駐村第一書記行動邏輯分析：不惹事—不出事——搞點事

澎湃新聞2月20日消息，伴隨着國家政策向下的不斷推進，資源向農村的不斷輸入、權力向鄉村社會不斷滲透，基層組織構成更為多樣、情況也更加複雜。其體現之一就是，一大批派駐基層治理行動者進入鄉村場域參與治理實踐。這兩年過年回家，驚奇的發現不少親友都作為第一書記捲入了精準扶貧的滾滾洪流之中，從他們講述的扶貧經歷和許多故事中，也可以歸納出一般性的第一書記的行動邏輯——從“不惹事”到“不出事”再到“搞點事”。

我的家鄉Z縣地處淮北平原，土壤肥沃，四季分明，其地理環境較適合農作物生長，在歷史上有“膏粱豐腴之地”之稱。耕地面積達233萬畝，農業人口人均耕地3.4畝，是全省農民人均耕地最多的縣。2012年Z縣被確定為省級扶貧開發重點縣，86個行政村被確定為貧困村，並計劃於2018年貧困村全部摘帽、貧困人口全部脱貧。2015年，省、市、縣直單位選派120名機關幹部到Z縣黨組織軟弱渙散村、建檔立卡貧困村任村支部第一書記開展基層治理活動至今。第一書記作為派駐基層治理行動者，在鄉村建設，特別是精準扶貧過程中開展了多樣的、具體的行動。無論是面對基層民眾中精確識別、精確幫扶的扶貧過程，還是面對上層政府中檔案管理、資金備查的迎檢活動，都能看到第一書記的影子。值得注意的是，隨着精準扶貧政策推進由表及裏、第一書記對所駐村莊嵌入程度由淺入深，第一書記的治理行動的傾向也有不同的表現，其對應行動邏輯也有較大差異。

一、制度設置與現實困境：“不惹事”邏輯

不惹事邏輯是第一書記進入村莊初期奉行的行動邏輯，有兩個突出行為傾向是其體現：“完全消極不作為”和“敏感迴避性行動”。第一種行動傾向具體是指第一書記在精準扶貧中心態、行為的完全消極，表現在過程上不參與、事務上不介入、結果上不關心，突出體現在第一書記對“脱崗駐村”剛性要求的抗拒及無視。通過訪談得知，在駐村初期，大部分第一書記都沒有按照政策要求吃住在村紮根基層，大多遵循“兩頭跑”的戰略，甚至除了必要迎檢都不在村裏，奉行與原有掛職扶貧幹部相同的“形式主義”策略。而“敏感迴避性行動”則是指第一書記對精準扶貧及村務採取有限的治理行動，特點在於配合基層組織開展基本的治理活動的同時主動迴避敏感性的治理內容，在這裏敏感性主要指的是涉及村莊內部資源及利益分配的相關問題。第一書記的迴避不僅體現於對村民層次資源競爭的不參與，也體現在對村委利益分配的不干涉。舉例而言，2017年5月河南省為實現“兩線合一”（即貧困線與低保線的一致）以對貧困人口更為精準幫扶的目的，要求全省開展低保重新評定。第一書記在這個過程中普遍積極性不高，從申請到評定幾乎都全權交給村兩委班子沒有過問。另外，除了硬性高壓政策相關的敏感事由，對於軟性彈性較大的獎勵第一書記也多采取了迴避性不爭不搶的態度。當時鄉里為了表彰某村順利脱貧、多次迎檢、表現優秀，獎勵了H村5萬元，這個錢由村兩委班子進行協商作為“辛苦錢”獎勵性的，在排除第一書記後，分給了村委會成員及各組組長。在談起此事時，作為H村第一書記的叔叔很平淡，表示“給了就收了，沒有也不要”。

這種不惹事邏輯的背後是有一定原因的：一是歷史原因：很多第一書記談到13-15年派下去的掛職扶貧幹部並沒有優先提拔，甚至回去後原有崗位被頂替了，他們害怕往事重現所以不想脱崗；二是外圍心態：第一書記在駐村初期始終都把自己當“外人”，認為自己始終要回到原來所屬單位，所以對所駐村莊保持了一定的距離感；三是制度障礙:考核獎懲的規定設置使第一書記缺少與原單位關係脱離的條件——按照政策，第一書記依然參加派出單位的年度考核，所駐村在的鄉鎮黨委僅具有提出推薦意見的權力，所以為了自己的優秀等次，很多第一書記權衡利弊後認為“多給原單位幹活比在村裏幹得好更重要”；四是村莊壓力：鄉村關係、村幹部與農民的關係、村幹部之間的關係都呈現出紛繁複雜之態，這種鄉村結構本身的複雜性給第一書記帶來不小壓力，而村莊原有的權力階層對第一書記存在顧慮，傾向將之懸置處理，在此情景下“張不開嘴也邁不開腿”的第一書記不願意自找麻煩。

