人大重陽金融研究院：十五張圖和兩張表格，看懂2017年財政預算和執行-中國人民大學重陽金融研究院
財政預算，即公共財政預算，是政府的基本財政收支計劃，以清楚反映政府的財政收支狀況。財政預算是政府調節經濟和社會發展的重要工具。在市場難以保持自身的均衡發展的情況下，政府則根據具體情況調節經濟運轉，用預算手段去彌補市場缺陷，以謀其經濟的穩定增長。
近些年來，隨着中國經濟發展進入新常態，我國的財政預算和執行出現了偏離，而且呈現偏離擴大的趨勢。同時，各個地方財政預算也出現了不同程度的問題。
那麼，偏離有多大？問題有什麼？對我們的生活有什麼影響？
2018年3月1日上午，中國人民大學財税研究所、重陽金融研究院、財政金融學院聯合發佈《中國2017年度財政預算執行報告》，以真實的財政預算及執行數據為我們展示了2017年財政預算的全貌。
本次發佈會由中國人民大學重陽金融研究院執行院長王文主持。中國人民大學財政金融學院教授、中國人民大學重陽金融研究院高級研究員呂冰洋教授做引導發言。
兩位報告發布人中國人民大學財政金融學院副教授、中國人民大學重陽金融研究院研究員李戎副教授，中國人民大學財政金融學院副教授、中國人民大學重陽金融研究院研究員馬光榮副教授分別就《2017年中央財政預算執行報告》和《2017年地方財政預算執行報告》做了深入解讀分析。
財政部財政科學研究院副院長白景明研究員，中國人民大學財政金融學院朱青教授，中國社會科學院經濟研究所唐壽寧研究員，中央財經大學財政與税務學院院長白彥鋒教授，中國社會科學院財經戰略研究院財政審計室主任汪德華研究員等多位專家學者出席會議並參與討論，就報告提出了許多寶貴的建設性建議。最後，由中國人民大學財税研究所所長郭慶旺教授做總結髮言。發佈會吸引了近百聽眾，還有《紐約時報》《中國日報》等多家中外媒體，現場氣氛熱烈。
第一部分 2017年全國財政預算執行狀況
全國一般公共預算到底是什麼情況？
首先，先看一張包含了2017年一般公共預算和執行（不含中央預備費）情況的柱狀圖。
圖1 一般公共預算
由圖可以看出，全國一般公共預算收入和支出均超額執行。而且，根據偏離量可以看出來，支出較收入超額執行較多，在不調整調入資金的情況下，這勢必對財政赤字造成較大的壓力。
人們生活了一整年，似乎並未感覺到財政赤字帶來的壓力。接下來，再看兩張圖和一個表格。
圖2 中央和地方一般公共預算收入
圖3 中央和地方一般公共預算支出
表格1
由圖中可以看出中央的預決算偏離率較高，地方的預決算偏離率較低，但這不是人民對赤字無感的主要原因。根據表格1可以看出，地方政府的支出增長主要集中在可持續增長、民生和環境保護方面，人民的獲得感增加從而就忽略了赤字帶來的影響。
發行國債、地方政府債是彌補財政赤字的方法，但也不能濫用。2017年的國債和地方政府債怎麼樣呢？
圖4 國債餘額和發行額（2017年為限額數據）
圖5 地方政府債券餘額
由圖4可以看出，雖然我國的國債餘額和發行額都呈現上升之勢，但佔GDP的比例並未發生加大變化，國內財政穩定，運行良好。圖5顯示出地方債務呈現略微上升，整體也保持穩定。
地方政府債務相對穩定，那麼地方政府哪裏來的資金以支持民生、環境等方面的花銷呢？話不多説，上圖吧。
圖6 國有土地使用權出讓收入
圖7 國有土地使用權出讓相關支出
圖中只展示了國有土地使用權出讓的收入和支出，不能表示地方政府性基金的全部收入，但對比可以得出，土地使用權出讓收入仍然是地方政府重要收入來源，土地財政在未來仍將持續。
我國宏觀税負水平穩中有降
宏觀税收負擔（下稱宏觀税負）是指一個國家的總體税負水平，通常由一個國家一定時期政府所取得的收入總量與同期國內生產總值（GDP）之間，以及税收收入與政府所得的收入總量之間的比重來衡量，它反映了國內企業和居民的税收負擔水平和政府的宏觀調節能力。
