周少來：鄉鎮政府為何容易陷入“形式主義泥潭”？

形式主義，其來有自，源遠流長，在各種形態的管理體制中均存在。其基本的規律是：越是基層的政府單位，其所受到的上級壓力愈大，形式主義作風越發普遍；越是“運動式”治理的任務，其所受到的時間壓力愈大，形式主義作風越發嚴重。

由此看來，各種顯性或隱性的形式主義氾濫，有其根本的“體制性根源”，絕非一兩次“人人喊打”的“運動式治理”所能根除，更非責難幹部素質和作風甚至撤職查辦一兩個領導所能完勝。以基層鄉鎮政府普遍存在甚至自身也深惡痛絕的“填表考核”為個案，我們深入辨析一下地方和基層政府“形式主義痼疾”的根源。

層層加碼、層層加壓使鄉鎮政府“不堪其壓”

鄉鎮政府是最基層的行政管理層級，在目前中央、省級、市級、縣級、鄉鎮五級行政體制下，鄉鎮政府之上的所有上級政府都有“下發文件、佈置任務”的權力，而鄉鎮政府是“無權駁回”、只能“照單全收”的最後單位。“上面千條線、下面一根針”説的就是這種行政現狀。

但在當前全面深化改革、決勝精準脱貧的關鍵時期，鄉鎮政府面臨着十分繁重的任務：信訪維穩、防火防災、精準扶貧、環境治理、交通安全、公共服務、土地徵用、房屋拆遷、基礎教育……，幾十項、甚至上百項各種任務，接踵、疊加而來。更有甚者，縣級政府為了顯示“政治重視、執行有力”，而把各項任務的指標體系進一步細化分解，一項工作往往要分解為幾十項具體“量化指標”，並且都要“按月、按季度”並“全過程跟蹤檢查”。這便是我們在基層調研中，幹部反應最為普遍的“層層加碼”。

比如一項“精準扶貧”項目，就會細化量化為幾十項“量化指標”，而每一項“量化指標”都要“登記造冊”。所以基層幹部形象地比喻為“上面千個錘，下面一個釘”，而最終所有的錘子和板子全部都要“打到鄉鎮政府的頭上”。使鄉鎮政府“忙於應付”“疲於應付”，而又“不得不應付”，這就為鄉鎮政府的各種“形式主義應對”埋下“體制性伏筆”。

層層追責、層層下卸責任，鄉鎮政府成為“最終責任承擔者”

縣級政府作為縣域治理責任的主要承擔者，怎樣承擔和分解責任呢？

一是縣級政府及其各個職能部門，都可通過各種“責任書”，把本應由各個職能部門完成的“任務”，逐項逐條地下放落實給“鄉鎮”，但“項目資金”和“項目檢查驗收”的各種權力，還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門。“層層責任狀”也就變成了上級部門的“層層免責單”。

二是鄉鎮政府對縣委、縣政府及其各個專項辦公室，以及教育局、環保局、財政局等各個職能部門下達的各項任務“責任狀”，只能“無條件服從”，少有“討價還價”的餘地。因為無論哪個專項辦公室或職能局，都掌握着不少的“專項資金和資源”，都是鄉鎮政府“不敢得罪”的上級部門。

通過壓力層層傳導、層層加碼機制，各項任務的“落實責任”下卸到鄉鎮政府，而縣級政府及其部門則掌握着絕對的“資源分配權”和“檢查驗收權”，鄉鎮政府便在“權責失衡”中一路負重前行、忙亂應付。

由此，順着行政層級鏈條，鄉鎮政府成為“沒有迴旋餘地、責任不可再分”的“最終責任承擔者”。上級的每一級政府及其職能部門，為了保證自己所管轄的“任務責任”按期完成，都會不斷地到基層鄉鎮“督促檢查”。各種各樣、不斷追查責任的檢查考核，也成為疲於應付的鄉鎮政府“生產”各種“形式主義應對”的土壤。