二、壓力下放與可觸懲罰：不出事邏輯

如果説在2015年9月精準扶貧政策實行伊始，Z縣第一書記開始駐村工作初期，他們還可以大部分時間精力放在原有工作上、對扶貧工作儘量應付，盡力在兩邊“擺平衡”“不惹事”的話，那麼隨着外部形勢的急轉，政策實踐的推進，第一書記不得不嵌入所駐村莊、真正捲入整個扶貧攻堅的浪潮中，這也是新行動邏輯產生的背景。我們可以將之歸結於：項目動員的壓力和懲戒的威懾作用。2016年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了名為《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》的文件，主要內容是從2016年到2020年，每年開展一次考核工作，對扶貧中工作不力、問題較大的進行追責，包括：約談一把手（約談省委書記、省長級別官員）等措施。在2016年考核中，河南省在全國年度綜合考核中倒數第二，在收到“指導不力、作風浮誇、成效不明顯”的評價後省級感受到上級壓力和扶貧工作的緊迫性，並開始不斷將壓力向下傳遞轉移，運用巡查、暗訪、約談下級、開座談會、出台新的考核政策等方式向各市施壓，隨即市裏以類似的方式向縣一級轉移，以此類推，最終這種壓力在基層治理的最末梢—村莊兩級彙集併產生影響。項目動員的壓力使第一書記不得不轉變行動傾向。如果説項目動員中連帶效應下的壓力傳導是“温水煮青蛙”慢慢影響Z縣基層治理主體的互動及治理機制運行的話，那麼2017年4月鄰縣的一次因第一書記失職使上至鎮黨委書記、幫扶單位局長免職下至村支書、村文書免去黨內職務的處理結果讓上上下下陷入緊張之中。這個處理結果產生了較大的影響，表現有二：第一，它起到了“殺雞儆猴”的效果，它是發生在第一書記身邊的第一例實質懲罰，其代表政策可信度的同時也提高了各治理主體的警惕性和對精準扶貧的重視程度。這件事的第二個影響就是：它無意間使各主體認知範疇中的“共同體”關係進一步得到明晰。第一書記與派出單位負責人、村幹部、鄉幹部從簡單的共事關係，延伸成為了“共謀、共擔”關係，這種關係在這次處理結果上得到了顯現和應證，並在人們的認知中進一步深化了。

隨着政策的不斷推進，第一書記在基層治理中的“捲入”程度加深，其行動邏輯也從“不惹事”變成了“不出事”。其行動傾向也從“完全消極不作為”和“敏感迴避性行動”轉變為“結果導向性行動”，權宜性的迎檢活動和“多快好省”的完成任務是其突出表現。省、市、縣三級的實地察看是考核第一書記及貧困村扶貧進程、成果的重要內容，而上級檢查方式主要通過走訪貧困户及翻看檔案兩個方面得以實現的，讓巡查組“滿意而來，滿意而去”成了第一書記的首要任務。在入户走訪時，督查檢查組大多會問到的問題不外乎：“你知不知道自己的幫扶責任人是誰？”“你們村的第一書記是誰？”“你知不知自己進入（貧困户）的程序？”“你是怎麼退出貧困户的?”“你對幫扶措施滿意不滿意”等。這樣的政策設計初衷在於瞭解第一書記的盡職程度及村裏的扶貧進展，但是忽略了貧困户的素質問題和書面用語與農村俗語兩個話語體系的隔閡。識別出來的貧困户很多都是老弱病殘、憨傻痴呆羣體，存在記憶力退化、不識字等問題。另外由於文化水平的侷限性，在問及“幫扶責任人”及“進入、退出程序”，大部分貧困户都會回答“不知道”，但是如果問題換成是“沒事兒經常來你家跟你講政策來送米送面發種子的那個幹部是誰”或者“當時你評上貧困户的時候是不是寫了申請、開了會還貼了大紅紙”，貧困户就能回答出來。所以在村幹部陪同走訪有人在旁幫忙提醒解釋時這種情況尚能得到諒解，如果是問題導向“找問題、處理人”的暗訪檢查，第一書記就很可能無辜遭殃。為了應對這種情況，第一書記採取了諸多行動，如將含有責任單位、責任人及聯繫人基本信息的東西做成“脱貧攻堅幫扶聯繫卡”和“貧困户明白卡”貼在貧困户的牆上，並叮囑他們如果領導視察在記不得信息時就指給他們看；又如“軟硬兼施”的洗腦式給貧困户“做工作”：“就跟那些貧困户講啊，咱們左鄰右舍的比比看看其實大家情況都是差不多的，村裏是為了照顧你才報你的，你也得懂得感恩呀，所以上面視察的來了你得好好説，要不然就把你弄下來啦”“你想啊，村裏現在好幾個項目在審批呢，你如果説得好，領導也放心，覺得咱們有能力完成，下次有好處還想着我們，這不是對全村的好處嗎?”第一書記楊叔如是舉例；甚至為了讓貧困户們能準確記住信息應付檢查，有的村還組織了“知識問答”活動，定期召集貧困户開會，在會上能準確背出相關信息的發放一袋洗衣粉以示獎勵。