面對看不見、摸不着的宏觀税負水平，報告採取了相關指標進行衡量，具體來説，指標包括兩個方面：一是一定時期政府各項所得佔GDP的比重，可以是税收收入佔GDP的比重，即小口徑税負，可以是財政收入和GDP的比重，即中口徑税負，也可以是國際貨幣基金組織（以下簡稱IMF）口徑政府收入和GDP的比重，即IMF口徑税負（也稱為寬口徑税負）；二是一定時期税收收入和財政收入的比重，即一定時期一般公共預算收入的税收收入依存度。
根據IMF《政府財政統計手冊2001》的口徑和《政府財政統計手冊2001》統計出以下表格，以便讀懂近十年我國宏觀税負變化。
表格2 2007-2017年我國宏觀税負情況 單位：億
圖8 2007-2017年我國不同口徑宏觀税負指標情況
從上圖可以看到，2007年—2017年期間，我國小口徑税負2013年最高，為19.43%。同時，根據經合組織（OECD）2015年的最新統計，OECD34個成員國税收收入佔GDP比重的平均水平為34.4%，均高於我國。
其中，美國的税收收入佔GDP比重超過32%，法國為45.2%，丹麥則超過50%。從中口徑税負來看，2013年最高，為22.71%，同樣大幅低於同期上述經合組織成員國的平均水平。從IMF口徑税負來看，2007年—2017年期間該税負指標均低於32%，2013年最高，為31.62%，同樣低於經合組織成員國的平均水平，並遠低於法國和丹麥等國家。因此，從總體來看，我國的小口徑税負、中口徑税負、IMF口徑税負水平都較發達國家的平均水平低。
另一方面，自2013年以來，我國小口徑和中口徑的宏觀税負水平穩中有降，這主要得益於近年來的結構性改革和結構性減税等政策。保持宏觀税負水平穩定，並結合經濟結構轉型進行結構性調整，將有助於經濟的長期發展。
第二項指標是一定時期税收收入和財政收入的比重，如下圖所示：
圖9 2007-2017年我國税收收入的財政收入佔比情況
2007年—2017年期間，我國税收收入的財政收入佔比均沒有超過89%，而世界上許多國家都達到了90%以上。
同時可以看到，我國税收收入的財政收入佔比，即我國的税收收入佔一般公共預算收入的比重，在2007年—2016年期間總體呈下降趨勢，2007年佔比最高，為88.89%，下降至2016年的81.68%，2017則回升至83.65%。
問題與建議
以上圖表反映出宏觀層面我國面臨的三個問題。第一，一般公共預算收支預算與執行偏離度逐漸擴大。第二，地方政府收入來源匱乏，持續依託土地政策。第三，我國宏觀税負雖然穩定，但税收收入佔比較低。
針對上述三個問題，報告給出三方面政策建議。第一，應該進一步加強預算管理，尤其在地方政府支出方面，加強預算的指導作用，對超額支出加大審核和監督力度。第二，應推進地方税種（例如零售税）的立法，並且在税率上給予地方一定自主權，在營改增之後找到持續的地方收入來源，同時應該降低中央税或共享税（例如增值税）税率，保持整體税收負擔不變。第三，在進一步改革的過程中應該規範政府收入來源，尤其要減少地方政府相機抉擇式的收入，提高税收收入佔比。
第二部分 2017年地方財政預算執行情況
你的家鄉的財政收入“擠水分”了麼？
在31個省份當中，地方財政收入增速呈現“冰火兩重天”。
圖10 各省份地方財政收入增長率
可以從圖中很明顯地看出，各省市財政收入增長率差距巨大。山西省的一般公共財政收入增長率最高，達到20%。西藏、河北、新疆三省份緊隨其後，均超過了10%。吉林、天津、內蒙古三省份的一般公共財政收入負增長。
內蒙古自治區政府明確將財政收入負增長歸結於財政收入“擠水分”。
內蒙古2017年一般公共財政收入比2016年公佈數據下降15.5%，但是經過財政審計部門反覆核算後，調減2016年一般公共預算收入530億元，剔除虛增空轉因素後同比增長14.6%。