“運動式”治理成為鄉鎮政府的主要工作方式

作為“任何責任”都無法“推卸”的基層治理單位，鄉鎮政府要把各式各樣的任務和工程落實到鄉村社會。但同時，任何“責任的板子”，都能“打到”鄉鎮政府的頭上。

經過我們在全國各地不下一百個鄉鎮政府的實地調研發現，目前鄉鎮政府的基本運行狀況和治理方式呈現出“疲於應付的忙亂狀態”。主要根源是，經過多輪的“鄉鎮合併”，現有鄉鎮管理規模普遍擴大，而鄉鎮政府編制遵循“只減不增”的原則，大的鄉鎮，編制有70到80多人（行政編加上事業編），小的鄉鎮有40到50人左右。而隨着城鄉一體化進程的急劇加快，精準扶貧、移民搬遷、土地徵用、基層黨建、安全生產、綜治維穩、美麗鄉村等，都需要鄉鎮政府最終“落實”，並必須通過“考核驗收”。於是，鄉鎮政府陷於“人少事多”的被動工作狀態之中。

一是“集中運動式治理”，什麼事最緊急，什麼事考核最嚴格，鄉鎮政府就會全體出動“運動式”集中完成。

二是“加班加點式工作”，“白加黑、五加二”忙於工作，這是鄉鎮幹部的“常態”，“誰也不敢拿工作開玩笑，出了事就得下崗”。我們在全國各地一百多個鄉鎮的調研中，最普遍的幹部反映是“忙、忙、忙”，這是不論東、中、西部各個鄉鎮幹部普遍的感受。

三是“外聘人員式工作”，鄉鎮編制有嚴格限制，而工作任務不斷增加，“有財力”的鄉鎮，則在現有編制外“聘用”人員。這是東南沿海發達地區鄉鎮的普遍做法，如東部一個鄉鎮，行政編、事業編與聘用人員，基本保持在1:1:1的比例，即有40個行政編，40個事業編，就有40多個外聘人員。

鄉鎮政府“陷於”完成各種“任務”、“項目”的紛繁事務之中，完全失去工作的“主動性”，被動地成為完成“上級工作”的“腿”，無法自主統籌和開展適合本鄉鎮發展的各項規劃。由此，也進一步加劇鄉村自治的“行政化”，即鄉鎮政府也把各個“行政村”，變成自己工作的“腿”，村民自治功能全面衰減。在這種“運動式治理”常態化的運行機制下，鄉鎮政府的各種“形式主義應對”也似乎有了各式各樣的藉口、理由。

為了應對各種檢查考核，鄉鎮政府各種“形式主義報表”紛紛出籠

由其“層層加碼加壓、層層下卸責任”的基層治理結構所決定，基層治理權力的運行邏輯和基本權力格局日益變成：縣級政府及其部門主要的工作就是“開會動員、簽訂責任書、考核驗收”，而鄉鎮政府則是各項能夠得到“細化”、“量化”的“責任”的最終“完成者”。一個鄉鎮書記説，縣域的80%以上的工作都是在鄉鎮“完成的”。

同時，在重要領域和重大任務方面，還有嚴格執行的“一票否決制”：如計劃生育、社會治安綜合治理、安全生產、精準扶貧、信訪維穩等。有的地方政府，還實行“考核打分等級排名”，優秀者給予獎勵，連續兩年“末位者”，鄉鎮主要領導“予以免職”。由於來自“上面”無論哪項“考核檢查”，都與鄉鎮領導的晉升、評優，以及一般幹部的獎勵福利等緊密“掛鈎”，任何鄉鎮幹部都不敢有任何“怠慢”。

