王紹光：中國的公安警察制度與公共安全
【改開四十年以來，中國在社會轉型中創造了巨大的安全成就。與世界上有數據的兩百多個政治實體相比，中國目前的兇殺率屬最低之列。但在一些西方人看來，他們唯一能想到的解釋是，中國是個密不透風的獨裁體制，是個“警察國家”，彷彿中國的治安是依賴大量警力維繫的。恰恰相反，中國在警力編制、治安經費投入上都相當節制，幾乎到了錙銖必較的地步。本文為王紹光老師為《社會轉型與國家強制》一書所做序言。
3月24日，觀天下講壇將特邀《社會轉型與國家強制力》的作者、中國社科院政治學副研究員樊鵬，為大家梳理改開以來公安警察制度與國家治理的變遷史，點擊查看活動詳情，歡迎報名！】
在冷戰結束前後，曾有一段時間，相當多研究政治與關心政治的人幾乎把全部的注意力都放在政權形式上。不管談什麼問題，都要與民主不民主、是否民主化聯繫起來，彷彿政治體制的形式是人類所有問題的要害所在，只要解決了政體問題，便一通百通，其他問題全然不在話下。那時，國家能力是個沒有什麼人問津的冷門話題。
但所謂“民主第三波”的大潮來得快，退得更快。人們不久便發現，即使實行了“民主化”，發展中國家面臨的問題該有多少、還有多少，甚至更嚴峻。不僅如此，就連一些所謂老牌“民主”國家也麻煩不斷、危機四伏。這時，一些人開始意識到，為了解決人類社會面臨的種種挑戰，除了政權形式，還有其他一些東西很重要，比如國家能力。到21世紀開始時，曾一度斷言“歷史已經終結”、西式自由民主制度已無可爭議地變為各國不二之選的福山也把視線轉向了國家建設、國家能力。真可謂“彼一時，此一時也”。
近十來年，學界加強了對國家能力的重視、研究越來越多，對國家在汲取、監管、認證、再分配、統領等方面遇到的問題、取得的進展，有大量學者予以關注，併產生了一批不錯的研究成果。然而，在對國家能力的研究熱潮中，強制能力卻在很大程度上被忽略了，相關研究成果如鳳毛麟角。樊鵬這本書的一個重要價值就在於，它有助於填補中國政治學研究中的這個空白點。
國家強制能力説到底是國家運用暴力或暴力威脅來達到其他目的的能力。在不少人看來，無論在什麼背景下，暴力都是種很醜惡、很骯髒、很招人厭惡的東西；只要涉及暴力，他們的做法是控訴之、譴責之、聲討之、批判之、告別之、限制之、消除之，全然沒有分析它、研究它、瞭解它的興趣。
然而，暴力並不是現代或近代特有的現象，而是人類與生俱來、一直存在到今天的普遍現象。有研究表明，在大約20萬到16萬年前，當人類共同祖先第一次出現時，其相互殺戮率高達到約2%。全球2016年考古的十大發現之一，是在肯尼亞找到一萬年前，一個狩獵—採集羣體襲擊、屠殺了另一個羣體的鐵證。
無獨有偶，中國2016年考古的十大發現之一是，在卞家山古河道遺址發現了非正常死亡者的人骨，説明在新石器時代的良渚文化晚期（距今4000多年）曾經發生過嚴重的暴力事件。類似的考古發現已經舉不枚舉；【1】涉及暴力的中外史料、文獻、著作更是綿延不絕、汗牛充棟；西方的《荷馬史詩》、《伯羅奔尼撒戰爭史》，中國的《孫子》、《老子》（毛澤東稱它為一部兵書）此其犖犖大者，若至一般歷史記載，則難以勝數。
伯羅奔尼撒戰爭場景 圖/界面
丘吉爾説，“人類的故事就是戰爭。 除了短暫和不穩定的間歇，世界上從未有過和平；早在歷史開始之前，衝突與廝殺早已是普遍而無止境的了”。【2】中華文明也不例外，“先是時，民稔血食而有爭心，有剝林木而戰者矣……自剝林木而來，何日而無戰？大旱之難七十戰而後濟；黃帝之難五十二戰而後濟；少昊之難四十八戰而後濟；牧野之師，血流漂杵；齊宋之戰，龍門溺驂，延於春秋；以抵秦漢，兵益以熾、戰益以多”。【3】如此看來，可以説暴力是人類社會的核心問題，人類的各種制度安排往往都以暴力為支撐或以暴力為背景，只不過很多人沒有看到、或不願承認這一點。【4】
我們不必像霍布斯、盧梭那樣，捲入人類是否生性暴戾、兇殘的辯論，但對如此重要的人類現象僅停留在表達反感的水平上顯然是幼稚可笑的。很多人對暴力的態度不免讓我想起恩格斯在《反杜林論》中的一段精彩評論：
