房寧、張茜：中國政治體制，40年來有何變化？
【2018年，改革開放已經走過了40年。在進入新時代的歷史關口，為了辨明未來發展的方向，我們必須深入到改革開放的歷史過程之中，釐清這一場事關中國人整體利益與人類未來可能性的世界史事件，理解其發生發展的內在邏輯，探索未來發展的新命題。
本文梳理了改革開放40年來中國政治改革的基本過程，作者指出：改革開放中政治改革的特殊性在於，作為一個後發國家，中國在推動工業化的過程中，以生產性激勵為導向來進行制度安排，從而保證制度變革與生產力的發展相匹配。】
許多人認為，中共十一屆三中全會的重要意義在於開啓了中國的經濟體制改革。事實上，中國的政治體制改革與經濟體制改革是同步開始的。甚至在一定意義上，政治體制改革先於全面的經濟體制改革啓動，為經濟體制改革創造了政治條件。
1978年，一場改變中國歷史的深刻變革拉開序幕。1978年11月10日至12月15日，中共中央工作會議在北京召開。會議上，對解放思想，工作重心轉移和平反冤假錯案進行了討論，為後面召開的十一屆三中全會進行思想上和政治上的準備。
鄧小平在會議閉幕式上作了題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話，他指出：要“正確地改革同生產力迅速發展不相適應的生產關係和上層建築。”隨後召開的十一屆三中全會拉開了中國改革開放的序幕。十一屆三中全會公報指出：“實現四個現代化，要求大幅度地提高生產力，也就必然要求多方面地改變同生產力發展不適應的生產關係和上層建築，改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式，因而是一場廣泛、深刻的革命。”
中共十一屆三中全會（圖/新華網）
1980年8月，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作了題為《黨和國家領導制度的改革》的講話，鄧小平總結了“文化大革命”的深刻教訓，分析了現行政治體制存在的種種弊端及其產生的原因，提出了政治體制改革的必要性。鄧小平指出：
要充分發揮社會主義制度的優越性，應當努力實現三個方面的要求：“（一）經濟上，迅速發展社會生產力，逐步改善人民的物質文化生活；（二）政治上，充分發揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力，享有各項公民權利，健全革命法制，正確處理人民內部矛盾，打擊一切敵對力量和犯罪活動，調動人民羣眾的積極性，鞏固和發展安定團結、生動活潑的政治局面；（三）為了實現以上兩方面的要求，組織上，迫切需要大量培養、發現、提拔、使用堅持四項基本原則的、比較年輕的、有專業知識的社會主義現代化建設人才。”
“重點是切實改革並完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進現代化建設事業的順利發展。”80年代伊始，改變中國歷史、改變中國人民命運，實現中國工業化的改革開放正式起航了。
中國政治體制改革的歷程
中國改革開放已經近40年，中國的改革開放從“文化大革命”的動盪和混亂中起步，在國民經濟一片蕭條中起步，這是一條艱難的道路，充滿不確定性和風險的道路。但幸運的是，在以鄧小平為核心的中國共產黨的帶領下，在中國人民的艱苦努力之下，中國曆經艱難，規避風險，藉助和利用各種條件，終於初步取得了工業化、現代化的成功。這個歷史、這個歷程堪稱世界歷史的傳奇，這條歷史道路是人類現代歷史、現代化進程中的一個值得長期關注和研究的課題。
（一）80年代初的四大改革
改革開放初期，舊體制遺留的問題十分突出。首先是幹部隊伍不能適應改革開放的新形勢，其次是舊的行政體制不利於調動羣眾積極性，再次是多年實行的“大民主”也不利於安定團結政治局面的形成。要改革必須首先解決這些問題。
