柬埔寨：“一帶一路”建設的新樣板-王文、劉典
國務院總理李克強於當地時間1月10日下午乘專機抵達金邊，將出席瀾滄江-湄公河合作第二次領導人會議。隨後，李克強將應柬埔寨首相洪森邀請對柬埔寨進行正式訪問。
近年來，中國與柬埔寨關係持續向好，兩國圍繞“一帶一路”倡議在眾多領域開展了務實合作並取得豐碩成果。2017年5月10日，推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室發佈《共建“一帶一路”：理念、實踐與中國的貢獻》。這份承前啓後的重要文件規劃出今後“一帶一路”倡議的五大發展方向，東南亞古國柬埔寨正處在其中三大方向的交匯地帶。
把握新的歷史機遇，進一步挖掘中柬兩國合作潛力，形成“一帶一路”沿線國家的合作典範，加快“一帶一路”倡議在區域內的推進速度，是時代賦予我們的新任務、新使命。2017年11月，中國人民大學重陽金融研究院赴柬埔寨進行實地考察並撰寫本研究報告，希望為社會各界認識柬埔寨發展機遇與挑戰、瞭解中柬“一帶一路”合作的重要作用提供參考與幫助。以下是本報告的主要內容：
正視五大發展現狀——本報告介紹了柬埔寨當前經濟崛起所面臨的“脱貧陷阱”、基建落後、產業不均、金融風險、全球化衝擊等五大發展現狀，認為這些現實狀況既是機遇，又是挑戰。
分析五大發展領域——本報告總結了“一帶一路”合作框架下，中國和柬埔寨所能開展務實有效合作的五個重點領域：旅遊交流、基礎建設、產能合作、金融革新、政策互動。
把控四大合作風險——本報告審視了政治局勢變動、財政狀況惡化、金融危機醖釀、國家形象建構等合作中可能面臨的難題，有的放矢地提出了具體的解決方案。
緊握四大合作抓手——本報告闡述了政策互動、經貿聯動、人文交流、機制示範等四大合作抓手，創造性地提出將中柬合作塑造為“一帶一路”國際合作的樣板與典範。
被低估的柬埔寨：“一帶一路”藍圖的重要交匯點
柬埔寨地處中南半島南端，歷史文化悠久輝煌、獨具特色，在古代海上絲綢之路上扮演着舉足輕重的角色。早在兩千多年前，中柬兩國便通過海上絲綢之路開展了形式多樣、內容豐富的經貿文化往來。
中國提出“一帶一路”倡議後，中柬間各項務實合作有序推進，成為深化兩國互利共贏的雙邊關係的強大動力。在2017年5月發佈的《共建“一帶一路”：理念、實踐與中國的貢獻》1發展藍圖中，中國政府規劃出“一帶一路”倡議的五大發展方向，柬埔寨處在其中三大方向的交匯地帶。中國在“一帶一路”框架下進一步推動與柬埔寨的深化合作，既能發揮示範效應，推動中國—中南半島經濟走廊的建設，同時也為21世紀海上絲綢之路向印度洋、南太平洋方向延伸提供了重要支撐。
2016年10月，習近平主席對柬埔寨進行國事訪問，中柬兩國簽署了《中華人民共和國和柬埔寨王國關於編制共同推進“一帶一路”建設合作規劃綱要的諒解備忘錄》2等31項合作文件。“一帶一路”倡議與柬埔寨國家發展規劃相互呼應，得到了柬埔寨首相洪森及社會各界的廣泛關注和大力支持。洪森首相多次表示，柬埔寨政府將全力支持並全面參與“一帶一路”建設。
圖1：1960-2016 CNKI以柬埔寨為關鍵****詞檢索的文獻數量
在這樣的背景下，2016年中國期刊全文數據庫（CNKI）可檢索到的以柬埔寨為關鍵詞的文獻數量較一年前翻了一番。然而縱觀相關中文文獻，研究範圍分散在國際政治、經濟體制改革、貿易、產業等國別研究領域，缺乏對“一帶一路”歷史機遇下中柬合作的務實研究和深入思考。3
中國人民大學重陽金融研究院一直主張“腳底板做學問”的理念，堅持“調研出真知”的治學態度。4作為國內研究“一帶一路”倡議的權威機構，人大重陽在“一帶一路”方面擁有大量研究成果，研究實力雄厚。先後出版8部著作，並發表了數百篇文章，召開上百場“一帶一路”講座、沙龍、研討會，執行院長王文教授先後走訪了50多個國家，國內100多個縣市，通過實地考察和調研積累了大量“一帶一路”推進情況的一手認識。5
2017年11月，人大重陽赴柬埔寨考察，對當地的經濟社會發展狀況進行實地調研，並根據調研經驗撰寫本報告。通過實地研究，本報告建議在“一帶一路”背景下，通過審視柬埔寨發展機遇與風險並存的宏觀背景，思考“一帶一路”倡議對柬發展轉型的重要意義，挖掘探討未來中柬雙方合作潛力，創新兩國發展合作模式，為“一帶一路”在柬埔寨的推進提供建設性建議。報告認為，柬埔寨地處“一帶一路”三大方向核心交匯地帶，戰略潛力巨大。應當將中柬合作塑造為“一帶一路”國際合作的樣板與典範，為推動“一帶一路”在東南亞乃至更廣闊區域內的建設起到良好的示範作用。
一、柬埔寨經濟崛起的機遇與挑戰
1、脱貧成就斐然，面臨發展瓶頸
近年來，柬埔寨實現了經濟的快速增長。2000年至2010年的十年間，柬埔寨國內生產總值平均年增長率超過8％，其中旅遊業、服裝業、建築業、房地產業和農業部門起到了決定性作用。從業者人數方面，大約60萬人（大部分是女性）從事服裝和鞋類行業，另有60萬人從事旅遊業。令人矚目的是，旅遊業自2007年以來開啓了爆發式增長時期，至2014年全年接待遊客數超過600萬人次。