D村產業扶貧的例子也能説明這種行動傾向和行為邏輯。按照市扶貧辦的要求，Z縣貧困户可自願申請5000元的專項扶貧到户增收資金，用於扶貧到户增收試點項目設施補貼、購買種畜（種苗）補貼、生產資料的補貼等。D村村委會在第一書記的牽頭下，搭橋使本村貧困户與河南省青青蔬菜種植有限公司簽訂了合同，主要內容就是D村村委負責申請並收取政府撥給D村貧困户5000元的扶助資金交給青青蔬菜公司，並由青青蔬菜公司統一支配。貧困户與公司按照年終決算進行分紅，但是為了保護貧困户利益，實行無論市場盈虧的保底分紅。經協商，青青蔬菜公司在2016年到2017年兩年，每年給貧困户分紅3000元，共計6000元。簡單來説，相當於青青蔬菜公司“借了”貧困户5000元，每年還3000，多還了1000元利息，這樣在貧困户檔案資料中就可以顯示為“產業扶貧中股份分紅收入3000元”。按照要求，人均可支配年收入達3026元，且實現“兩不愁三保障”（穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和安全住房）即算作脱貧，但由於後者是無法衡量難以量化的，所以扶貧工作的重點都放在了使貧困户在規定時間內達到3026元的標準線。有了這3000元的分紅，不僅D村很大一部分有一定勞動能力的貧困户都可以順利“脱貧”，而且也意味着包括第一書記在內的基層治理行動者做出了產業扶貧的政績。後來因為這種行為被市裏檢查的批評説是“不徹底的產業扶貧”，只好被迫叫停。D村又開始學臨縣打算改種食用菌，但是因為市場已被擠壓專家預測其前景較差，但D村還是堅持做，問及原因時第一書記表示“其實大家都想這兩年不垮就行，等2018年過了上面不查了應付過去了就不關我們的事兒了。”

我認為，“不惹事邏輯”展現的是主動消極，“不出事邏輯”更多可以歸於被動消極。換言之，是過於繁重的壓力導致了扶貧工作的失範——以第一書記為代表的基層治理行動者為了使精準扶貧工作在上級檢查中“過得去”，不得不在督導訪查過程和檔案數據結果上大費周章。席上大家紛紛反映抱怨這種情況，最後有個第一書記最後拍案而起：“你問我幹了什麼事，我告訴你，我就在填材料寫檔案，填材料寫檔案，每天都在寫報告。平時得寫民情日記、填羣眾意見卡，寫目標責任書、寫調研報告、每個月至少一篇工作信息、半年有半年度總結、年度有年度總結。還得填檔案，貧困户認定完有扶貧手冊、有幫扶計劃書、有收入手冊，脱貧了有脱貧手冊，還得‘扶上馬再送一程’，接着記錄。這個過程還是個動態的，有進有出，上面一來就要看檔案查資料挑毛病，你説我能幹什麼，幹完這些還有時間乾點什麼。” 可以看出，第一書記在“不出事”邏輯下的治理行為其實是一種被動情境下目標替代，這也使他們在壓力體制下選擇性遠離了政策背後的價值取向和最終目的。

