張夏準：智利農業轉型成功的秘訣是市場和私有化嗎？
【原文為2009年聯合國糧農組織對世界範圍內農業公共政策的一份總結報告，由英國劍橋大學經濟學家張夏準博士領頭整理。科技從業者，治史局外人林行簡譯。】
前言
在過去20年的大部分時間裏，發展中國家所採納的許多農業發展政策和制度框架，都遵循了所謂的“華盛頓共識”（本文被稱為“新的傳統智慧”）。 這一方案強調市場力量在經濟中作為資源配置的主要機制的角色，認為公共部門的干涉產生了扭曲價格的效果，從而導致了效率低下並阻礙了增長。
主要由世界銀行和國際貨幣基金組織提供的“新傳統智慧”的政策，支持穩定化政策和結構調整方案，同時擁護農業中的激進改革——這些改革以生產和服務的私有化為中心，把政府的角色限定在立法和監管，以及提供核心的公共產品和服務上。這些政策的一個關鍵性特徵就是他們通常作為普適藥方，被開給所有的國家，而沒對每個國家的實 際情況做應有的考慮。
然而，與後殖民時期剛開始的那段時間（大約為20世紀50年代至70年代中期）的政策相比，“新傳統智慧”總體上效果更差，具體表現為經濟增長放緩、貧富差距加大、以及貧困率上升。與此相對的是，一些亞洲和拉丁美洲的發展中國家取得了更好的結果。它們採取的是經過更仔細測算的方案，逐步實現經濟自由化。
這引發了對“新傳統智慧”政策的合適性的疑問，並重新點燃了關於公共部門和私有部門的相對角色的爭論，尤其是在發展中國家的語境裏。
聯合國糧農署曾用十個國家的案例作為基礎，試圖説明公共部門有的放矢的干涉和私營部門的角色互補性。報告提供了一系列廣泛的好政策選擇和壞政策選擇的例子，並強調了三個重要的經驗教訓。
首先，在所有發達國家的歷史上，政府在經濟發展的早期，都在對農業的支持中扮演了重要角色，其具體表現是加入到穩定價格的努力中，並提供種子和化肥等投入。這種支持持續了很長一段時間，現在還有一些發達國家保留了這種做法。同樣的策略最近被如智利和印度這樣的國家所成功應用。
其次，顯而易見的是，一種“包治百病”的普適農業政策通常會產生災難性結果。各國所採取的政策的多樣性和混合性，清楚地展示了採取一種務實態度的重要性，而非陷入“贊成政府還是贊成私營部門”這樣的意識形態之爭中。
千瘡百孔的“華盛頓共識”
最後，農業在有政策連續性和公共部門支持時表現最好。在經濟發展的早期階段，國家干涉通常是有道理的，這包括穩定農產品價格、保證糧食供應充足價格合理、以及對長期投資和發展所必不可少的最根本的政治穩定性。
“新傳統智慧”的教條
拉丁美洲已經在30年代獨立，並開始了它們由國家主導的農業發展，其中最好的例子是墨西哥在卡德納斯總統領導下的土地改革。二戰以後二十年間獨立的亞非發展中國家，也大多采取了國家主導的農業發展模型。
當時人們相信，如果對市場機制不加約束，它將不能以對社會最優的方式提供基本的農業投入（例如土地、水、運輸、種子、化肥、農藥、和家畜飼料），也不能提供穩定農村收入所需要的手段（例如信用、保險、穩定的價格）。當時的論證是，國家需要直接提供這些投入，或者補貼私營部門以提供這些投入。人們認為他們需要採取深思熟慮的措施以穩定農村收入。
許多發展中國家都試圖實行土地改革，但由於地主階級的政治抵抗，很少有國家能夠實行象韓國那樣的全面而成功的土地改革。在大多數國家裏，國家投資農村基礎設 施（尤其是灌溉和道路）以及土質改良。國家還提供科研和推廣，儘管在大多數國家裏，由於資金有限和合格人才的缺乏，國家提供的這些東西質量不高。
許多國家都安排對農民提供補貼貸款，尤其是對小農場主。國家擁有或者國家補貼的農村銀行被建立起來，以擴展農村的金融業並對農民提供補貼貸款。農村信用合作社也得到鼓勵；在一些國家裏（例如日本和韓國），政府控制的一般性農業合作社向農民提供貸款、帶補貼的農業投入、以及銷售服務。現代的投入，尤其是化肥和改良種子，也由國家提供，或者，當由私營部門提供時，國家給予大量補貼。