聚焦最近五年（2012-2016），柬埔寨在經濟和社會各領域取得了更為顯著成績，從世界銀行定義的“低收入國家”（人均國民收入低於1千美元）晉升為“中低收入國家”。在現任首相洪森領導下，柬埔寨各主要領域均出現了飛躍式增長：基礎建設方面，建設投資5年增長67%，道路里程每年增長超過1萬公里；社會發展方面，2016年全年新建學校600所，註冊手機用户超過總人口30%；產業振興方面，五年間新發放礦產執照286個，註冊成衣鞋廠逾千家，國家税收增加一倍。6
圖2：2006-2016柬埔寨人均國民收入（GNI）（單位：千美元，現價美元計）
來源：世界銀行柬埔寨數據庫。
在經濟持續多年取得傲人進展後，柬埔寨面臨“發展陷阱”，脱貧推力呈現出減弱趨勢。鑑於投資規模有限、產業結構單一、勞動力技能相對匱乏等制約因素，未來柬埔寨的經濟增長速度面臨下行壓力。當前貧困率的下降，主要應歸功於過去數年裏農業和成衣業的蓬勃發展，但值得警惕的是柬埔寨約三成人口生活在“近貧”線（每天收入低於2.3美元）附近。一旦農產品價格和成衣從業人員工薪下降，大批民眾有可能立即重返貧困。7
根據聯合國發展政策委員會2015年的數據，柬埔寨人均國民總收入（GNI）依舊低於最不發達國家標準（$1,242），16.1%人口長期營養不良，5歲以下兒童死亡率高達38%。有分析者指出，人力資源不足將成為柬埔寨今後發展面臨的最大挑戰。據世界銀行估計，柬埔寨如想在2050年實現躋身“中等收入國家”目標，該國具備高中學歷及以上人口比例需增加至38%，而這一數字目前不到10%。8
長期以來，柬埔寨政府致力於與包括亞洲開發銀行、世界銀行和國際貨幣基金組織在內的雙邊或多邊捐助者展開經濟改革方面的合作，以推動包容性增長。展望未來，政府想要成功應對上述挑戰，既需要保持宏觀經濟穩定，促進經濟結構多樣化，增強出口競爭力，也要採取更為有效的公共支出改善公共服務質量。
2、基礎設施建設發展迅速但遠遠不能滿足需求
在基礎設施投資方面，柬埔寨的發展規劃趕上了東盟經濟共同體成立的良好契機。作為一個脱貧進程飛速發展的欠發達國家，柬埔寨已成為東盟十國中最具有投資吸引力的目的地。2012—2016年，柬埔寨平均每年獲得14億美元的外國優惠貸款，其中基礎設施建設融資佔據了相當大的比重。
表1:柬埔寨和周邊國家基礎設施數據對比
資料來源：全球經濟論壇《2017-2018全球競爭力報告》（滿分為7）。
從中南半島五國的對比中不難看出，柬埔寨的基建情況不容樂觀。一方面，交通基礎設施建設不能滿足經濟發展的需要。全球經濟論壇2017-2018年《全球競爭力報告》顯示，柬埔寨基礎設施總體狀況堪憂，在全部137個國家中位居第99位。另一方面，柬國能源基礎設施在近年來取得了重大進展，但整體水平仍然遠遠落後於其他國家。目前柬埔寨全國電氣化率自給率較低，電力供應無法滿足本國基本電力需求，電力成本在中南半島五國中位居榜首。
事實上，外國資本構成了柬埔寨基礎設施領域投資的重要支撐。隨着中國-東盟自由貿易區框架內瀾滄江-湄公河次區域經濟合作的進一步展開，中國一舉成為柬埔寨最大的投資來源國。同時，日本、泰國、韓國等地的資本也相繼滲入柬埔寨基建行業的各個領域，大大加速了柬埔寨基礎設施建設進程。值得一提的是，柬埔寨政府推行的“電力優先”戰略取得了明顯成效，利用外資實現了電力工業的跨越式發展，成為不發達國家發展電力工業的典範。9
此外，柬埔寨基礎設施建設的相對滯後制約了城鄉經濟的協同發展。由於缺乏灌溉系統等基礎設施，柬埔寨農業生產抗天災能力較弱，難以形成規模生產效應；由於交通、住宿等相關配套設施相對落後，柬埔寨旅遊業接待能力嚴重受限；由於物流成本居高不下，柬埔寨對於外資的吸引力存在下行壓力，工業化道路舉步維艱。
3、不均衡的產業發展路徑阻礙經濟轉型升級
儘管在過去十多年中獲得了舉世矚目的發展成就，柬埔寨在產業結構、資本運行等方面依然存在較多問題。首先，柬埔寨目下的發展嚴重依賴於外資。由於政府税收較低以及國民儲蓄有限，外國援助在柬埔寨國內投資中佔據絕對支配地位。2017年，柬埔寨外來直接投資（FDI）與外國援助及優惠貸款分別佔GDP的10%和6%。2012-2016年，外國直接投資總額累計至70億美元，平均每年10億美元，年均為19.5萬居民提供工作機會。中國一直是柬埔寨最為活躍的投資者。2016年中國投資比重佔柬埔寨的30%，甚至超過了柬埔寨本地的投資額。在主要投資行業中，工業和基礎設施是2012-2016最為主要的資金流入部門。
外資的大量湧入使得柬埔寨經濟的經濟抗風險能力較弱。一方面，一旦主要投資國國內經濟形勢發生變化，柬埔寨隨即面臨不可阻擋的外資撤離浪潮。另一方面，外資的投資結構不盡合理，大量熱錢集中湧入高回報產業（建築業等），新增外資對於成衣業等低附加值基礎產業的投資意願不高10。
圖3：柬埔寨2016年各國家投資額佔比圖4：2012-2016年柬埔寨投資產業構成
數據來源：柬埔寨發展委員會（CDC）
從產業鏈的角度看，柬埔寨的產業佈局相對單一。成衣和製鞋業是柬埔寨的支柱產業。據柬埔寨商業部統計，2017年前9個月服裝出口額達49億美元，佔全部出口總額逾七成。服裝鞋類、腳踏車、火花塞線和光學用品配件構成了柬埔寨單調的出口商品清單。
