歐樹軍：反思公共政策的導向問題

為什麼需要公共政策視角

問：您如何理解校園虐童案事件背後所透露出的公共政策意涵？

這類案件可以從不同角度解讀，從法律上看，司法體系需要認真按照法治原則追究個案責任；從監管上看，教育部門需要加強事前、事中、事後的監管；同時，從公共政策上看，我國目前的學前教育政策的導向存在很大偏差，過度倒向市場化機制，教育經費中的個人繳費比例長期超過公共繳費比例，教育的公益化水平低於不少國家。2009年至今，全國範圍內民辦園的數量始終是公辦園的一倍，大多數家庭不得不為子女選擇市場化的民辦學前幼兒園，“入園貴”、“入公辦園難”因此成為一個普遍的社會問題，這也是近年來學前教育問題頻出、屢屢牽動全國目光的根源所在。

僅僅追究涉案人員的法律責任，進行個案矯正，並不能解決具有普遍意義的公共政策問題。僅僅在事發後強化對學前教育機構的行為督導，也只是亡羊補牢，儘管非常必要但同樣並不涉及公共政策導向的調整。事實上，我們需要通盤考慮與每個人的生活質量息息相關的公共政策議題的特殊性，教育、住房、醫療、養老這些政策的公共性體現在，其影響超越各階層、各羣體，不論哪個社會階層在這些問題上都有基本的需要，都非常關注這些政策的導向問題。

頻發的校園虐童、欺凌事件引起社會強烈反思（圖片來源：中青在線）

隨着市場經濟改革的深化，四大領域的公共政策導向發生了重要的轉型，即從強調政府和國有企業承擔更多的公共責任、社會責任，轉向政府逐步退出這些領域，這些原本屬於最基本的公共服務的領域開始轉向依賴市場化、商品化，導致每個家庭都不得不更多依賴市場來滿足自己的這些基本需要，尤其在教育、住房領域。

在這些涉及全體人民的最基本需要的政策議題上，我們到了反思公共政策的導向問題的時候了，這首先需要重新討論滿足這些最基本需要究竟是公共服務還是市場服務，究竟是公共責任還是個人責任。事實上，這些領域本質上屬於公共服務，不僅具有社會性，與每個人的生活質量密切相關，而且還有強烈的公共性和政治性，如果這些問題處理不好，就會直接影響人們對政府的信心，直接影響人們對發展道路、發展方向的信心。

歐樹軍 （圖片來源：北京大學法學院）

當下更應該重視教育的公共性

問：與公立教育相比，私立教育出現問題的可能性是不是更高？但是，一種流行意見又認為私立教育注重個性自由發展的素質教育，比培養“流水線產品”的公立教育更好，您如何理解私立教育與公立教育的差別，如何評價這種意見？

我們當然不能説公立學校就不會出現類似問題，但不得不承認的是，私立學校出現此類問題的比例更高，更重要的是，這個差別通常被當下的輿論選擇性地忽視或者遮蔽了，這恰恰是需要引起更多關注的客觀事實。公立學校老師的專業化、職業化、職業倫理及其相應監督措施都相對規範，但是在市場化運作下的民辦學校中，不僅存在政府監管缺位問題，也存在私立學校對政府監管的自然排斥，政府監管的正當性遭到強烈質疑，這會導致政府監管變成問題導向的應急管理模式。

事實上，“私立學校普遍比公立學校好”的假設並不成立。人們對不同教育模式的選擇，會受到個人教育理念的影響，而個人的教育理念又受社會輿論、政府政策的影響。退一步講，在市場機制下，選擇什麼樣的私立學校與家庭收入和財富直接掛鈎，即使我們承認私立學校提供的教育模式看上去更高端、更精緻，但這很可能是大多數家庭負擔不起的。實際上，私立教育遵循的是商品經濟模式，追求的是效率，即如何在短時間內用大量財富把子女培養成父母想要的樣子，這種“多、快、好、貴”的模式本身並不是大多數人有能力選擇的。

在中學教育階段，那些成功的私立學校的教育方式和公立學校沒有多大差別，私立學校往往用高薪從公立學校挖走優秀教師，在應試教育的指揮棒下用更強化的方式培養出高考成績更高的學生，其成功的標準仍然是用高考衡量的，或者是以留學預備學校自居。

我們還可以從憲法上的受教育權角度來理解。義務教育是強制性的，有些有條件的省、市、縣已經開始把轄區內的義務教育範圍從初中擴展到高中，就此而言，是不是從小學往前延伸到學前更符合最大多數家庭的基本教育需要？最近，日本政府計劃推行學前教育義務化，將託兒所、幼兒園全部納入義務教育範圍。這也是當下的中國非常值得思考的一個公共政策導向問題，影響人們這方面思考的最主要因素在於，我們從出生起就處於過度商品化的社會之中，教育目標也更多着眼於把每一個受教育者培養成合格的勞動力。