國家還調控關鍵性農產品的銷售——在撒哈拉以南的非洲國家，這通過國家銷售委員會來實現；在日本和韓國，這通過政府控制的合作社來實現。國家直接或者間接地推動農產品加工（例如象加納那樣，通過國家運營的農產品加工企業直接推動，或者通過關税保護和補貼農產品加工業，來間接推動）。這被視為減少浪費（因為新鮮農產品的保質期很短）和提供農村收入的的一種方式——這樣做可以增加農產品的價值並提供農業之外的就業機會。
許多國家嘗試各種手段以穩定農村收入。一些國家對重要的農產品（尤其是穀物）維持最低價格和緩衝性的儲備。關鍵性的農產品，尤其是用作食品的穀物，通過關税和其他貿易限制而得到保護，使其免受進口競爭的衝擊。一些國家，尤其是印度，提供農作物、家畜、以及其他農業保險以穩定農村收入。
與華盛頓共識所開的藥方相比，上述這些政策取得了非常令人尊敬的結果，尤其是當它們與綠色革命的科技——一種國際尺度的政府幹涉的結果——結合在一起的時候。但是，這些政策也的確存在一些浪費和腐敗的問題，因此從20世紀70年代開始，它們受到了信仰後來成為“新傳統智慧”的教條的人的攻擊。
大多數發展中國家的農業政策的轉折點發生在20世紀80年代。最明顯的例外是智利——在1973年由皮諾切特將軍發動的軍事政變以後，智利先於其他所有國家踏上了新自由主義的道路。隨着由國際貨幣基金組織和世界銀行貫徹實施的結構調整計劃（SAPs）的發起，傳統的、由國家主導的農業政策經歷了嚴重的逆轉。
當地時間2017年9月10日，智利聖地亞哥，民眾紀念九一一政變44週年。 1973年9月11日，智利陸軍總司令奧古斯托·皮諾切特聯合海軍、空軍和國民警衞隊總司令發動軍事政變，推翻總統薩爾瓦多·阿連德。（@視覺中國）
“新傳統智慧”的信徒們論證説，由國家（直接）提供或者通過補貼（間接）提供的投入（例如信用、推廣服務、灌溉、化肥、種子）造成了效率低下和腐敗，並使國家財政承受了難以忍受的負擔。在結構調整計劃需要平衡預算的強烈壓力下，他們強調國家不能以補貼價格提供這些投入。他們建議提供這些投入的機構應該被私有化，補貼應該被撤銷或者至少大量減少。國家在農業銷售（尤其是試圖規定最低價格）和加工上的干涉，需要撤除掉，或者至少大量減少，因為這些干涉只會產生效率低下。
對“華盛頓共識”的反擊
1962年，智利通過了一項土改法案（法律編號15 020），允許通過長期付款的形式，從私人農場手中徵收土地。一個土改機構“土地改革公司” （CORA）為此而創立。1965年，當一項新的立法（法律編號16 640）獲得通過時，土改獲得了新的勢頭——此項立法給予土地改革公司在徵收大片肥沃和不肥沃的土地方面更大的自由和便利。同時，另一項允許農業工人組成工會的法律（法律編號16 625）也獲得了通過。
在弗雷政府執政時期（1964-1970），360萬公頃的土地（智利農業用地的12%）被徵收，惠及3萬個家庭。被徵收的農場按合作生產社的方式組織起 來，其社員為居住在這些農場土地上的農業工人。土地改革公司為合作社成立後的頭三年指定一位管理人員。如果三年以後農民們還想作為一個整體運行下去，他們就自行選舉管理人員。否則，作為一個替代選項，農民們也可選擇按户分地。在這一時期，大約50%的農場勞動力被組織為農會。
為加強勞動生產率，與土改配套的政策也隨之而生。這一時期，智利確認了它有潛力的主要農產品（包括南方的温帶水果、葡萄酒、林木、家畜和乳製品），並實施政策以實現其潛力。這些政策以提高農業勞動生產率為目標，對基本的加工基礎設施（例如為水果、葡萄酒生產、牛奶加工、以及植物纖維素而設的包裝和冷凍工廠）提供長期信用（實際利率仍然為正，但有寬限期）、技術支持、和公共投資，並特別鼓勵圍繞這些主要農產品組織合作社。由於這些計劃，儘管土改過程造成了農業生產的中斷，智利的農業增長率仍從緩慢的每年1.8%-2.0%躍升至可觀的每年5%。
土改的努力，在薩爾瓦多·阿連德的左翼政府治下，獲得了進一步的深化。但當徵地的範圍擴大之後，大型和中型農場主的信心受到嚴重影響。雪上加霜的是，由於收入與實際勞動脱鈎，土改後的農業生產單位的激勵機制被嚴重扭曲，農民們把他們的大多數時間都花在了住家附近的小塊土地上。這些土地自大莊園時期以來就已存在。更糟的是，土改後的農場在這一時期沒有收到多少技術支持和信用貸款。這使得1970年到1972年的智利農業產出下降到了每年4.8%。
