法、執法犯法”現象屢禁不絕。

行政理性化是一種組織內部控制，既要實現行政目標，又要避免行政瑕疵。邊緣地帶的治理是正式行政與半正式行政的交匯地帶，組織內部控制直接影響了這兩個體系的關係。在熟人社會的治理環境中，半正式行政具有天然合法性，國家權力在絕大多數情況下保持消極姿態，這使得正式行政體系與半正式行政體系能夠相互配合、互相牽制，雙軌政治可以並行不悖。甚至在多數情況下，半正式行政在邊緣地帶的治理中居於絕對主導地位。

行政理性化的進程使得半正式行政體系失去了與正式行政相互配合、相互牽制的地位，在法律上只是正式行政的輔助力量，“輔警”“協管”等詞彙明確地顯示了半正式行政的從屬內涵。這個內涵在組織內部控制中表現為：在一線行政實踐中，半正式行政人員受正式行政人員的節制，半正式行政體系事實上被納入科層體制的最下層。

這意味着，半正式行政人員往往是衝在最前線的行政人員，他們事實上在代替（而非僅僅是輔助）正式行政人員完成行政任務，一旦出現行政瑕疵，卻要面臨苛刻的行政考核。組織調控傾向於限制一線行政人員的自由裁量權。但邊緣地帶的複雜性要求，一線行政人員，尤其是半正式行政人員的政策執行必須擁有足夠的自由裁量權，這樣才有可能隨機應變。

2017年6月19日，安徽淮南市公安局田家庵分局舉行“深化大巡防、實現雙提升”啓動儀式，百名新招輔警充實到路面一線開展大巡防，提高羣眾安全感和滿意度。（圖片來源：視覺中國）

在合法的自由裁量權受到嚴格控制，半正式行政技術又因熟人社會的瓦解而無法施展的情況下，一線行政人員需要千方百計維持執法秩序。這個秩序的核心是，承認行政能力的限度，行政目標只能是將違法違規現象限制在一定範圍內，而非杜絕違法違規現象。在承認的秩序中，邊緣地帶的各種力量處於動態平衡中，一旦失衡，就容易失序，城市暴力就此產生。

行政理性化的初始目標是控制國家暴力，但客觀結果是，它帶來的是城市暴力的產生。其基本邏輯是，在行政能力有限的情況下，限制一線行政人員的自由裁量權必然意味着非正式行政技術的擴張；在熟人社會的治理術失效的情況下，私人暴力就成為最後的備選方案。

邊緣地帶的常規治理秩序是一個承認的秩序，行政能力的限度意味着必然承認一定範圍的灰色秩序的存在。無論是國家權力的積極介入，還是被治理者的強力挑戰，都會打破灰色秩序。由於半正式行政體系從屬於正式行政體系，半正式行政人員的身體暴力與民眾的私人暴力之間的對抗，就成為城市暴力氾濫的根源。

街頭政治

絕大多數城市暴力是以私人暴力面貌出現的，但社會批判的目標幾乎都集中指向國家暴力。就如夏俊峯們，明顯是以私人暴力挑戰國家權力，並傷害了執法人員的生命安全，理應受到法律的制裁。但人們卻還是願意相信，他們是受國家暴力的壓迫，奮起反抗，不得已而為之。即便是“城管打人”故事，大多數主角也是協管，他們在法理上並不擁有公權力，因此，這些故事中的暴力也是私人暴力。作為利維坦的國家，其核心含義即是壟斷暴力。而一個私人暴力氾濫的國家，很難説是一個正常國家。

“把權力關進籠子裏”是一個美好的修辭，它改變不了一個事實：我們現在仍然需要利維坦。因此，不顧前提地批判國家權力，會造成適得其反的結果。尤其是在邊緣地帶的治理中，限制一線行政的自由裁量權，不分青紅皂白地杜絕執法人員使用暴力，往往意味着私人暴力的泛濫。可惜的是，很少有人去仔細思考其中的奧妙，人們願意將所有問題都訴諸國家政治，卻從來不去面對街頭政治。

街頭政治是關於“江湖”的“政治”。在國家權力介入之前，邊緣地帶並不是不存在秩序，也並不是沒有暴力。只不過，街頭秩序是一種自治的秩序，是豪強主導的秩序。這個時候的街頭是弱肉強食的，是殘酷的。某種意義上，正因為國家權力是個利維坦，使得其可以壓制豪強，避免叢林法則發生。因此，現代社會已無真正意義上的“江湖”。

但是，“江湖”所特有的治理特徵仍廣泛存在，坑、蒙、拐、騙等仍然是相當一部分人的營生手段，流動的、陌生的街頭為這些地下行業提供了温牀。街頭執法，尤其是正式行政很難消滅“江湖”，只能承認其存在的合理性，並將之限制於地下，以不影響正常的社會秩序。

“江湖”政治意味着，想象現代社會高度文明、純淨、典雅是不現實的，“江湖”消失之時，也是個體權利絕對讓渡之時，是國家專斷權力橫行無阻之時。同樣，想象着個體的絕對自由，讓社會高度“自治”也是一種假象，因為，那或許意味着豪強政治的再生。

2012年6月，合肥啓用“洋城管”在街頭執法（@中新網）

街頭政治是關於“承認”的政治。應該清楚，在國家與社會的邊緣地帶，沒有哪一種力量可以主導一切。行政理性化本是一個良好的願景，卻將之想象成是現實，這是當前的街頭治理面臨的最大問題。在這個假象下，人們既要政府約束自己的權力，杜絕使用暴力，絕對避免個人權利受到傷害，又要政府提供良好的服務，希望有一個乾淨整潔的街頭秩序。

從來沒有人去考慮過，街頭治理並沒有一個抽象的“政府”，也沒有抽象的被治理者——“政府”由正式行政人員與非正式行政人員組成，被治理者形形色色。對政府的高要求往往意味着非正式行政人員的壓力大增，對市民權利的單向度保護往往意味着放任如“釘子户”這樣的機會主義者橫行街頭。最終的結果是，讓最容易使用私人暴力的非正式行政人員和機會主義者短兵相接，街頭衝突不斷。

應該承認，國家權力天然具有壟斷暴力的資格，毫無原則地批判權力是沒有任何理由的，挑戰執法人員權威的社會戾氣更不應受到鼓勵。也應該承認現有行政能力的不足，國家權力是有限度的。因此，街頭政治是保守的、現實主義的，而非絕對的、理想主義的——街頭秩序的底色是灰色的，不是非黑即白的。

街頭政治當然也是關於“廟堂”的政治。國家能力並不主要表現在其專斷權力是否強大，能否有效地動員其官僚體系和暴力機關，而在於其行政體系能否在國家與社會的邊緣地帶有效運轉。當私人暴力興起成為街頭政治的主題時，應該清醒地認識到這不是國家權力強大的表現，而是國家權力過於弱小的體現。當一個國家的暴力機關沒有實現暴力的壟斷，而社會還在不斷鼓勵戾氣時，我們應該想想其中是否有蹊蹺？

這是一個城市暴力興起的時代，也是重塑秩序的時代。期待暴力遠離街頭！

（原文系《邊緣地帶的治理》導言，社會科學文獻出版社2017年12月出版。作者授權觀察者網轉載）