一是廢除領導幹部終身制。實現現代化急需大批人才，領導幹部終身制則不利於新一代幹部的培養使用。十一屆三中全會以後，鄧小平為核心的領導集體積極推動廢除領導幹部終身制，建立中共中央顧問委員會，實行幹部離退休制度。與此同時，推行幹部“四化”（革命化、年輕化、知識化、專業化），把擁護改革開放路線、年富力強的年輕幹部提拔到各級領導崗位上，為貫徹中共新路線提供組織保證。
二是廢除人民公社體制。1982年1月1日，中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》，充分肯定聯產承包責任制。實行了20多年的人民公社體制已經成為中國農業生產和農村發展的巨大障礙。1980年4月，四川省廣漢縣向陽鎮率先摘下人民公社的牌子，將它分解為鄉政府和鄉農工商總公司。1983年10月，中共中央、國務院發佈了《關於實行政社分開，建立鄉政府的通知》，在全國農村恢復了鄉政府，即恢復了鄉鎮政權的建制，實現了政社分開。廢除人民公社制度，政社合一變為政經分離，為中國經濟、社會體制改革提供了政治通道。
最早廢除人民公社的四川廣漢縣
三是簡政放權。第一個五年計劃時期，中國照搬蘇聯經驗，建立起高度集中的經濟體制和行政體制。這一體制對於集中有限資源於重點建設、在較短時期建立起一個比較完整的獨立的工業體系和國民經濟體系發揮了一定作用，但其弊端也十分明顯，最突出的是不利於調動地方、基層和勞動者的積極性、主動性和創造性，抑制了它們在資源配置和利益協調中的作用。
1978年12月，十一屆三中全會前夕，鄧小平在中央工作會議上強調要發揚經濟民主，特別是擴大廠礦企業和生產隊的自主權，以調動國家、地方、企業、勞動者個人四個方面的積極性。在《黨和國家領導制度的改革》的講話中，鄧小平又指出我國原有體制的最大弊端就是權力過分集中，再次強調了簡政放權的問題。1979年，黨中央、國務院批准廣東、福建在對外經濟活動中實行“特殊政策、靈活措施”，並決定在深圳、珠海、廈門、汕頭試辦經濟特區，福建省和廣東省成為全國最早實行對外開放的省份之一。
簡政放權的意義在於，改變了計劃經濟體制對地方與基層、生產單位以及生產者的約束。一方面，放開市場，成為中國最終實行市場經濟的先導；另一方面，放鬆中央對地方政府的限制，也調動了地方政府推動經濟發展的積極性，形成了中國改革開放以及經濟發展中十分獨特而又重要的現象——“府際競爭”，即各地各級政府為推動本地經濟發展而不遺餘力地工作，形成了中國經濟發展在市場之外的又一主要動力源。
四是廢除“四大自由”，恢復法制。在1978年中央工作會議上，鄧小平談到民主問題，他提出：“民主是解放思想的重要條件。”如何實行民主呢？他指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領導人説的話當做‘法’，不贊成領導人説的話就叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟着改變。”鄧小平把建立法制作為民主政治建設的基本前提與保證。
大鳴、大放、大字報、大辯論，號稱“四大自由”，興起於1957年反右鬥爭，一直被毛澤東視為發揚社會主義民主的重要形式，在歷次政治運動中得到應用，在“文化大革命”中更是發揮到了極致。1975年憲法首次以國家根本大法的形式把“四大自由”確認下來，1978年憲法繼承了這一點。中國改革開放以來的民主政治建設開始於反思“文化大革命”並糾正其錯誤。“文化大革命”的嚴重錯誤之一是對法制的破壞。
鄧小平指出：“‘文化大革命’時搞‘大民主’，以為把羣眾哄起來，就是民主，就能解決問題。實際上一鬨起來就打內戰。我們懂得歷史的經驗教訓。”恢復和發展法制是鄧小平對民主政治新探索的起點。從1980年到1982年，經過兩年多的認真研究，廣泛徵求意見和反覆修改，一部新的憲法——1982年憲法誕生了。這一部憲法標誌着對“文化大革命”時期“左”傾錯誤路線和“大民主”理論和實踐的法律否定，為改革開放新時期的民主法制建設和發展奠定了法制基礎。
（二）“十二大”到“十三大”的探索
在中共“十二大”上，中共中央對政治體制改革進行了廣泛深入的調查研究。1986年10月，中共中央成立了政治體制改革研討小組，就中國政治體制的沿革和利弊、改革的宗旨、目標、內容、步驟和基本原則等，進行了反覆研究和討論，最後形成了政治體制改革總體設想。