從價值鏈的角度看，柬埔寨的主要產品附加值低。隨着中國勞工成本上漲和產業結構調整，柬埔寨成衣業近年來迎來了蓬勃發展期，出口市場主要面向歐美等西方國家。其中九成成衣廠只是從事簡單的“剪、車、整”（cut，make，trim）等低附加值工序。根據柬埔寨成衣廠商會（GMAC）提供的數據，2016年柬埔寨服裝和鞋子的73億美元中，只有20億美元的附加值，其中工資就佔了七成。11低附加值帶來的後果是產品服務可替代性較高，易遭受國際市場供求關係變化和勞動力成本變動的影響。因此，儘管柬埔寨經濟表現活躍，擁有優越的自由投資環境與開放的貿易體系，其經濟運行生態依然相當脆弱。
在上述背景下，如何實現均衡化、多元化的發展成為柬埔寨未來的發展重點。2015年，柬埔寨政府出台《2015－2025工業發展計劃》，主要目標是到2025年，柬埔寨工業由勞動密集型向技術密集型轉變，工業佔GDP比重從2013年的24.1%提高到30%，其中製衣業從15.5%提高到20%；實現出口產品多元化，非紡織品出口比重提升至15%，其中農產品出口比重達到12%；實現80%的小型企業和95%的中型企業合法登記，五成小型企業和七成中型企業建立規範的會計賬户和財務報表。12
4、高度開放的金融體系為國家發展帶來宏觀風險
近年來，柬埔寨美元化進程不斷攀升，目前美元在柬埔寨金融體系流動性的佔比已經超過80%13。儘管2008年以來柬埔寨的外匯儲備（美元為主）在儲蓄總額中的比重相對下降，但是依然維持在94%的高值，此外柬埔寨的外匯儲備（美元為主）自2010年開始超過國際儲備，私營部門的外匯債權（美元為主）佔私營部門總債權的比重持續上升並在2017年達到99%，説明柬埔寨的美元化程度依然很高。
金融美元化對柬埔寨戰後的經濟重建、保持宏觀經濟的穩定和促進經濟的對外融合有着重要的意義。14柬埔寨金融體系的美元化對宏觀經濟的作用集中體現在對通貨膨脹的調控與平衡。隨着戰後貿易的高度開放和外資的大量湧入，高度美元化的金融體系顯著降低了國際貿易的交易成本的同時，對沖了匯兑利差等方面的風險。15
圖4：2008-2017年柬埔寨美元化程度（百分比衡量）
數據來源：IMF2017年度國別報告（柬埔寨）。
隨着柬埔寨經濟的快速發展，過度美元化的問題隨之凸顯。首先，柬埔寨政府損失大量鑄幣税，無法獲得發行貨幣所產生的收益。其次，使用美元結算意味着柬埔寨出口產品的競爭力與美元走勢掛鈎，強勢美元情況下柬埔寨的競爭優勢會受嚴重影響。16例如2016年英國宣佈脱歐後，英鎊對美元匯率大幅貶值，柬埔寨出口產品大幅漲價，相關行業隨即陷入深度困境17。最後，高度的美元化使得柬埔寨貨幣政策的自主性較低，國家銀行通過貨幣政策調控危機的努力很難產生效果，因而柬埔寨金融系統在國際金融風險的衝擊面前相對脆弱。18
5、在“全球化”浪潮衝擊下，柬埔寨政治經濟政策面臨重大挑戰
從內部政治局勢總體來看，柬埔寨民主制度運行較為平穩。過去六年間，無論政局如何變幻，柬埔寨經濟增長率都維持在7%左右。歷經三次大選，柬埔寨政治鬥爭的方式和手段已趨於理性。民主政體已經被柬埔寨普通民眾廣泛接受。19不容忽視的是，政局演變勢必在一定程度上影響投資者的信心。柬埔寨經濟的持續增長，離不開相對穩定的政治環境。
從經濟形勢來看，全球化對柬埔寨利弊並存。全球化既通過資金、技術、人口流動方面的支持提供成衣業、建築業、旅遊業等發展機遇，也在基礎設施建設、人才培養、產業結構等發展領域帶來更多全新挑戰。20柬埔寨今後如何迎接全球化帶來的機遇和挑戰，如何統籌國內發展與國際合作兩個大局，將成為未來數年內該國的重要議題。
二、“一帶一路”助力柬埔寨發展轉型升級
1、旅遊業發展推動兩國民心水乳交融
柬埔寨以古老神秘的吳哥王朝古建築羣聞名於世，境內自然、人文旅遊資源非常豐富，具備大力發展旅遊業的客觀區位條件21。21世紀以來，柬埔寨旅遊業踏上了增長的快車道，成為推動柬埔寨經濟增長的首要領域，接待遊客數量從每年約50萬人次增長至2016年的500萬人次。截至2016年，旅遊業已成為柬埔寨第二大支柱產業，年直接收入達300億美元，提供直接就業崗位60萬個。對於具備豐富自然人文資源同時又屬於欠發達國家的柬埔寨而言，大力發展旅遊業是促進可持續發展的重要途徑，對於帶動廣大民眾脱貧致富具有重要意義。
隨着“一帶一路”倡議的全面展開，柬埔寨旅遊業贏得了寶貴的發展契機，數量龐大、消費需求旺盛的中國遊客為柬埔寨經濟帶來了新的增長點。在“一帶一路”倡議推動下，中柬兩國關係不斷向前發展，中國各大航空公司不斷開通赴柬新航線增強旅客運力。柬埔寨政府相應地發佈《2016-2020年吸引中國遊客戰略》及《ChinaReady》白皮書，用以指導本國旅遊業增強接待中國遊客的能力。2017年前四個月，中國正式成為柬埔寨最大國際客源地。
旅遊業的蓬勃發展極大地促進了中柬兩國民心相通。中國遊客的大量湧入使得中文導遊供不應求，越來越多的柬埔寨青少年開始學習中文。而在吳哥窟所在的暹粒市，中餐廳如雨後春筍般出現，不僅滿足了遊客的飲食需求，而且對於傳播中國的餐飲文化也具有非同尋常的意義。同時，柬埔寨優美的景觀和獨具一格的文化也令中國遊客讚歎不已，東南亞古國神秘的面紗逐漸褪去，取而代之的是兩國民眾互信互助的心靈契約。
2、基礎設施投資為柬埔寨注入新增長理念