智利Las Cruces，農民們在田間勞作（@ Las Cruces太陽報）
在 1973年皮諾切特將軍的軍事政變之後，**土改後的土地或者以自留地的形式被分配給被徵用農場上的前農場工人，或者被歸還給它們以前的主人，或者被拍賣給私人投資者。這一過程在1979年完成。**截止到阿連德執政末期所徵收的土地中的30%被歸還給以前的所有者。不但如此，還有三分之一的土地因為難以分割而被拍賣給出價最高的人。剩下的土地被分割成自留地，分配給前莊園農場的工人們。
然後，新的土地所有者們因為公共支持的減少和高利率（有些年頭的實際利率達到了60%）而不能適當耕作他們的土地，只好被迫以極低的價格出售。截止到20世紀80年代中期，據估計接近一半的土改受益者已經出售了他們的土地，儘管由天主教會和其它宗教派別領導的、日益增長的非政府組織運動在努力替代日漸減少的國家支持。
智利的價格區間系統對某項特定的產品設定了最低和最高的進口准入價。如果准入價低於最低價格，該產品就會被課以一個浮動税率以使其准入價上升至區間的下限。 如果准入價高於區間的最高價格，現存的關税就會被削減以使產品的准入價回落到區間的上限。如果這還不夠，政府就會使用進口補貼，雖然這從未在實踐中發生 過。在價格區間之內，市場自由運作。
這一區間的上下限通過如下方式計算出來：將該商品過去60個月的月度國際價格從高到低做一排序。首先去掉最高的15個價格，並把排名第16的價格作為區間的 上限；然後去掉最低的15個價格，並把排名第45位的價格作為區間的下限。每年把過去一年的新數據加入計算之中，並去掉最久遠的那一年的數據。
與其他採取了類似系統的國家不同，智利只對極少數關鍵性大宗商品（小麥、油籽、糖）做出瞭如此限制。不但如此，計算這一區間的系統由法律固定，從而排除了設定區間過程中政治壓力的影響。
這一價格區間系統於1983年確立。在當時，由於已有的國家營銷機構已在20世紀70年代後期的私有化浪潮中被廢除，沒有機構對此係統進行管理。但大家都同 意，由於智利國內穀類市場的內在不完美性（麪粉加工廠商和主要是卡車司機的本地小買家形成了買方寡頭），需要建立一個購買機構。
由於軍政府不信任任何直接的國家干涉，這一功能被委託給一個商業穀物生產者合作社的聯合會——“糧食生產者聯合會”（Confederación de Productores de Granos，COPAGRO）。 這一機構代表政府運作，使用國有的倉儲設施（繼承自過去的國家營銷機構），並從國有銀行獲得貸款。
執政智利長達14年的，被西方媒體抨擊為“獨裁者”的皮諾切特的葬禮 （@華盛頓郵報）
然而，在運作了幾個季節之後，糧食生產者聯合會由於管理不善而積累了不少小麥庫存，最終宣佈破產。於是政府被迫建立了一家國有公司，“小麥交易公司”（Comercializadora de Trigo SA，COTRISA)。該公司有少量的私營部門參與，政府並打算最終退出該公司。
但當民主政府於1990年開始執政之後，小麥交易公司的角色得到了加強。它被告知，在減去保存國家收穫的小麥直到其被完全消費的儲存和金融成本之後，以價格區間的下限（也即以價格下限進口小麥的全部成本）購買農民們願意出售的所有小麥，小麥交易公司願意購買所有待售小麥的承諾，在穩定和建立一個競爭性的買方市場上，扮演了關鍵性的角色。
在民主政府執政期間，小麥交易公司開始運營收購站。這些收購站主要位於安第斯山區和沿海地區旱地的偏遠地區。這些地區聚居了大部分的小農户們，並且沒有什麼人去收購。小麥交易公司還改變原有的直接運營這些收購站的做法，將它們轉交給小型農民合作社和非政府組織運營。小麥交易公司的收購站於1990年建立並由其完全運營。後來收購站從1990年的5個增長至1994/95年的27個。其中有7個由小麥交易公司直接運營（稍後該數字減少為5個）。