1987年12月，十二屆七中全會討論並原則同意了《政治體制改革的總體設想》，其主要內容有：黨政分開、黨的制度建設（加強政治局作用、加強中央委員會作用、黨代會常任制等）、權力下放、機構改革（精簡和編制約束）、人事制度改革（進一步年輕化、分類管理、任期制、改革退休制度-社保）、建立社會協商對話制度（公開性和公共政策對話與辯論）、完善民主（公民基本權利）等等。
此外，在當代中國的四大基本政治制度中，基層羣眾自治制度是中國實行改革開放後形成和建立起來的，它是改革開放的產物。基層羣眾自治制度是指，在中華人民共和國憲法的框架下，在中國共產黨及其基層組織的領導下，城鄉居民共同管理自己事務的制度。
資料圖（圖/東方IC）
基層羣眾自治組織，由城鄉居民民主選舉，實現民主決策、民主管理、民主監督，直接行使相關政治權利。按照自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的“四自”原則進行活動。基層羣眾自治制度包括兩個基本方面：一是農村居民自治組織，二是城市居民自治組織。鄧小平多次講過：民主就是要調動廣大人民羣眾和基層的積極性。他在1987年接待外賓時指出：“調動積極性是最大的民主。至於各種民主形式怎麼搞法，要看實際情況。”“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主。”
（三）八十年代末以後的調整
70年代末以來的改革開放，極大改變了中國的政治生態和社會的意識形態，改變人們的政治意識。在實行改革開放的進程中，社會“自由化”的傾向也悄然興起。80年代初，“文化熱”興起，從接納西方文化到反思否定中國文化；政治反思、理論反思也時起時伏，以“人道主義與異化”問題提出為標誌，中共黨內的思想分歧也逐步浮現。國際上，以80年代中期蘇聯和東歐集團的改革為背景，反思、反對社會主義制度的國際思潮興起。在這些後來被鄧小平稱之為“國際大氣候和國內小氣候”的政治氛圍以及思想、組織準備的背景下，80年代末的社會運動倏然興起。
面對這一變化，以鄧小平為核心的中共領導集團頂住了壓力，清除了黨內“自由派”。此後，對10年來的改革，尤其是對政治體制改革進行反省和調整是在所難免的。
一是加強黨的領導，實行黨政分工。
中共十一屆三中全會以後，實行“黨政分開”成為政治體制改革的重要目標。鄧小平曾尖鋭批評在政治實踐中“黨的領導”實際上演變成了“個人領導”。他曾説：“在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麼事情都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”
中共“十二大”報告中提出：“黨的工作和政府的工作，企業事業單位中黨的工作和行政、生產工作，必須適當分工。黨不是向羣眾發號施令的權力組織，也不是行政組織和生產組織。”到了20世紀80年代中期，鄧小平更加旗幟鮮明地提出了“黨政要分開”的要求，並將其作為在政治體制改革中“要放在第一位”的“關鍵”。
鄧小平發表《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話
從中共十一屆三中全會到1989年初這段時間裏，政治體制改革的基本傾向是着重解決權力過分集中的問題，致力於實行黨政分開。
其間具體舉措主要有：實行黨政主要領導職務分任制，地方各級黨委書記不再兼任政府主要領導人；將“黨委領導下的行政首長負責制”改成了“行政首長負責制”；確定“黨必須在憲法和法律的範圍內活動”的基本原則；部分精簡了地方各級黨委的職能部門；廢止了過去長期實行的由地方各級黨委審批刑事案件的制度，由地方各級法院、檢察院依法獨立行使審判權和檢察權；為了保證行政首長負責制真正能夠貫徹執行，撤銷了地方各級政府中的黨組；將長期以來一直由上級黨委和上級行政部門黨組織垂直領導的企事業單位的黨組織，原則上逐步轉歸所在地方黨委領導，實行屬地化管理。