由於曾經多年的戰亂，柬埔寨在基礎設施建設領域存在較大短板，資金嚴重不足。柬埔寨從世界銀行獲得的貸款僅有38.4%的額度被用於基礎設施建設，諸多大型水電站、公路鐵路、農業灌溉項目難以動工22。落後的基礎設施現狀使得柬埔寨對於參與“一帶一路”建設有着格外的興趣。在2016年3月舉行的“柬埔寨展望大會”上，柬埔寨首相洪森表示需要儘快投資公路、鐵路、水路以及航空線，進一步密切與周邊國家的聯繫，強化區塊整合並全面提高國際競爭力。
近年來中柬兩國圍繞基礎設施領域展開了全方位、多層次、立體化的整體性合作，取得了豐碩的成果：兩國合作開發的西哈努克港經濟特區已經成功吸引一百多家國際企業入駐並創造了一萬多個就業崗位，中國企業與柬埔寨政府簽訂了以BOT方式建設暹粒新機場和金邊到西港高速公路的合同，中國銀行等多家銀行為西哈努克電廠、桑塞河下游水電站、柬埔寨石化公司煉油廠等新項目提供融資服務。可以預見，未來數年內兩國在農田水利、交通通訊、能源運輸等基礎設施領域具有強烈的合作意向與廣泛的合作空間。
對柬埔寨而言，“一帶一路”框架下的基礎設施合作將為國民經濟提供增長新動能。自90年代戰亂平息以來，柬埔寨的經濟增長多依靠農業、成衣業、旅遊業協同帶動，在重化工業領域暴露出明顯短板，而落後的交通運輸也構成了對於發揮產業優勢的制約因素。23近年來，柬埔寨農業和成衣業等傳統優勢產業對於GDP增長的貢獻率持續下降，國民經濟亟待捕捉新的增長點。毫無疑問，“一帶一路”帶來的基建投資正當其時，將對柬埔寨經濟的長期穩定增長起到不可替代的作用。
3、產能合作助力柬埔寨經濟結構升級
柬埔寨內戰結束後的經濟恢復與發展，大致經歷了成衣業崛起-農業擴張-旅遊業繁榮的演變歷程。低儲蓄率和捉襟見肘的政府財政使得柬埔寨國內資本投資不足，佔據資本投資絕大比例的外資傾向於流入“最火熱”的經濟部門，導致柬埔寨政府一時還無力推出獨立的產業政策。因此，柬埔寨國民經濟各部門構成比例嚴重不合理，製造業相對孱弱，出口產品中非服裝和鞋類產品極其有限。落後的產業結構令柬埔寨在國際分工價值鏈中處於中低端位置，常年處於貿易逆差狀態。24
國際產能合作是中國的新概念、新理論、新倡議。25解決柬埔寨經濟結構問題的關鍵是實現本國產業的轉型升級，恰好中柬兩國在產能合作領域高度互補，相得益彰。近年來，中國會同柬埔寨舉辦多場產能合作交流活動，中柬一批重點產能合作項目取得明顯進展。2017年，兩國在南寧和金邊聯合舉辦了中國—柬埔寨產能與投資合作論壇和瀾滄江－湄公河國家經濟技術展覽會，雙方在塑造政府間機制、擴展合作領域、對接產業戰略、深化經驗分享上達成廣泛共識。在實踐層面，華新水泥廠收購卓雷丁水泥公司和西哈努克港經濟特區建設均已初見成效。與此同時，中國的“一帶一路”倡議與柬埔寨“2015-2025工業發展計劃”相得益彰，在產能合作領域為雙方開啓互利共贏的經濟新藍海。
4、人民幣國際化為柬埔寨提供多元流動性
作為當今世界貨幣“美元化”程度最高的國家，柬埔寨對於金融體系革新具有極強的主觀願望。隨着經濟的快速發展，鑄幣税的損失和不獨立的貨幣政策使得柬埔寨央行迫切地想要實現“去美元化”26，進而實現金融體系的革新。這無疑為人民幣走進柬埔寨提供了良好的契機。27
2016年，人民幣正式加入IMF的SDR貨幣籃子，標誌着人民幣正式成為全球五大儲備貨幣之一28，為各國央行持有人民幣作為外匯儲備貨幣提供了客觀條件29。隨着“一帶一路”倡議的全面展開，相當一部分投資將會以人民幣形式進行，中國政府也嘗試鼓勵相關企業在貿易結算時使用人民幣。貿易結算不僅能夠帶動人民幣國際化、促進人民幣的跨境流動，還能提升貿易規模和加強同其他國家的貿易聯繫。30由於柬埔寨本幣在貿易結算中所佔比例不高，因而在中柬貿易、投資領域推進人民幣國際化進程的條件相對成熟。
柬埔寨政府已公佈相關計劃，鼓勵旅遊行業從業者接受人民幣支付以吸引中國遊客。截至目前，已有17家柬埔寨銀行提供人民幣清算業務，其中4家提供存款服務。2017年9月，人民幣對瑞爾（柬埔寨本幣）銀行間市場區域交易正式啓動，這無疑對增強兩國經濟金融聯繫、推動“一帶一路”金融領域建設有着超乎尋常的意義。31
值得注意的是，柬埔寨人口結構相對年輕化，移動互聯網終端普及率較高，這為金融科技的發展提供了沃土。在金融科技領域，中國的支付寶、微信等第三方支付平台已經走在世界前列。因此，人民幣走入柬埔寨可以大大提高當地第三方移動支付的普及率，助力柬埔寨“去美元化”的進程。人民幣隨着“一帶一路”倡議走進柬埔寨，將會為柬埔寨金融體系提供多元流動性，同時進一步加快人民幣的國際化進程，使中柬兩國在金融領域的合作實現雙贏。32
5、政治互信帶動政策戰略的高頻互動
中國和柬埔寨的友好關係源遠流長，二十世紀50年代期間毛澤東主席、周恩來總理便同西哈努克建立起了珍貴情誼。自萬隆會議以來，不論地區形勢如何動盪、國內政治怎樣更迭，中柬兩國關係始終在傳承中穩步前進。
習近平主席上任以來，中柬關係呈現出更加良好的發展勢頭。兩國高層互訪頻繁，雙邊政策交流日益增多，戰略合作全面展開。2016年10月習近平主席首次對柬埔寨進行國事訪問，並在柬埔寨媒體發表署名文章，希望“兩國政府、政黨、立法機關、地方省市加強交往”從而“深化政治互信”33。柬埔寨支持並積極參與“一帶一路”建設，柬國政要和各界都認為，“一帶一路”倡議是讓柬埔寨的經濟建設與社會發展受益的重要戰略。2017年3月，在會見到訪的柬埔寨國王西哈莫尼和太后莫尼列時，習近平強調中柬兩國要“保持高層接觸勢頭，深化互利務實合作，加強發展戰略對接，加強多邊事務協調”34，為維護地區穩定和中國—東盟合作大局做出貢獻。