因此，價格穩定化的方案需要被仔細設計，以使其不造成財政流失或者阻礙生產的多樣性化。正如我們在日本和其它富裕國家的歷史上看到的那樣，一項設計良好的價格穩定措施可以帶來好處。智利自20世紀80年代以來也實行了一項類似的計劃。該計劃最初覆蓋玉米、大米、小麥、油籽、和甜菜，但現在不再覆蓋玉米和大米了。
隨着偏遠地區收購站的開張，傳統收購商的出價馬上增長至小麥交易公司提供的價格。在這一方案運作的最初幾年裏，交通便利、競爭激烈的地區的小麥價格最低也可 上漲2%，而地處偏遠、相對孤立的地區的小麥價格則可上漲高達22%。隨着小麥交易公司信用的增長，它的出價和市場價格的差異、以及小麥交易公司所需購買的數量逐漸減少。
小麥交易公司的信用還增加了市場的透明度。當那些買方寡頭們測試小麥交易公司應付一個未知市場的能力時，市場沒經過幾個月的運作就穩定了 下來，小麥交易公司則實際上停止了收購。小麥交易公司今天仍是智利小麥市場的主要參與者，但從其實際購買量來衡量，它對市場的干涉很少。
這一系統在以下意義上被認為非常成功：它允許國內價格滯後於國際價格的變化趨勢，防止了日常的價格波動摧毀國內市場。
2017年3月29日，智利總統巴切萊特在瑞士日內瓦召開的世貿組織會議上抨擊“貿易保護主義”（圖片來源見水印）
不幸的是，世界貿易組織（WTO）在2002年裁定，智利的價格區間系統違反了世貿規則。這迫使智利政府修改了這一系統。在新系統之下，價格區間的上下限必須每月重設。於是該系統不再能保證豐收時的收購價和播種時的價格一致，這樣它就不能如原有系統那樣，提供同等程度的穩定性了。這影響了2003-2005年間的小麥生產，減少了小麥的播種面積。但這一情況由於現在包括玉米和小麥在內的國際農產品價格的上漲而得到了扭轉。
良好的公共干預
智利的第三屆民主政府（2000-2005）建立了一個主要覆蓋一年生農作物的農業保險系統。該計劃由私營公司運作，但政府對保險費用提供大量補貼——商業農場主們獲得保險費用的50%作為補貼（2000美元封頂），小農户們獲得保險費用的補貼則最多可達85%。一個政府委員會監管着私營公司的運營，並代表農民協商更低的保險費用。作為結果，保險費用從投保總額的4.9%下降到了2.8%。
主要靠打工維持生計的人來説，這尤其有幫助。
穩定農民收入的最常用措施，是通過政府的定價和存儲管理來實現價格穩定。政府保證以事先定好的價格無限量收購某些農產品（如關鍵性的糧食穀物，但也包括其他產品，例如在智利是油籽），以此提供價格下限。這些項目既在如日本這樣政府深度干涉農業部門和其他經濟部門的國家裏被使用，也在如智利這樣政府對農業部門的干涉受到更多限制的國家裏被使用。
在許多國家，價格下限被與價格上限結合起來，用於保護脆弱的消費者（包括許多是食品淨購買者的小農户們）。智利就維持着一個價格區間系統：如果進口價格低於價格下限，進口產品就會被課以浮動税款；如果進口價格高於價格上限，現存的關税就會被消減以減小對消費者的影響 。
出於這些原因，二戰後早期的許多發展中國家都試圖對農產品銷售進行干預，並推動農產品加工業。有些干預措施沒有產生良好結果，例如加納的國有農產品加工企業。“新傳統智慧”過去常常強調這些干預的失敗，並建議發展中國家放棄國家營銷委員會，並把國有的農產品加工業私有化。但貿易自由化，尤其是工業品關税的削減，迫使很多發展中國家初生的農產品加工企業倒閉了。
與此同時，私有化和放松管制並沒導致從國家手中接管了銷售和加工功能、充滿活力的私營公司的出現。這是因為這種私營公司也需要公共的支持。這些支持包括更好的基礎設施（對銷售公司而言）和保護性的關税（對農產品加工公司而言）。
幸運的是，看起來“新傳統智慧”的支持者們也意識到，要使發展中國家的農民們，尤其是小農們，能夠把他們的產品賣得更好，並增加更多的價值，**光有市場力量的自由發揮是遠遠不夠的。**例如《世界發展報告2008》（第5章）清醒地認識到，市場並不會在國家干預被移開後自動地萌發出來。不但如此，它還對銷售方面的公共干預和公私夥伴關係提出了一系列建議。但它對農產品加工業的類似干涉則不那麼積極明確，這可能是因為它不願意支持保護性的工業政策。