八十年代末後，延續近十年的政治體制改革在基本思路和方向上發生了很大改變。新變化主要表現在：在實踐中，不再將“權力過分集中”作為地方和基層改善黨的領導所應着重解決的問題，而是主張通過加強地方和基層黨組織的自身建設，來改善地方和基層的黨的領導。在公開的主流話語系統中，“黨政分開”基本上銷聲匿跡了，甚至連“黨政關係”的説法也很少提及。
在觀念論述上，逐漸形成了對“黨的領導”的新論述、新概念，不再將地方和基層各級黨組織的領導定義為“政治領導”，而是全面論述為“政治、思想和組織領導”。同時，不再要求實行黨政分開以及黨政制約方式，以改善決策和執行效率，而是代之以強調地方和基層黨的領導機構決策“科學化、民主化”，通過“兩化”提高決策水平和工作效率。最終在政治體制改革和政治建設的話語體系中，80年代的“黨政分開”演變為90年代的政治通用語——“黨政分工”。
二是思想整肅，反對資產階級自由化。
八十年代末以後的政治調整也伴隨思想意識形態領域裏的整肅。80年代的非正統思想意識和不同政見被概括為“資產階級自由化”。鄧小平對“資產階級自由化”有一系列論述，他認為自由化的本質就是“西化”，鄧小平指出：“中國在粉碎‘四人幫’以後出現一種思潮，叫資產階級自由化，崇拜西方資本主義國家的‘民主’‘自由’，否定社會主義”。“所謂資產階級自由化，就是要中國全盤西化，走資本主義道路”。鄧小平還指出：“在實現四個現代化的整個過程中，至少在本世紀剩下的十幾年，再加上下個世紀的頭五十年，都存在反對資產階級自由化的問題。”“既然這是個長期的任務，我們就不能搞運動，方法以教育、引導為主。”
在1989年到1992年的兩三年間，在思想宣傳領域、理論界和教育界，反對資產階級自由化成為一項重要工作，80年代以來“文化熱”中湧現出來的各種思潮、理論（文學藝術和哲學社會科學）受到了一定程度的批評乃至批判，但其基本限於思想領域，未形成政治鬥爭和組織整肅。1992年，鄧小平南方談話後，經濟體制改革和新一輪開放熱潮，再次改變了政治生態和思想氣氛，思想文化領域中的政治整肅基本停頓下來。
三是分税制改革集中了中央權力。
改革開放之初，實行簡政放權，其中重要舉措是向地方下放財權，實行“劃分收支、分級包乾”的財政管理體制，簡稱“分灶吃飯”體制。1985年，在第二步利改税基礎上，將“分灶吃飯”的具體形式改為“劃分税種，核定收支，分級包乾”，並在1988年進一步發展出“收入遞增包乾”和“總額分成加增長分成”等幾種不同的包乾形式，簡稱“地方包乾”。這使中國漸進改革中的企業包乾加上財政包乾，形成了包乾制的“鼎盛時期”。
中央和地方政府“分灶吃飯”的結果，是從1985年至1993年，中央政府預算收入佔全國預算收入的比重不斷下降。到90年代中期，中央政府預算收入比例下降到不足20%。地方政府財力增強，但中央財政困難，形成了“打破了統收，卻實際並未打破統支”的尷尬局面。
為了改變這種局面，1994年1月1日，分税制財政管理體制誕生了。税制改革的總的指導思想是：統一税法，公平税負，簡化税制，合理分權，理順分配關係，規範分配方式，保障財政收入。分税制運行十多年後，中央財力不足等問題得到了有效解決，中央財政佔總財力的比重從1994年的不到20%增加到2007年的55.75%。
分税制大大加強了中央政府的財力，相應提高了國家政治事務中中央政府的話語權，很大程度上改變了中國這樣一個龐大國家的中央-地方關係。分税制改革具有重大政治意義，加強了市場經濟改革的宏觀經濟背景下國家的統一，提高了執政黨和中央政府的權威。在這個意義上，分税制改革是20世紀最後10年中國最重要的政治體制改革。
（四）新世紀中國模式形成
進入21世紀，中國的改革開放進入了20個年頭，經過艱難的探索，中國的政治制度經過持續的探索和改革逐步定型，現代中國的政治發展模式逐步成型。