“一帶一路”倡議提出的“政策溝通”對於發展中柬兩國關係以及柬埔寨自身發展都有着重要的積極意義。一方面，戰略層次的互動有助於深化兩國在地區熱點議題領域的合作，為維護區域和平與發展大局提供助力；另一方面，政策交流與對接可以幫助柬埔寨在國內發展議題上獲取“中國經驗”，用以指導解決經濟、民生等人民羣眾最為關切的社會問題。
三、正視與把控中柬“一帶一路”合作所面臨的風險
當前，中國和柬埔寨在“一帶一路”框架下已經取得了豐碩的合作成果。但與此同時，中柬合作也面臨着諸多不容忽視的風險，對這些風險的分析、評估與把控對於深化中柬“一帶一路”合作具有至關重要的意義。
1.變動中的政治秩序為柬埔寨經濟前景帶來不確定性
1993年，柬埔寨舉行了越南撤軍後的首次大選。參與1993年大選的兩個主要政黨是由西哈努克組建、其子拉那烈王子領導的奉辛比克黨和以洪森為首的柬埔寨人民黨，最終雙方結成聯盟，聯合執政。但同時，人民黨和奉辛比克黨之間曾多次爆發武裝衝突，導致柬埔寨國內社會動盪。森朗西黨和人權黨合併組成國內第三大政黨救國黨。各派之間實力相當、互不讓步，國內政黨矛盾一度劍拔弩張。35近十多年來，人民黨在執政中越發得勢，奉辛比克黨和救國黨則在政治鬥爭中力量逐漸被削弱，國家大權基本被人民黨掌控。36
2017年11月，洪森政府解散國內最大反對黨“親美派”救國黨。11月12日，柬埔寨總理府新聞快速反應部發布長達30分鐘的視頻，回顧了救國黨主席金速卡及前主席沈良西等救國黨領導曾發表國的一些煽動性演講及2013年的暴動視頻片段，稱救國黨暗中勾結外國勢力，妄圖通過“顏色革命”推翻柬埔寨合法政府。11月16日，柬埔寨最高法院宣佈裁決解散救國黨及內政部，宣佈撤銷救國黨的政黨註冊。37
政治鬥爭導致柬埔寨對外貿易環境相對惡化。美國和歐盟警告可能取消予以柬埔寨的貿易優惠地位，這將使柬埔寨成衣製鞋業受到重創。外國的經濟制裁和國內的政治形勢變化交織在一起，勢必使得柬埔寨投資環境受到負面影響。38
近年來柬經濟發展取得的喜人成績和穩定的政策連續性密切相關，國家政治穩定是柬未來為招商引資需重點打造的吸引力。在大選前的關鍵節點上，政治局勢的變化可能給柬埔寨經濟前景帶來不確定性。中柬關係和在柬投資一定程度上可能受到柬埔寨內政黨鬥爭影響，相關部門、機構、企業應保持密切關注，做好風險預期分析，完善風險應對機制。
2.持續惡化的財政狀況導致柬埔寨發展面臨“債務懸崖”
自2016年開始，柬埔寨政府的財政赤字不斷攀升。2015年柬埔寨政府財政赤字佔國內生產總值（GDP）的比重為1.6%，2016年增加至2.8%39，預計2017年將進一步擴大至5.07%。根據柬埔寨內閣於今年10月通過的《2018年度財政預算法》草案，2018年柬埔寨政府支出將大幅增長15.2%至60.38億美元，而同期政府收入將只有45.6億美元，這意味着柬埔寨財政赤字繼續擴大。40
柬埔寨政府財政赤字惡化的主要原因是改善公務員和軍警薪金以及基礎設施建設支出需求增加。根據國際貨幣基金組織（IMF）報告，2017年柬埔寨公務員薪金支出佔GDP比重已達7.9%，遠高於國際水平。大幅提振税收帶來的高收入與高支出相互抵消，同時獲得的國際援助預期也在逐漸下降，這無疑是財政赤字逐年攀升的根本原因。
柬埔寨政府税收僅能滿足經常性開支，教育、衞生等民生領域發展嚴重依賴外國援助或優惠貸款41，持續擴大的財政赤字削弱了該國發展的獨立性與可持續性。日本是柬埔寨最大的外援國，美國是其成衣業最大的出口國和外匯來源國，馬來西亞、新加坡、泰國等東盟國家是柬埔寨重要的外資來源國，一旦這些國家經濟不景氣或者投資方向改變，柬埔寨的外資、外援及外貿出口將受到嚴重影響。
財政汲取能力的匱乏問題使得柬埔寨政府在推動社會經濟發展上“心有餘力不足”。42中國可以通過推動“一帶一路”跨區域經濟發展為柬埔寨經濟增長帶來機遇，推動柬埔寨政府為兩國有效應對風險採取措施。通過互聯互通幫助解決柬埔寨落後的基礎設施、不健全的運輸系統和電力供應不足等問題，改善政府在改善國家基礎建設水平時面臨的困境；通過對柬投資促進資金融通，擴大財税來源；通過加強人文交流促進民心相通，向柬埔寨提供人員和技術支持，提升柬埔寨人力資產價值，打造實現經濟多元化願景的有利環境，從而取得強有力的包容性增長。
3.防控柬埔寨宏觀金融領域的“黑天鵝”與“灰犀牛”
柬埔寨金融市場近年來發展迅速，但繁榮的背後是個人信貸膨脹、小額金融機構氾濫、通脹壓力較高、金融創新管理缺失以及央行調控能力不足等一系列風險，值得投資者密切關注。
十多年的經濟騰飛與通訊技術快速發展改變了柬埔寨人的消費方式，網購與小額貸款現象非常普遍。至2015年底，柬埔寨全國貸款餘額已達120億美元,比2014年增加了25.8%。43據柬埔寨國家銀行報告，全國向銀行借貸者佔總人口的28%，而有儲蓄存款的人口只佔7%，比例嚴重失衡。儘管近期信貸增速下降，但過去幾年間銀行體系信貸的迅速擴張已然使得金融風險居於高位。44