傳統的智利麥田
在大多數發展中國家，糟糕的交通隔斷了農業市場，使得各地的商人們具備了壟斷或者寡頭地位，能夠從農民身上榨取更多。在佃户比例很高的國家裏，地主常常也充當農產品商人。這使得他們對小農户的議價能力更強。對此問題的一個顯然解決方案，是改善交通運輸基礎設施並整合全國市場，以使各地的買主們失去大部分議價能力。
但通過提供道路和其他交通運輸基礎設施來整合市場，是一個緩慢的過程。所以政府可以刻意地向市場引入替代買家以削弱現存的壟斷勢力。象在丹麥、日本和南朝鮮這樣的國家裏，合作社扮演了這個替代買家的角色，儘管在這些國家裏，國家通過主糧的強制性政府採購（東亞）或者國家出口銷售局（丹麥）對農業進行了深入的干涉。
令人驚訝的是，**即使在理論上奉行自由市場的智利，其國家銷售機構也保護小麥小農户們免受佔據寡頭地位的麪粉廠的欺負。**大型私營企業，包括來自富裕國家的外國公司（如超市），也能夠制衡在當地佔據壟斷地位的、傳統的高成本商人。
智利自從1990年的民主過渡以來，國家農業發展研究所作為小農户們的機構，為集體的農產品加工和銷售提供了包括投資基金在內的特別幫助。一項有意思的計劃是通過類似於“合同農業”的方案，把小農户們和農用工業聯繫起來。在這項計劃中，國家農業發展研究所通過合作的農用工業發放技術支持和貸款。這使得農民們在播種時就獲得了安全的合同、公平的價格、和技術支持。
智利的第二民主政府（1994-2000）貫徹實施了退化土壤調養計劃（PRSD）。該計劃為以下活動提供補貼：恢復土壤的含磷量和植被、減少土壤的酸度、 減少土壤的侵蝕、減少其它化學或物理的土壤退化（智利的案例研究） 。加納也嘗試了類似的計劃，但和它在農村信用上獲得的成功不同，這一計劃成效甚微。在烏克蘭，由於經濟轉型時期對土質維護的忽視，土地生產能力大幅下降，對小型農場維持生計的能力造成了威脅。
智利最近在出口“地中海氣候的農產品”上的成功，可歸功於其在灌溉上的公共干預。雖然推崇自由市場的皮諾切特政府也提供灌溉補貼，但卻是1990年的首屆民主政府在灌溉方面進行了大量投入。政府開始修建大型灌溉工程（在皮諾切特政府執政期間，沒有一項大型灌溉工程被修建），貫徹實施了新的中型灌溉項目，並幫助私人農場主修復和擴展了現有的灌溉系統。
政府還向現有的補貼方案注入了新的激勵因素，以刺激農場上的小型灌溉工程。在此之上，政府還為小農户們提供特別融資，以使他們能夠請人作可行性研究，並實行他們自己的灌溉工程。
結論
所有的這些例子都表明採取務實做法的重要性，而不是被“支持國家干預”或者“支持私營部門”的意識形態束縛住手腳。事實上，這些成功故事的一個共同特徵，是政策制定人願意選擇不完全符合任何特定意識形態框架的解決方案。這個特別有趣的例子就是智利。
在皮諾切特將軍的軍事政變之後，智利迅速地貫徹實施了“新傳統智慧”政策的極端版本。但隨着時間的流逝，智利意識到了這些政策的侷限性，並慢慢加強了幾乎所有關鍵性領域的公共干預，這些領域包括推廣服務、補貼信貸、 價格穩定性措施、灌溉、農業保險、以及農產品銷售。這些變化從軍政府時期開始，並被隨後的民主政府所加強。
位於智利聖克魯斯的著名葡萄莊園（@洛杉磯時報）
我們的報告顯示了我們可以從歷史中學到多少——不只是從發展中和轉型國家那裏，也從曾處於和今天的絕大多數發展中國家相似的發展水平的富裕國家那裏。
歷史把我們從“政策想象”中解放了出來，因為它顯示了那些對農業發展曾產生過正面效果的政策和制度，其範圍比任何特定的意識形態立場所願意承認的都要寬廣，無論這些意識形態是20世紀80年代之前的國家主義還是贊成市場的“新傳統智慧”。
歷史還顯示，無論是19世紀的德國還是過去幾十年間的智利，對於所有的農業成功故事來説，有一樣東西是非常重要的：願意試驗各種新政策和新制度，願意從其它國家的成功中吸取經驗教訓並在此基礎之上加以改良提高。
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