2002年，中國共產黨第十六次全國代表大會報告指出：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。”這被認為是“中國共產黨人和中國人民經過長期的反覆實踐探索，包括總結自己的經驗和借鑑國際上的經驗教訓，終於初步掌握了建設和發展社會主義民主政治的規律，從根本上回答了在當代中國如何建設和發展社會主義民主政治的問題”。其中“共產黨領導、人民當家作主和依法治國有機統一”，亦被稱為中國政治的“三統一”模式。
在中共“十六大”之後，中國政治發展和制度模式逐步得到外界的關注，在中國國內得到了中共歷次代表大會的反覆確認，並在實際運行中不斷得到豐富和完善，逐步發展為穩定運行的政治體系。
中國政治體制改革的內在邏輯
改革並不是中國獨有的現象。自20世紀70年代末以來東歐原社會主義國家，如波蘭、匈牙利、捷克斯洛伐克等，紛紛推行政治改革，試圖擺脱蘇聯模式，尋求更快的工業化、現代化發展方式。80年代中期以後，長期佔據世界社會主義運動中心和主導地位的蘇聯，在其新任領導人戈爾巴喬夫的帶領下也進入了改革時期。然而，二十多年過去了，東歐、蘇聯的改革全部失敗，東歐、蘇聯陷入了政治崩潰、經濟衰退、社會動盪甚至國家解體的災難。而中國的改革卻獲得了歷史性的成功。什麼樣的內在邏輯和正確經驗促進和保障了中國的成功？這是值得深入探討的。
源自蘇聯政府內部的“八一九事件”加速了蘇聯解體
（一）堅持四項基本原則：中國改革的邏輯起點
20世紀70年代末期，以西單“民主牆”以及一些民間刊物為核心，有一些民間自發的討論，從批判“文化大革命”入手，進一步把矛頭指向毛澤東、中國共產黨和社會主義制度。在這種輿論逐漸升温的時候，1979年1月18日，中共中央宣傳部和中國社會科學院在北京聯合舉辦了“理論務虛會”。
從整體上看，“理論務虛會”進一步在理論上撥亂反正，糾正“文化大革命”的錯誤理論，但“理論務虛會”上也出現了兩種觀點，一方面，一些比較保守的人警告，當前的傾向是危險的，要否定黨和社會主義，擔心會出現失控。另一方面的意見是對“民主牆”大加讚賞，提出要對中國，乃至蘇聯的歷史與制度進行徹底反思。
3月30日，針對“理論務虛會”上的分歧和傾向性問題，鄧小平發表了《堅持四項基本原則》的著名講話。鄧小平指出：現在一方面，堅持“左”傾錯誤的人攻擊三中全會以來實行的方針政策違反馬列主義、毛澤東思想；另一方面，黨內和社會上產生了一種懷疑或反對四項基本原則的思潮。鄧小平還指出，黨內一些人與社會上的懷疑和反對四項基本原則的思潮有關係，甚至直接間接地給予一定程度的支持。鄧小平提出：堅持四項基本原則（社會主義道路、無產階級專政即人民民主專政、共產黨的領導、馬列主義毛澤東思想），是“實現四個現代化的根本前提”。
後來中國改革開放的歷史以及蘇聯改革失敗的教訓，充分證明了中國的“四項基本原則”是保障中國改革成功，特別是政治體制改革，最終實現現代化的最重要和最成功的策略。
改革開放，意味着中共否定了1949年以來，特別是發展到“文化大革命”時期的“左”傾錯誤路線，重新開始中國工業化、現代化道路的新探索。但如何進行改革開放，如何進行工業化、現代化的新的探索，在當時是並不清楚的，方向已經確定，道路並未開通。
後來的發展歷程證明，在這種特殊而關鍵的歷史時刻有兩種選擇，一種是後來蘇共的“改革與新思維”的路線，即以否定蘇聯歷史錯誤，批評前任領導人的方式，樹立新的政治路線和新一代領導人的威信，以期打開未來前進的道路。當年蘇聯及其領導人戈爾巴喬夫的策略與做法，引發了蘇聯社會全面否定歷史和巨大的社會爭議，進一步導致了蘇共執政合法性的喪失和旨在推翻蘇共政權的社會動盪，最終引發了蘇聯的解體。
另一種是中國的選擇和路徑，即《堅持四項基本原則》所藴含的改革策略和路徑。
在確認改革方向而未知改革道路的情況下，在已經出現否定歷史傾向的形勢下，如果將社會關注引向對歷史的評價與反思，必然引發更多的社會爭議，甚至是新的清算和政治動盪。所以，以鄧小平為代表的中共領導集體選擇了“團結一致向前看”的政治基調，淡化歷史爭議，通過積極進取，爭取經濟社會發展，彌合曆史創痛和社會分歧。此外，在改革的具體內容無法預知的情況下，事先設定改革的範圍，設定政治底線，以規避政治風險，降低改革成本，防止改革開放演化為對現行制度和國家歷史的全面清算和否定。