近年來，柬埔寨中小金融機構經歷了快速發展階段，發揮着越來越大的作用。這些機構資產價值是商業銀行的20%，客户量卻高達200萬，並實行“利率上限”的政策（年利率不超過18%）45。IMF表示，小額貸款業提供的普惠金融和財務緩衝服務對國家經濟發展的貢獻毋庸置疑，但其快速發展的同時帶來諸多潛在風險，若監管不力，勢必對金融體系形成嚴重打擊，影響到整個金融體系的穩定。
在柬埔寨金融領域，金融科技的崛起同樣值得關注。短短數年時間，“加密亞洲”比特幣支付平台和PiPay無現金支付等金融科技服務已經給柬埔寨人民的生活方式帶來深刻改變。亞洲開發銀行（ABD）研究顯示，柬埔寨現有正式金融服務與民眾需求之間存在高達240億美元的“鴻溝”。46不難看出，金融科技行業在柬埔寨的市場前景十分廣闊，未來很有可能成為該國經濟的重要增長動力。當前柬埔寨在金融科技產業領域的相關政策制度上不完備，因而需要加強制度建設以防範金融衍生品泡沫風險。
此外，在柬投融資還面臨着一系列外部風險。柬埔寨的銀行系統非常依賴外資，全球金融大環境變化會加劇柬埔寨金融體系的融資成本及資金流動風險。而且由於人民普遍收入以瑞爾計，借貸以美元計，二者的兑換差距影響發貸機構的營收狀況。更嚴重的是，高度的美元化限制了中央銀行貨幣政策的影響力，進而削弱了外部風險的抵抗力。如果中央銀行調控能力薄弱的現狀遲遲不能得到有效改善，一旦發生系統性金融風險，柬埔寨未來很難維持外國投資者的青睞。
中國是柬埔寨最大的外資來源國和第一大貿易伙伴。隨着“一帶一路”建設的推進，中柬雙邊經濟合作不斷擴展，中長期成就與短期風險並存。新時期推進中柬全面戰略合作，應加快實現兩國發展戰略對接，儘快推動已達成合作意向的重點項目建設，進一步擴大西港特區影響力和知名度，不斷創新經貿投資方式並加快構建雙邊合作風險防控預警機制。47中國應當積極為柬埔寨提供先進經驗和金融技術，推動運營成本控制並增強金融包容性，提高柬埔寨應對金融風險的能力。
4.在推進中柬“一帶一路”合作應注重軟實力建設
在“走出去”的進程中，中國的國家形象是影響對外合作成敗的關鍵。伴隨着中國經濟的進一步發展，中國資本對外輸出的步伐也將進一步加快，其在全球資本中的位置也將進一步上升。48近年來，中國企業在海外業務領域面臨較大挑戰，部分項目出現擱置受阻局面，相關企業需要對自身聲譽狀況進行反思。
在“一帶一路”倡議落實初期，企業對於對外投資整體發展形勢缺乏準確的判斷，需要在大量的市場調研和背景知識儲備的基礎上形成較為完備的方案。與此同時，國內企業既缺乏經營國際政商關係與社會輿情公關的經驗，又缺乏技術支撐、整體構思和行之有效的操作模式，更缺乏持續經營和維護市場的意識，存在投資-收益週期長，項目運用難度大、成本高，信息不對稱帶來經營風險等問題。49
以柬埔寨為例，該國宏觀經濟寬鬆利好，外匯管制相對自由，吸引大量投資者湧入。然而，外資主要的投資領域多集中在暴利行業房地產業。在最新發布的《2017年度中國海外投資國家風險評級》中，東南亞地區柬埔寨佔第3位，並保持上升。502017年，柬埔寨房地產市場呈現比較疲軟的態勢，這與房地產開發過度，房量過剩不無關係。如今中國房地產業已有不少企業進軍柬埔寨房地產市場，過高的房價帶給當地居民的生活的壓力顯然不利於中國企業在當地的民聲輿論。
此外，中國企業在拓展海外業務時往往急於落實工程。“一帶一路”倡議提出後，一些企業蜂擁而出，以“佔領市場份額”為唯一目標進行盲目擴張51，忽略投資對象國的國情民意，忽視同當地企業的交流，嚴重缺乏社會責任感和環保意識。52為投資地創造有效就業機會，積極融入當地社會，重視社會效益與經濟效益的統一應當成為今後中國企業走出國門的必修課。
如何理解中國投資對資本接收國的影響，如何審視中國投資和當地政治、社會的多重關係，這既涉及資本接收國在資本和社會發展之間如何自處的問題，也關乎到中國資本未來的處境和命運。53企業是共建“一帶一路”的中堅力量，中國企業大規模走出去的同時，也應理性思考，避免盲目，把握好經濟效益與社會責任的關係，促進投資項目本土化，提高中國在周邊國家的美譽度，這將在未來成為中國企業拓展海外空間的關鍵着力點。
四、將柬埔寨樹立為“一帶一路”建設新樣板
1、推動政治互信，加強政策溝通與戰略對接
目前，柬埔寨正在推進“四角戰略”，旨在通過有效的管理深入改革、促進經濟增長、解決民眾就業、保障社會平等公正。54在經濟方面，四角戰略重點關注提高農業生產，發展私人經濟和增加就業，恢復和重建基礎設施，培訓人才和發展人力資源。可見，“一帶一路”倡議與柬埔寨的發展戰略高度契合，雙方在經貿合作、互聯互通、能源資源等方面都有較大的合作空間。因此，應當抓住當前歷史機遇，進一步深化兩國各領域合作，使柬中全面戰略合作伙伴關係得到進一步提升、發展與加強，造福兩國人民。55
中柬兩國友誼源遠流長，積極推動“四角戰略”和“一帶一路”的戰略對接，更能在傳統友誼的基礎和優勢之上，共同發展實現合作共贏，讓中柬友誼結出新碩果，續寫新篇章。56為此，要保持高層密切互訪的優良傳統，發揮國家高層的政策引領和推動作用，通過靈活多樣的方式就雙邊關係的重大問題和國際地區形勢及時交換意見，增強戰略互信，不斷促進中柬關係發展，延續兩國友誼的深化和發展。同時，積極利用多層次、多渠道的協商和溝通渠道，充分發揮中柬政府間協調委員會作用57，加強政府、地方政府、企業乃至非政府組織的協調溝通機制，對“一帶一路”建設中的具體問題進行深入溝通。推動中柬建立對應政府部門、地方政府、友好城市、行業等之間的交流合作機制，深入瞭解雙方需求，保障“一帶一路”建設項目切實落地、有效開展。58