我們在中部某縣的實地調研中，一個鄉鎮書記粗略地給我們回顧了一年中都有什麼樣的“檢查”：精準扶貧，每月4-5次，包括省、州、縣各級檢查；安全生產，每月4-5次，包括陸上、水上、藥品、食品、交通、礦山等；黨建檢查，一月一次；美麗鄉村建設，每月4次，包括州、縣各兩次；森林防火，清明節、春節各一次；計劃生育：一月一次；重點工程、防汛等，不定期檢查。每月的檢查，大概10多次，一年之中的檢查至少達100-150次之多。歲末年終，更是鄉鎮應付檢查的“繁忙時期”，有時，幾個檢查組同時進駐鄉鎮。各種“檢查考核”重複而疊加，一波接着一波，一輪接着一輪，應接不暇，再“正派”的幹部也只能“忙於應付”。

由此造成了鄉鎮政府工作的“形式主義應付”：一是“精準扶貧”變成了“精準填表”，而且要不斷“重複地填”。二是無法精準量化或核實的“數字”，變成了“數字造假”，出現“任意編造”“一個領導可以隨意推翻幾個考核數據”等現象。三是“填表應付”變成了“一本正經的常態化工作”。實地調研中發現，一個女大學生志願者在這個鄉鎮整整一年的“工作”就是“填表”，“沒日沒夜的填”，直到把這個女大學生“填得頭昏腦漲”，抱怨“填表都把人填瘋了、填哭了”。

這些便是基層鄉鎮最為嚴重、也最為頭疼的“形式主義表現”，但調研中採訪過的各個鄉鎮書記和鎮長，都表示各種各樣的“萬般無奈”，甚至他們也“深惡痛絕”。而“不完成任務，就走人”的壓力和責任，也使鄉鎮幹部有意無意地被“裹挾”到“形式主義泥潭”之中。當然，這其中絕不排除個別鄉鎮幹部本身的“作風問題”和“責任擔當問題”。

基層羣眾參與監督不力，也是造成各種形式主義的社會因素

在目前高度流動的基層社會之中，基層民主參與的不足，更是加劇了這種“監督困境”：

一是無人監督。基層鄉村社會處於急劇變革之中，大量鄉村有生力量“外出打工”，鄉村社會建設的“主體空心化”，造成很多基層政府事務無人過問。

二是無從監督。在基層民眾的知情權和參與權相對缺失的狀況下，很多基層政府工作和公共事務，基層羣眾根本無從知曉，也就根本談不上參與和監督。

三是無法監督。應該説與老百姓利益最密切的公共事務，老百姓最“知根知底”，公共服務的“績效”和“利弊大小”，老百姓應該最清楚，比如一個鄉村的環境衞生和“扶貧效果”。老百姓的“一句句真話”，勝似千百萬“形式主義考評”，但基層自治的弱化和基層民主的衰弱，使真正人民的監督力量無從發揮。

在目前政府體系內部運行的眾多“檢查考核”，基層民眾無法有效參與，更沒有制度化的機制來保證民眾參與。我們的一些檢查考核根本不走進“人民羣眾”之中，外部監督的缺失造成民眾參與的不足和民主監督的不力，這是各種“形式主義調研”和“形式主義考核”，之所以長期存在並在“體制內盛行”的社會性體制根源。

各種花樣翻新的形式主義，“看似新表現，實則老問題”，有其深刻的制度性根源，絕非高喊“一兩句口號”所能遏制，更非開展“一兩次運動”所能根除。

這樣説，絕不是為各種形式主義的存在辯護。只有通過深化行政體制改革，明確各級政府的權力和責任，加強人民羣眾的民主監督，才能真正走上制度化防治的法治之路。否則，沒有權力體系的結構性改革，妄想通過一次性“運動式治理”就能“一勞永逸”，我們可能再次陷於“以形式主義反對形式主義”的泥潭，而其後各種“形式主義”還會“尾大不掉”。

“後人哀之，而不鑑之”，這在歷史上有“不斷反對形式主義”，而“形式主義一再氾濫”的深刻歷史鏡鑑。

（本文原載於人民論壇雜誌1月上及人民論壇網微信，觀察者網已獲授權轉載）