總之，20世紀末中國帶有保守主義色彩的改革策略和路徑既提供了反思和改變歷史的動力，又避免了全面否定歷史而必然帶來的執政合法性喪失和政治動盪，它避免了後來為蘇聯因改革而解體的事實所證明的錯誤方式。歷史證明，1979年初的《堅持四項基本原則》確定和包含了轟轟烈烈、浩浩蕩蕩的中國40年改革開放的歷史邏輯。
（二）四大基本經驗：中國改革的邏輯展開
經過不斷的實踐探索，中國在過去40年逐步發現和採用了一種獨特的發展路徑，併成功地將中國引向了工業化、現代化。中國改革開放的成功可以概括為四項主要的經驗，它們也是1979年確定的改革策略與路徑所包含的制度變遷邏輯的歷史展開。
一是在經濟社會發展的進程中，把保障人民權利與集中國家權力統一起來。
中國改革在實踐中的具體內容首先表現在改變計劃經濟以及“文化大革命”中的某些做法，給人民以自由與權利。保障人民權利的價值在於，以制度形式建立普遍的社會行為規範，並進一步形成經濟活動預期，激勵民眾從事生產和創造性活動的積極性、主動性，這是世界各國工業化、現代化的普遍經驗。中國的改革實踐也體現了對廣大人民羣眾的經濟社會權利的保障，新中國成立以來，尤其是改革開放以來，中國人民的基本權益得到了普遍保障，中國取得了舉世無雙的經濟發展和社會進步，創造了人類工業化的奇蹟，使世界近五分之一的人口擺脱了貧困，向着全面實現小康社會的目標邁進。
高空作業（圖/視覺中國）
中國改革在廣泛保障人民權利的同時，還有另一方面的重要功能，這就是中國政治制度與體制具有集中資源的功能，包括調控市場經濟行為、制定經濟發展戰略規劃、協調區域發展、推動基礎設施建設等。以共產黨領導、人民當家作主和依法治國有機統一為基本內容的政治制度，提供了保護權利和集中力量的雙重功能。
世界各國工業化的歷史過程中會產生兩種社會激勵機制：一種是分配性參與，通過選舉、政黨、政治，去改變分配規則、重新洗牌獲取社會利益；另一種是生產性激勵，促進人們通過生產經營活動，實現社會及個人的發展。
現代資本主義的政治體制具有權利保障的功能，但同時開放競爭性選舉，擴大了社會分歧，造成政黨、利益集團相互排斥、攻訐的“否決政治”的困境。在富裕穩定的西方國家，這些弊端還能被控制在一定範圍和程度內，而對於那些處於工業化、現代化進程中以及社會矛盾多發期的發展中國家，西方政治制度的缺陷表現得尤為突出，以競爭性選舉為社會矛盾的爆發點，許多發展中國家“一選就亂”，導致了頻繁的政治衝突，有的使社會陷入長期動盪。實踐表明，西方式的政治制度存在着重大的內在缺陷，尤其不適於廣大發展中國家。
反特朗普遊行（圖/東方IC）
二是在工業化階段，以協商民主作為民主政治建設的主要方向和重點。
考慮到中國當前的經濟社會條件、面臨的主要任務以及國際環境，也考慮到西方國家以及一些發展中國家的民主政治發展的經驗教訓，中共“十八大”將協商民主確定為現階段發展中國特色社會主義民主政治的方向和重點。
中國現階段政治發展的一大特點正是以協商民主作為實施和發展民主政治的主要形式。中國的協商民主是覆蓋社會各個階層，運行於政黨、國家、社會、公民各個層面的民主治理體系。中國在工業化階段重點發展協商民主的主要價值在於：
其一，有利於減少社會矛盾，擴大社會共識。競爭性的選舉民主形式由於具有強化社會分歧和“贏家通吃”效應，容易造成利益排斥。這也是當下西方民主引發質疑的重要原因之一，而協商民主的本質是尋求社會利益的交集和最大“公約數”，照顧各方利益，促進妥協和共同利益形成。
其二，有利於提高民主質量。協商民主與選舉民主、多數決定的民主機制不是對立的，協商民主可以讓各種意見充分發表，在交流討論中取長補短，避免片面性，儘可能趨於一致，也有助於把“服從多數”和“尊重少數”統一起來。
其三，有利於提高決策效率，降低政治成本。競爭性選舉民主的前提是公開競爭與辯論，缺點是把分歧與矛盾公開化，使具體問題抽象化、原則化，形成價值對立和道德評判，提高了達成妥協與共識的成本。而協商民主是求同存異，一般情況下回避尖鋭矛盾，不公開分歧，有利於達成妥協和共識，降低達成妥協的交易成本。