2、打造“一帶一路”產能、經貿、金融合作亮點
中柬西哈努克港經濟特區充分發揮了打造“一帶一路”園區合作的模範效應。由紅豆集團等中柬企業投資建設的西哈努克港經濟特區，是中柬合作的一個重點。2016年“百家企業入園”慶典活動標誌着西哈努克港建設已經初見成效。作為中柬兩國間合作的重要項目，西哈努克港經濟特區為中國企業走出去實現跨國發展提供了最佳投資貿易平台。59在園區建設過程中，中國企業並非單打獨鬥，而是和柬埔寨聯合開發，優勢互補實現中柬企業共贏。園區軟硬件設施建設優良，充分滿足企業的發展需求。同時，園區的發展還帶動周邊經濟發展，將發展成果惠及當地百姓，深入貫徹了合作共贏的發展理念。西哈努克港經濟特區的發展建設秉承“八方共贏”理念，堅持中柬企業共贏，與園區共贏，與員工共贏，與當地百姓共贏，與社會共贏，與政府共贏，與自然和諧共贏。中柬西哈努克港經濟特區的共贏發展，將成為“一帶一路”建設中的發展亮點，為更多的園區建設和合作提供發展經驗。60
大力推動《中國製造2025》與柬埔寨《2015－2025工業發展計劃》對接，促進柬埔寨工業發展轉型。柬埔寨政府正在實施《2015－2025工業發展計劃》，計劃在2025年使柬埔寨工業由勞動密集型向技術密集型轉變，強調重點發展“高附加值新型工業、製造業，醫藥、建材、包裝、傢俱製造等領域中小企業，農業加工業，農業、旅遊業、紡織業上下游配套產業，以及信息、通信、能源、重工業、文化、歷史、傳統手工業及環保產業”61。這與中國的《中國製造2025》發展規劃高度契合，兩國可以加強產能方面的合作。因此，我國國內相關行業可抓住柬埔寨經濟轉型的發展契機，藉助“一帶一路”發展平台，在實現製造強國目標的同時，助推柬浦寨的工業發展和產業結構轉型，實現兩國經濟發展互利共贏。
加強中柬金融合作，推動人民幣國際化進程。中柬金融合作在中國與東盟金融合作的大背景下取得了較大進展。622016年，中國與柬埔寨雙邊貿易額達到50億美元，跨境結算量達25億元人民幣，兩國在經貿聯繫愈來愈密切，為人民幣在柬國際化進程帶來了發展機遇。63中柬兩國應深化金融領域的合作，促進人民幣在柬埔寨的流通使用，以提高效率、降低成本和規避風險，同時鼓勵更多中國遊客在柬消費，為柬埔寨提供多元流動性。64國家應鼓勵當地的中資企業以及上下游企業間經貿以人民幣進行計價。進一步推動完善人民幣與柬幣的掛牌交易，完善與柬幣的定價機制，以實現人民幣作為交易媒介的職能。65
3、促進民心相通，加強智庫外交等人文交流機制建設
民心相通是互聯互通的基礎，是中柬兩國合作深入推進的重要保障，要在文化交流互鑑中實現民心相通66，增進兩國民眾的相互瞭解，最終尋求兩國人民的相互認同，為中柬友好培養民間使者。
**打造中柬文化交流平台，拓寬兩國文化交流渠道。**中國和柬埔寨是親密友好的近鄰，在將近兩千年的漫長歲月裏兩國文化交流頻繁。67在當代，應該積極推動中國文化企業走出去，創辦中柬文化博覽會，開展多樣化的文化交流活動，以更好地傳播中國文化。創新文化傳播和交流的載體，藉助互聯網等新興手段，線上線下交流齊頭並進，拓展兩國文化交流的寬度和深度，使兩國文化相輔相成相得益彰共同發展。68
**通過挖掘兩國旅遊投資與合作潛力推動兩國民間交流。**旅遊在帶動經濟發展的同時能夠促進區域文化交流和融合69，雙方應該不斷提高簽證便利水平，吸引柬方遊客來華，便利中方遊客赴柬，使兩國民眾在相互往來中彼此深入瞭解、增強認同、深化情誼，促進民心相通。
**以大眾文化為載體，講好柬埔寨故事。**柬埔寨作為一個歷史悠久的文明古國，曾經在9世紀-14世紀創造了舉世聞名的吳哥文明，境內有的歷史古蹟以及良好規劃的吳哥景區，國家文化特點顯著。近年來很多東南亞國家以大眾文化的形式對外輸出軟實力，例如泰拳電影《拳霸》、喜劇片《泰囧》、印度電影《摔跤吧，爸爸》。如果中國可以重新審視柬埔寨文化和柬埔寨故事的價值，通過鼓勵相關企業投資以柬埔寨為主體的電影、地理紀錄片，引進柬埔寨優秀的文藝作品，以大眾文化的形式來深化中國廣大民眾對柬埔寨的認知，那麼一定可以事半功倍，順水乘舟地達到“國之交在於民親”的效果。70
**智庫交流合作平台可以充分發揮智庫社會影響力和對外傳播的優勢。**71一方面，加強兩國智庫的深入合作與交流，彼此瞭解政策需求解讀，傳遞政策信息，消除柬方政策疑惑，從智庫層面拉動政策溝通。72另一方面，發揮智庫巨大的社會影響力，在兩國智庫深入交流合作達成共識的基礎之上，通過智庫成果發佈、對外宣傳，幫助本國企業、社會組織和公眾瞭解中國政府政策，消除政策誤解，凝聚共識。73兩國智庫應該秉持合作開放的理念，實事求是地闡述共同開發，共擔風險的市場化行為，強調合作的可能，也提出共擔風險的要求，讓市場説話，充分發揮智庫作用。74
**青少年是中柬友好使者，應開展各種形式青少年友好交往活動推動兩國友好發展。