俠客島：一文讀懂國税地税合併的原因

據微信公眾號“俠客島”（ID：xiake_island）3月15日消息，昨天，國務院機構改革具體方案出爐，正式提請全國人民代表大會審議批准。

整份報告信息量很大，亮點也很多。而這其中，討論度最高的話題之一，就是“改革國税地税徵管體制”。

文件中寫道：省級和省級以下國税地税機構合併，具體承擔所轄區域內各項税收、非税收入徵管等職責。國税地税機構合併後，實行以國家税務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制。

國、地税合併，説實話，是個討論了很多年的老話題，各方意見都有。那麼，這次國務院正式提出改革方案之後，我們又應該如何看待它呢？

最近，俠客島諮詢了中國社科院財經戰略研究院研究員、税收研究室主任張斌，以及島妹的一位朋友驕陽。前者研究税收制度多年，對我國的税制改革非常熟悉，後者則在某地級市國税部門一線工作多年，對基層的情況非常瞭解。

以下是採訪實錄：

1. 俠客島：能不能簡單給我們介紹一下國税、地税的歷史？

**張斌：**國税和地税機構分設是1994年分税制改革的配套措施。

1994年我國開始實行分税制財政管理體制，其主要內容是在税制改革的基礎上，改變了過去財政承包制的做法，將所有税收按税種劃分為中央税、地方税和共享税。

在當時的背景下，財税體制改革的一個重要目標是提高財政收入的“兩個比重”，即財政收入佔GDP的比重，以及中央財政收入佔全國財政收入的比重。提高“兩上比重”，有利於增強財政的再分配能力和中央財政的宏觀調控能力。

相應的，為了保證中央政府税收收入的及時足額徵收，同時加強地方税的徵收管理，省及省以下税務機構分設為國家税務局和地方税務局。

2. 俠客島：為什麼實行了24年之後，現在又要合併國税、地税了呢？

**張斌：**作為1994年分税制改革的配套措施，在當時的歷史條件下，國地税機構分設對於發揮中央和地方兩個積極性，提高“兩個比重”，保證分税制財政體制的運行發揮了應有的作用。

但機構分設帶來的問題也不少，其中最突出的是納税人為了履行納税義務所需要支出的成本，我們稱為“奉行成本”或“遵從成本”也大大上升。

比如，一個企業繳納增值税需要到國家税務局，代扣代繳個人所得税就要到地方税務局。在很長一段時間內，由於國地税的信息系統不兼容以及溝通協調不暢等問題，納税人需要向國税、地税重複報送涉税資料，接受兩個機構的税務檢查等，遵從成本比較高。

從税制改革的角度看，近年來，隨着“營改增”的不斷推進，營業税作為主要由地方税務局徵收的地方主體税種最終退出歷史舞台，國税與地税的徵管範圍和徵管職責發生了很大變化，這為國地税合併創造了條件。

**驕陽：**遵從成本高這點我深有感觸。我們這邊國税局和地税局，相隔大概有40分鐘車程。忙的時候，一個納税人少則排兩個小時，多則排半天，這樣一來，他從國税局辦完業務再去地税局，可能就要花上一天時間了。

反過來想，納税人遵從成本高了，徵管機構的徵收成本自然也不會低。因此，一直以來，民間就存在着要讓國税、地税合併的呼聲。

3. 俠客島：但是上面所説的這些現象，在近些年似乎得到了一定程度的改善？

**張斌：**納税人兩頭跑，遵從成本比較高的現象最近幾年有比較大的改善。這首先是因為税務機關貫徹“放管服”改革，“還權還責”於納税人，通過減少事前審批，實行備案制等一系列改革簡化了報税的流程；

而另一方面，2015年推出的《深化國税、地税徵管體制改革方案》加強了國地税合作，通過“理順徵管職責劃分”、“聯合辦税”等措施在很大程度上減少了納税人兩頭跑、重複填表等問題。但是，“合作不合並”改革並未能徹底解決問題，也存在着許多問題。

驕陽：説白了，聯合辦税就相當於兩家人合夥做生意，誰主導、誰從屬的問題解決不好，就會出現兩家打架的情況；此外，人員管理上也存在很大問題。一方面，這對公務人員的能力要求變得更高了，要求工作人員既懂國税業務，也懂地税業務，很麻煩；

另一方面，由於地税是省屬單位，國税是中央直屬機構，因此很難有一個文件，從制度層面對兩方工作人員的行為進行約束，幹多幹少一個樣，幹好幹壞一個樣，甚至乾的多的拿的反而少，這誰還想認真幹活？

再有就是票證的安全隱患。由於兩家聯合辦公，雙方工作人員都有渠道得知對方票據的賬號等基本信息，很容易出現安全事故。

4. 俠客島：除了減少納税人的奉行成本，國地税合併還有沒有其他原因？

**張斌：**國地税合併對於優化徵管流程、提高徵管效率具有非常重要的作用。

而從未來税制改革的發展趨勢來看，未來我們要推動個人所得税綜合與分類相結合的改革，需要以自然人納税人為徵管對象。由於自然人在全國流動，也會有跨區域的收入來源，這將對全國統一的數據庫、信息系統建設以及徵管資源的優化配置提出更高的要求。在這種情況下，國地税合併對於提高徵管效率的意義也更為重要。

採寫/雪山小狐