市場化思維更重視人的經濟性，更重視人的勞動力屬性，往往不考慮或者很少考慮人的社會性。如果任由市場機制、商品交換邏輯越出經濟生活，去支配社會生活、文化生活、倫理生活和政治生活，我們每個人就都陷入了一種“市場社會”，一切就都變成了可以買賣交換的市場要素。我們今天需要重新思考教育、住房、醫療、養老究竟是公共物品還是市場資源，如果承認這些領域的市場化，那麼不公平、不平等、不安全在短期內可能就是自然而然的了。但是，在教育領域中市場所配置的資源往往不僅僅是經濟資源，還包括公共資源，所以不可能用純粹的市場邏輯來思考教育問題。

我們還需要反思我們的教育理念，要培養什麼樣的人，以及用什麼方式來培養。在當今中國，在市場化思維支配下，每個家庭日常感受、體察和經歷到的教育競爭已經白熱化，“起跑線”不斷往前劃，大多數幼兒的學前教育被市場培訓機構支配，公立學校則通過縮短學生在校時間予以配合，這意味着大多數家長要投入更多時間、精力、金錢送孩子去上私立學校、去接受各種課外培訓班，去參與各種不斷提前的自主招生考試。

我認為在滿足絕大多數家庭的基本教育需要的前提下，公共教育服務和個性化培養並不衝突。在市場化邏輯下，財富越多，起跑線越提前，這樣做的公平性何在？這就需要區分哪些是絕大多數家庭的基本教育需要，哪些是少數家庭的個性化教育要求。不同階層對美好生活的需要不同，政策導向應該服務於多數人的需要，否則就會讓整個社會充斥各種特殊性，讓人們對制度的公平性產生強烈質疑。為了避免社會向上流動的通道在市場機制下不斷收窄，我們需要反思公共政策的理念和方向，這和每個人的基本需要、對美好生活的想象直接相關，不同階層的人們尤其是在社會中處於優勢的羣體應該共同推動社會政策的公平性的提升。

另外，從國家與每個人的關係上看，教育還有很強的政治功能，即塑造合格的公民，讓其在成為完全行為能力人之前接受基本的社會規範、法律規範和倫理規範的教育，尤其是接受關乎國家認同、民族認同的基本價值觀念，後者恰恰是私立教育體系沒有義務提供也常常強烈排斥的。我們需要思考的是，什麼樣的教育模式對國家和社會更好？如果將教育完全交由市場化，就等於放棄了非常重要的培養合格公民的責任，而這恰恰可以説是教育的最重要的政治功能。

（治理校園欺凌、校園虐童是個體系工程 （圖片來源：http://www.xbkfw.cn/article_43957_1.html）

為什麼應該提高公共政策的供給能力

目前教育有嚴重的市場化導向，而市場經濟的本質是逐利，因此輿論往往鼓吹私立教育個性化、特色化的優勢，卻容易讓人們忽略最基本的教育需要，您認為應該如何處理輿論導向和實際需求之間的偏差？如何滿足人們對美好生活的需要？

“兼聽則明，偏信則闇”，政策制定過程中難免會受社會輿論的影響。如果一小部分人、一小部分特殊利益羣體既有表達意願，又有表達能力和渠道，他們就會壟斷話語權，少數的聲音就會更大。然而，大多數人可能有表達意願但沒有表達能力或者表達渠道，多數的聲音反而更小。

在這種背景下，社會政策的公共性更顯可貴，這對決策者的自主性也提出了新的更高的要求，通過社會階層分析準確判斷和識別什麼是多數人的基本需要，什麼是少數人的特殊要求。其實，有效識別並不難，困難的是如何在已經被商品化、市場化主導的社會浪潮中逆流而動，延緩、阻止並逆轉過度市場化的趨勢。這需要決策者在制定和執行政策時保持高度自主性，擔負起公共部門應該擔負的責任。

在高度重視幫扶城鄉最貧困的低收入羣體的同時，也不可忽視中等、中高、中低收入人羣切身感受到的教育、住房、醫療、養老問題，事實上這些也是當下全體人民普遍關心的公共議題。在這四大公共議題中，醫療問題雖然隨時都會發生，各國醫療開支主要用在退休人羣中，年齡越大，對醫療服務的需求越大，耗費的公共醫療資源越多。

相比之下，教育和住房是普遍問題，每個家庭從子女出生起就開始接觸教育問題，每個成年人在即將就業之際就要考慮住房問題，成家結婚生兒育女都需要解決住房問題。這可以是目前最需要着力解決的全體人民普遍關心的兩大問題。

我國的社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和發展不平衡不充分之間的矛盾。在定義何為美好生活需要的時候，我們需要明確當下支撐和運行社會生活的現實原則和邏輯是什麼，需要明確發展的方向是什麼，需要充分重視社會政策的公共性、公益性和政治性，在這些涉及全體人民的基本需要的最重要領域提高政策供給能力。

簡言之，當下我們需要高度警惕“政策失靈”引發“政治失靈”，進而引發民心基礎流失的風險，高度警惕政治性的公共物品的供給能力弱化現象，在涉及全體人民基本需要的教育、住房、醫療、養老領域提高政策供給能力，開創一個讓全體中國人民滿懷希望的“公共政策新時代”。

（本文原載“法意讀書”微信公眾號）