三、效果凸顯與變相扶貧：“搞點事”邏輯

到了2017年下半年，越來越多的人意識到了壓力體制下過多不合理的檢查和扶貧任務所導致的諸多問題。諸多自媒體理解到扶貧過程的現實困境，開始發聲聲援備受摧殘的第一書記羣體並猛烈抨擊不合理的制度設置。同年年底，以《人民日報》為代表的主流媒體也發表了多篇關於打擊精準扶貧過程中形式主義的評論。最終，這種從下及上的震動撼動了頂層設計，2017年11月22日，國務院扶貧開發領導小組印發了關於開展扶貧領域作風問題專項治理的通知（國開發〔2017〕10號），並在12月27日再次日發出通知，明確在扶貧考核中切實減輕基層工作負擔。通知明確要改進考核方式，減少填表報數，明確作風要求，文件一出不少人都拍手稱快。但是事實上，當政策再次回到基層時卻沒有發揮應有的作用，不少第一書記依然生活在“水深火熱”中。基層治理工作任務在減負下“不減反增”，一方面，具體指導的缺失使基層幹部找不到方向只好照舊進行；另一方面，原檢查雖繁多但也給了第一書記進行平衡的空間，政策變動將這種情況打破了：“縣裏不行還有市裏，一次不行還有兩次，這樣省裏來檢查的時候總能有個差不多，現在一局定勝負了，更讓人害怕”在場一個第一書記表示。這種情況下，諸多第一書記都繼續保持“不出事”邏輯繼續開展治理行動，但同時也有一批第一書記開始把握機會，掌握主動權，開展“效果導向的行動”開始“搞點事”，其突出表現是放大優勢把握輿論。

與前兩種一般性的行動邏輯不同，第三張行動邏輯更具特殊性。簡單來説，只有“天時地利人和”的情況下第一書記才能開展“搞點事”的行動邏輯。首先，第一書記本身應具有一定的可用資源，第一書記們來自的單位不同、職位有別，這就決定了其可動員的資源本身是不同的。一般來説，兩種第一書記更具優勢：一種是省直機關派駐的第一書記，他們起點較高，能力也更大；第二種是職位較高的縣直機關派駐的第一書記，他們具有地緣優勢，人頭熟在跑項目時更為方便，也與基層其他治理主體關係更為緊密。其次，第一書記有心有餘力的同時也要“有苗可拔”，也就是説貧困户本身也要具有一定基礎。一般情況下，這類貧困户不僅家裏需要有勞動力，還應有一定的技術支撐——原本以畜牧業、養殖業、手工業為生卻因突發事件致貧的是其中典型，可塑性較高，也容易出成績。S村有一常姓貧困户，原來靠養獺兔為生，經營狀況較好，後來妻子得了重疾家裏被治療費拖垮，S村第一書記不僅幫他們提高了報銷額度，依政策減免醫療費，更是幫常找來5萬的貧困户無息貸款，以幫助其恢復生產。此事被縣裏市裏多次報道，S村第一書記也因此受到表彰。其他第一書記很多都對此頗有微詞，認為他只是盡了義務——“貧困户本身就能脱貧，他也跟着撿了便宜”。但在產業結構較為單一的Z縣，又窮又有基礎的貧困户並不多見，所以部分第一書記開始“創造條件”進行“幫扶”。例如在貧困認定時將有產業基礎的非貧困户認定為貧困户，再把握時間間隔將之“變動”出去，這樣，偽貧困户可以得到政策優惠，基層幹部又出了成績，可謂是“一舉兩得”。

“搞點事”邏輯下的幫扶行動更具表演色彩，並以各大宣傳媒體為途徑將其效果放大，以其求的上級肯定及輿論支持和民眾認可，是一種虛假積極。這種行動邏輯雖然不會造成國家資源的浪費，其損害也沒有前兩種突出，但長此以往，也會對社會和政策實施產生不良影響。

由全文我們可以看出，第一書記的行動邏輯的產生及其行動策略的選擇並不是個人主觀意願的完全表達，也受更深層的結構背景及現實情境的影響。所以，從國家的角度來看，如何完成國家權力與地方權力的完美對接——不僅能有效監督基層治理行動者的治理行為達到治理目標，又能改變“壓力體制”在不失控的情況下使少數機會主義基層幹部和農民沒有可乘之機，即建立“國家——基層組織——農民”三方的關聯制衡機制才是基層治理擺脱治理的惡性循環、消除內卷化困境的關鍵。中國農村的脱貧致富是一個複雜長期的過程，要想真正達到“思想、物質”雙脱貧也不是隻靠幾本手冊和幾串數字的達到以及黨政部門和黨員幹部“不破樓蘭終不還”的堅強意志就可以達成的，鄉村建設還有很長的路要走。

（張一晗/華中科技大學中國鄉村治理研究中心）