分立24年後，國地税為什麼又要合？

【文/觀察者網 吳婭坤】分立24年後，國税和地税又重新合併了。

3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。方案提出，國務院將改革國税地税徵管體制，將省級和省級以下國税地税機構合併。

據國務委員王勇介紹，省級和省級以下國税地税機構合併，具體承擔所轄區域內的各項税收、非税收入徵管等職責；國税地税機構合併後，實行以國家税務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制。

對此，上海交通大學安泰經濟與管理學院應用經濟系教授陳憲接受觀察者網採訪時表示，財税改革是我國改革的一個關鍵問題，它一面連接着政治體制改革，另一面又連接着經濟體制改革，若改革得好，不僅能加強政府的治理能力和服務水平，增強國力，還能掃清經濟發展障礙，促進我國經濟的長遠發展。

陳憲説，隨着我國經濟水平的提高，各方面改革的推進，以及電子政務和信息化的飛速發展，之前阻礙國税地税合併的一些因素已克服，國地税合併將更加有利於我國的財税改革走向深化，而這也意味着，財税改革，這一未來一段時間內體制改革工作的重點、難點，大幕已經拉開。

分立24年後，國地税機構合併

1994年以前，我國從中央到地方只有一個税收徵管系統，中央税收主要靠地方税務局徵收。

1993年10月17日，國家體改委宏觀司提交給國務院一份“關於財税體制改革方案的補充意見和加強操作方案准備工作”的建議報告。報告中明確提出，“此番財税體制改革通過設立中央和地方兩套税務機構，中央和地方政府各自保持穩定的税基，防止互相交叉和侵蝕，改變中央向地方要錢的被動局面。”

之前的“大連會議”文件中也提出，有必要設立中央、地方兩套徵管機構，必須改變中央收入一定程度上依靠地方税務局的局面。

這道出了中國財政當時的真相：1993年，財税體制改革前夕，中國中央政府的財政，正陷入極其艱難的窘境。

數據顯示，當時，中央財政收入佔全國財政收入的比重，已由1984年的40.5％一路下滑至1993年的22.0％，中央財政的收支甚至必須依靠地方財政的收入上解才能平衡。

切實保障中央財政收入的穩定增長和宏觀調控能力的增強，成為“國地税分家”最直接的初衷。

在1994年分税制改革之後，中央財政和地方財政開始“分灶吃飯”， 全部税種在中央和地方之間進行了劃分，税收徵管系統也開始一分為二，國税主要負責徵收中央税、中央與地方共享税，地税主要負責徵收地方税。

這次改革，國務院根據不同行業和税種，將產品税改為增值税，將建築安裝、交通運輸、飲食服務、郵政電訊等服務行業所經營項目納入營業税的徵收範圍。在這種條件下將過去的税務局分為國家税務局和地方税務局。

1994年7月1日，國税地税正式分開。

分税制弊端暴露，合併後徵納兩端都獲利

但分税制實行了24年，其中存在的一些問題也逐漸暴露。

一方面，國地税分設會使納税人的納税成本增加，税務機關的徵税成本增加，不利於税務人員全面掌握税收業務；另一方面，隨着營改增的不斷深化，機構分設所導致的機構爭議也成為問題。

從納税人的角度來説，據觀察者網專欄作者、註冊税務師楊散逸介紹，國地税合併方便了納税人申報及應對税務機關檢查，減少了企業的税收合規成本。

從政府的角度來説，據陳憲介紹，國家的税收在職責上其實只有一個，中央和地方之間存在的只是税收收入分享主體的區別。隨着近年來，信息化手段的飛速發展，電子政務的服務水平不斷提高，**中央和地方通過分開收税的方法分享税收收入已變得不必要。**目前，中央和地方完全可以通過電子信息化系統的處理完成這一工作。

國税和地税合併後，徵税系統可以對人員進行更好的配置，強化最需要加強的部門，提高税收徵收的整體效率。比如説，一方面，可以加大力量建設統一的税收電子信息系統，有效整合增加技術人員；另一方面，為應對偷税漏税等問題，可以整合更多的一線徵管人員，提高徵收效率。

對於優化人員配置，陳憲舉例説，此前的營業税為地税，是地方財政收入的重要組成部分，營改增以後，中央和地方對增值税的分成為75%和25%，統一由國税部門徵收，這在很大程度上增加了國税部門的徵收強度和徵收業務量；等到未來房產税、資源税這些為彌補地方土地收入減少而開徵的新税種開徵，地税部門的徵收壓力又會陡增。

楊散逸也表示，合併後，税務徵收系統對內部門的工作量會因此減少，這樣一來，從事對外業務的人員數量會有所增長，可以有更多力量為納税人服務。

此外，楊散逸還稱，合併後，税務局可以一次對所有税種統一檢查，避免了以往對非本單位的税收風險覺得事不關己高高掛起，選擇視而不見；在對於企業所得税這種公管户問題上，以往經常有國地税執法口徑不一互不入賬的情況，合併後再統一地區的税收執法口徑是一個聲音了。

另據九州證券首席經濟學家鄧海清分析，國地税機構合併一方面不僅有助於改變地方財政軟約束，解決財税“條塊之爭”的長久之計，另一方面，也有助於避免招商引資惡性競爭。

鄧海清説，由於目前地方政府往往通過招商引資的方式來促進發展，其主要手段是通過税****收的優惠以及土地使用的優待政策，改革之後税收實行國税為主、地方政府雙重管理體制，税收優惠政策下的招商引資競爭將難以為繼。

行政改革先行，靜候財税體制改革大幕開啓

但國税局地税局合併、税收行政體制改變，並不意味着中央政府和地方政府的税收收入比重有直接改變。

陳憲説，中央和地方之間的税收收入分享比例問題，實質上是税制改革和税種的問題，不受制於國地税分開徵收的方式。而1994年分税制改革，也只是劃分了中央政府和省一級政府的税收徵收權力，中國目前存在五級政府，就算徵收方式分為中央和地方兩個層面，細緻的各級政府税收劃分問題依然無法徹底解決。

至於税收收入比例問題，據陳憲介紹，近些年來，中央的財權總體大於地方的財權，但中央的事權總體小於地方的事權，未來，如何提升地方財税收入，是國家財税體制改革的一項工作重點。

“雖然，國税和地税分立24年後又合併，並不直接影響中央和地方税收分享比例的調整，”陳憲補充到，“但合併後統一管理，無疑會更有利於改革的深化和推進。”