三是隨着經濟社會發展進步，循序漸進地擴大和發展人民權利。
西方世界的權利觀，或認為權利是先驗、與生俱來的，即所謂“天賦人權”；或認為權利是法律賦予的，法定權利神聖不可侵犯。但西方自身政治發展的經驗證明，權利的實現是一個長期的社會過程，憲法和法律的確立僅僅是權利的起點，而非終點，憲法和法律本身就是一部權利實現的歷史。
以美國為例，美國以奉行和倡導自由平等精神立國，但在美國憲法中卻保留了奴隸制。在美國建國八十多年之後，美國才通過憲法修正案在憲法層面否定了奴隸制。而美國憲法確認的公民平等原則全面轉化為各個聯邦主體即美國各州的法律，已經是20世紀60年代的事情，這意味着美國的憲法原則落實為法律耗費了上百年的時間。而當今世界上，許多照搬西方以及美國政治制度的發展中國家遭遇了“民主失敗”，一個重要原因是人民權利的擴大超過了政治制度和體制的承載能力，形成了權利超速現象。
在中國改革開放的實踐以及中共的官方意識形態中，從未把權利神聖化、絕對化，從未以先驗的、教條主義的態度對待人民權利問題。權利是伴隨經濟、社會、文化的發展而不斷擴大和增長的，而非與生俱來或單純靠政治鬥爭爭取來的。人民權利需要憲法和法律的確認和保護，但法定權利從文本到實現是一個實踐過程。權利是歷史的、社會的、現實的，具備條件的情況下才有可能享有相應的權利。
鄧小平以及中國共產黨人所倡導的權利觀，其根本之道是以經濟建設為中心，大力發展社會生產力，通過不斷促進經濟、社會、文化發展來為人民權利的發展創造條件，逐步地發展和擴大人民的權利。這是中國在經濟社會快速發展，在人民權利意識不斷上升的複雜的社會環境中，保持社會穩定的重要經驗之一。權利保障的進步首先體現在司法保障方面，其次是逐步完善利益協商、利益保障、訴求表達、矛盾處理等機制。
四是在民主政治建設和政治體制改革中，採取問題推動和試點推進的策略。
政治體制改革是浩繁的社會工程。在比較理想的狀態下，應預先準備和計劃，然後付諸實行。但“頂層設計”需要在同一領域足夠經驗的基礎上形成科學理論，而在社會領域，尤其是政治領域，實踐對象的重複性低，又不能像自然科學和工程學那樣人為製造相似環境進行實驗，所需要的條件往往難以滿足。法國大革命後《人權法案》、美國獨立建國後創制的憲政體制、新中國一系列政治制度等，都是重要的“頂層設計”，但都產生於新舊制度更替的革命年代。而改革是在原有基礎上的變動與完善，必須面對既有制度、既定格局等因素，其被束縛於客觀的規定性之中。
改革資料圖（圖/東方IC）
中國實行改革開放以來，根據自身實踐和長期探索形成了推進政治發展的三大策略：
一是“問題推動”。從現實問題出發，在實際問題的解決過程中選擇突破口，這實為明智之舉。解決了現實問題，證明某些做法的正確並取得了初步成功。積小勝為大勝，可以減少主觀認識侷限和判斷失誤所帶來的風險。
二是“試點推進”。試點是用實踐檢驗政策和理論的方法，可以給人們糾正錯誤的機會，具有分散風險的作用。政治建設和政治體制改革最忌“一攬子”方案，一旦失誤，滿盤皆輸。經過試點就不會有大錯，即便出現設計錯誤，甚至改革的失敗，也可以把風險和損失控制在試點範圍內，從而避免更大的全局性、顛覆性錯誤。
三是“統籌兼顧”。政治問題“牽一髮而動全身”，政治建設的局部成功未必具有很大的價值，有些政治建設與改革可以帶來某一方面的效益，但卻可能在其他領域引發新問題。因此，政治建設和政治體制改革重在評估其整體效應。通過不斷的局部實驗與試點，可以觀察和評估其整體效果，最終形成全局性的穩妥的解決方案，建成相對成熟、完善的政治制度。
中國改革開放進程中形成的“問題推動”、“試點推進”和“統籌兼顧”，這三大策略保證了中國這個世界上最大的發展中國家平穩的工業化、城鎮化發展進程。對比西方歷史上以及發展中國家在現實中因工業化而遭受的災難性的社會衝突與動盪，中國的改革開放以及工業化、現代化進程堪稱奇蹟。
（本文刊於《文化縱橫》2017年12月號，原標題為“中國政治體制改革的歷程與邏輯”。）