天津市2017年財政收入比2016年下降15.2%，市政府將財政收入負增長歸因於“營改增試點減收翹尾”、“堅決落實國家減税降費政策，嚴格規範非税收入管理”、“努力做實做優財政收入”三類因素，天津市的非税收入同比2016年下降32.7%，做實非税收入的力度較大。
吉林省2017年財政收入比2016年下降4.2%，省政府認為財政收入負增長是“經濟增長動能不足、税費政策優惠力度較大、上年一次性收入數額較多，以及對收入質量進行核實等因素綜合作用的結果”。
地方政府性基金收入增長率，上海墊底？
根據圖11顯示，北京市的政府性基金收入增長率高達138%，居全國之首，主要原因是北京市政府“加快落實2017年住宅用地供應計劃，帶動土地收入大幅增長”。
圖11 政府性基金收入增長率
相比之下，上海和寧夏的地方政府性基金收入負增長。上海市政府的預算執行報告顯示，主要原因是“落實中央有關建立租購併舉住房制度的要求，增加租賃住房用地的土地供應，相應土地出讓收入年內集中入庫”。
那麼，問題來了，哪些省份對於土地財政的依賴程度高呢？
浙江、重慶依賴土地財政的程度居於全國前兩位。
圖12 政府性基金收入與一般公共財政收入比
江蘇、山東、江西也居於前五位，政府性基金收入與一般公共財政收入之比大於80%。
上海、內蒙古、寧夏、遼寧四個省份的2017年土地財政依賴度較低，政府性基金與一般公共財政收入之比均小於30%。當然，由於各省份的房地產調控政策和供地計劃差異，後續年份是否仍然保持低土地財政依賴度，仍然有待觀察。
你的家鄉適合養老麼？
作為國計民生最為重要的話題，中國哪裏最適合養老，為了回答這個問題，我們先看張圖。
圖13 社保基金當年收支盈餘率
圖13顯示，西藏、廣東、北京的社保基金收支盈餘率最高。
圖14 各省份城鎮職工養老保險基金的當年收支結餘率
圖14反映出各省份的城鎮職工基本養老保險收支盈餘狀況差距很大。廣東省養老保險基金的當年收支結餘率為42%，居於全國首位，遠遠超過全國合計12%的水平。緊隨其後的是北京、西藏、貴州、安徽、浙江等省份。有7個省份的養老保險基金當年支出大於收入，分別是內蒙古、陝西、河北、遼寧、吉林、青海和黑龍江。
廣東省養老保險基金無論是收支盈餘率，還是結餘率都處於全國前列。核心原因在於廣東省的養老保險撫養比最低。
圖15 各省份的養老保險撫養比
報告中計算出各省份的養老保險撫養比，即養老保險參保人員中退休人員數與在職職工數之比。全國合計的撫養比為35%，廣東省在31個省份中最低，僅有10%，意味着廣東十個在職職工僅需要養一個退休老年人。黑龍江省在各省份中最高，為73%，意味着黑龍江十個在職職工僅需要養七個退休老年人。
廣東的養老保險撫養比低來源於廣東省在全國各省份中突出的“人口紅利”。報告中闡述，廣東人口老齡化程度低，主要源於以下兩個因素：
第一，廣東流動人口比率較高。在全國31個省份中，廣東省的流動人口比率居第三位，僅次於北京和上海。改革開放以來，廣東經濟增長速度在全國處於領先地位，尤其是勞動密集型的製造業吸納了來自內陸省份的很多外來務工人員。外來務工人員平均年齡較低，大多處於在職職工參保的階段，尚未到領取養老金的年齡。
第二，從就業結構上，廣東省的國有就業比重較低，國有企業退休職工人數相對較少。在全國31個省份中，廣東省的國有就業比重僅高於浙江和福建兩省。相比之下，東北等國有就業比重高的省份，國有企業的退休職工數量較多，因此領取退休金的老年人較多。
2017年，我國經濟保持了穩中向好的態勢，經濟增長、就業、物價等主要指標均好於預期。2018年，是全面貫徹落實十九大精神的開局之年，推動經濟發展方式轉變，進一步優化經濟結構，提高經濟增長的質量和效益，增加人民羣眾的獲得感是各項工作的關鍵。財政政策要更加積極有效，要合理的匹配財政赤字和國債發行，適度的調整地方政府債券發行力度。進一步優化財政支出結構，切實落實好税收政策實施，有效化解地方政府債務問題。同時，關注國際各個主要國家的財政税收政策變化，做好應對準備。