**青年一代是中柬兩國未來發展的希望，中柬兩國政府及社會團體應加強兩國青年的交流合作，為兩國青年的交往、學習、合作搭建更好的平台，舉辦瀾湄文化藝術節、青年專才培養與交流活動。75需要完善中柬兩國的大學留學交流機制，擴大互派留學生為兩國青年學生提供更多機會赴中、赴柬的學習機會，為兩國未來的友好發展奠定基礎。
**在柬華人華僑是兩國交往的天然紐帶，應充分發揮其橋樑作用。**目前，柬埔寨華人華僑數量眾多，他們既是中柬友誼的使者，又為柬埔寨經濟社會發展做出了重要貢獻。76在首都金邊,到處都可以看到華人開設的商店。這些商店門口都有用柬文和中文兩種文字書寫的店牌。柬埔寨華人的普通話普及率比較高，與柬埔寨人相處十分融洽,積極參與當地的社會生活，柬埔寨人對華人也懷有友好的情誼。77要充分發揮他們的語言、文化優勢、同時藉助他們在當地的影響力，向柬埔寨人民傳播中華文化，講好中國故事，為中柬兩國民心相通和友好交往作出貢獻。
4、加強中柬關係建設，推動中國與東盟關係發展
在促進中柬兩國政策溝通和協調的基礎之上，兩國還應加強國際合作，使柬埔寨成為中國與東盟合作的重要橋樑和使者。
**通過打造中柬合作在瀾湄機制中的示範效應，促進次區域合作的共同參與。**柬埔寨是中國的傳統友好國家，中柬兩國一直保持良好的政治互動基礎，也有共同的戰略發展需求。因此，可以通過中柬合作的示範性的發展成果，展現中國與周邊國家合作共贏的誠意，藉此增加對區域其他國家的吸引力，撬動更多國家共同參與瀾湄合作，促進中國—東盟次區域經濟合作的發展。78
**積極推動瀾湄機制成為新紐帶將深化中國-東盟合作。**瀾湄合作機制是針對現有的大湄公河次區域經濟合作機制（GMS）和東盟—湄公河流域開發合作機制等不足而發起的，目的是克服其鬆散、缺乏效率、亞洲開發銀行支持項目分佈不均、籌資力不足等弱點，滿足區域合作的需求，提升區域合作水平。79該機制有助於向東盟釋放共商共建共享的友好合作信號，展現中國與東盟之間堅實的利益基礎，也有利於更好地發揮中國在東盟的影響力，擴大中國的“朋友圈”，深化中國—東盟合作。
5、描繪未來發展藍圖，構建中柬命運共同體
在東盟國家當中，柬埔寨的經濟發展水平相對落後，與其他國家發展差距較大。中國與柬埔寨雖然國情差異大，經濟社會發展狀況不盡相同，但是中柬可以通過“一帶一路”的發展紐帶，發揮兩國政治互信、經濟互補、民心互通的優勢，共享機遇，共迎挑戰，共謀發展，昇華兩國的傳統友誼，打造互利共贏、相互依存的“發展命運共同體”80，最終結成守望相助的中柬命運共同體，更好造福中柬兩國人民。
構建中柬命運共同體，將為柬埔寨的經濟發展注入新動力，縮小東南亞國家之間的發展差距。同時，中柬的合作也積極展現中國的合作共贏的發展理念，帶動更多的國家參與到“一帶一路”建設中來，激發東盟各國內在發展的潛力，促進中國與東盟的區域整體共同發展，塑造區域內新時期“共商、共享、共建”的政治經濟新秩序。推動中柬命運共同體，也將為打造中國-東盟命運共同體、亞洲命運共同體乃至人類命運共同體發揮典範作用。
《柬埔寨：“一帶一路”國際合作的新樣板》課題組
報告執筆人:
王文 中國人民大學重陽金融研究院執行院長
劉典 中國人民大學重陽金融研究院助理研究員
課題組成員（按姓氏筆畫排序）
文藝 中國人民大學重陽金融研究院實習生
朱家祺 中國人民大學重陽金融研究院實習生
楊馥銘 中國人民大學重陽金融研究院實習生
郎簡閣 中國人民大學重陽金融研究院實習生
廖峻 中國人民大學重陽金融研究院實習生
參考文獻：
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38.參見“洪森：對外貿易多元化不怕外國經濟制裁柬”，《柬埔寨星洲日報》，2017年11月23日，第1版。
39.IMF Country Report No. 17/325:IMF Executive Board Concludes Article IV Consultation with Cambodia，2017 ARTICLE IV CONSULTATION—PRESS RELEASE; STAFF REPORT; AND STATEMENT BY THE EXECUTIVE DIRECTOR FOR CAMBODIA.
40.參見“2018年財政預算案，赤字將近15億美元”，《柬埔寨星洲日報-財經產業》，2017年11月出版，第34頁。
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44.IMF Country Report No. 17/325,IMF Executive Board Concludes Article IV Consultation with Cambodia，2017 ARTICLE IV CONSULTATION—PRESS RELEASE; STAFF REPORT; AND STATEMENT BY THE EXECUTIVE DIRECTOR FOR CAMBODIA.
45.參見“儲蓄存款只佔人口7%，28%國人向銀行借貸”，《柬埔寨星洲日報-財經產業》，2017年11月出版，第7頁。
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