在杜林先生看來，暴力是絕對的壞事，第一次暴力行為是原罪，他的全部敍述只是哀訴這一暴力行為怎樣作為原罪玷污了到現在為止的全部歷史，一切自然規律和社會規律怎樣被這種惡魔力量即暴力可恥地歪曲了。但是，暴力在歷史中還起着另一種作用，革命的作用；暴力，用馬克思的話説，是每一個孕育着新社會的舊社會的助產婆；它是社會運動藉以為自己開闢道路並摧毀僵化的垂死的政治形式的工具——關於這些，杜林先生一個字也沒有提到。他只是在嘆息和呻吟中承認這樣一種可能性：為了推翻進行剝削的經濟，也許需要暴力，這很遺憾！因為在他看來，暴力的任何使用都會使暴力使用者道德墮落。他説這話竟不顧每一次革命的勝利帶來的道德上和精神上的巨大躍進！【5】
暴力的革命作用並不侷限在政治領域，而是表現在人類生活的方方面面。在微觀層面，因為害怕成為暴力的犧牲品，個人、羣體都可能因恐懼而奮發圖強，砥礪前行。在宏觀層面，從長時段看，暴力的革命作用更加顯著。暴力和暴力威脅可以促使、逼迫人們合作，而不是各行其是，有利於羣體的解決集體行動問題。暴力和暴力威脅可以促使、逼迫羣體（遊羣、部落、酋邦、國家）進行制度創新，以免被制度更先進、更強大的羣體吞噬。暴力和暴力威脅可以促使、逼迫阻礙制度變遷的既得利益集團（如反對廢奴的莊園主階級與抵制、破壞土地改革的地主階級）面臨不投降便滅亡的選擇，有利於革除制度弊端【6】。
通過引發制度變遷，改變生產關係，暴力實際上直接、間接推動了生產力發展、促進了經濟增長、提高了人類社會的整體生活水平。【7】為此，有學者乾脆把“開戰能力”（War making capacity）作為衡量文明的一個關鍵尺度。【8】這大概就是阿倫特把恩格斯在《反杜林論》中所作的相關論述概括為“暴力是經濟發展加速器”的理由吧。【9】
暴力的另一個作用是降低收入與財富的不平等。近年來，不平等在世界範圍引起了極大的關注；為降低不平等，不少學者提出了各種各樣的建議，但其政治上的可行性令人存疑。【10】回首過去幾千年的人類歷史，和平實現平等化極為罕見。無論是古代還是現代、中國還是外國，不平等的大幅下降幾乎都是發生在戰爭、革命之後，似乎只有暴力與暴力威脅才可能打爛既有社會秩序、改變收入與財富的分配格局、縮小貧富之間的鴻溝。事實上，與平等相關的其他歷史大事件（如投票權的普及、工會勢力的崛起、福利國家的出現）與大規模戰爭動員、革命之間往往也存在千絲萬縷的聯繫。【11】
恩格斯説，“每一次革命的勝利都帶來道德上和精神上巨大躍進”，戰爭似乎也能帶來類似的功效。實證研究發現，處於戰爭狀況下，面對暴力的威脅，更可能激發起人們的同情心、互助行為、利他行為、政治參與意識、對彼此的相互信任、對政府的信任、對權威的自覺服從；人們的社會資本更多，社會動員更容易進行。尤其重要的是，面對戰爭與暴力威脅，人們對女性的態度往往會發生轉變，女性的處境也會發生變化，直接反映到婚姻、離婚、家庭成員內部地位的調整、婦女勞動參與、政治參與等方方面面。【12】
哪怕稍微瞭解一點中國革命戰爭年代的情況，對這一切都不難理解。不過，暴力最大的正面作用是減少暴力。這雖然聽起來有點自相矛盾，但卻是事實。戰爭是暴力，但戰爭也是減少暴力的有效途徑，因為它催生了越來越大的共同體，催生了國家。漢語中的“國”字從“口”、從“戈”；“口”為四方疆土，“戈”則指兵器，亦即軍隊。所以，“國”一開始就是與暴力聯繫在一起的。在霍布斯筆下，國家形成似乎是一蹴而就的：為了“抵禦外來侵略和制止相互侵害”，人們決定“把大家所有的權力和力量付託給某一個人或一個能通過多數的意見把大家的意志化為一個意志的多人組成的集體”。【13】
《呂氏春秋·蕩兵》對國家形成過程的描述似乎更符合實際：“未有蚩尤之時，民固剝林木以戰矣，勝者為長。長則猶不足治之，故立君。君又不足以治之，故立天子。天子之立也出於君，君之立也出於長，長之立也出於爭。爭鬥之所自來者久矣，不可禁，不可止。故古之賢王有義兵而無有偃兵。”【14】
人類誕生以後，國家形成是一個漫長的過程，戰爭使得遊羣逐漸被部落替代，部落逐漸被酋邦替代、酋邦逐漸被國家替代。最初形成的國家規模很小，戰爭又使得微型國家不斷被更大規模的國家替代。在中國，相傳“大禹之時，諸侯萬國……及湯之時，諸侯三千”（《戰國策·齊策》）。到周代初年，已減至一千八百國；到春秋時代，只剩一百幾十國；到戰國時代，只剩七大國和十幾個小國；最後，秦始皇橫掃六合、一統天下。
圖自《中國曆代戰爭年表》
在歐洲，直到15世紀，還有5000多個政治實體；17世紀初三十年戰爭開打時，還有500多個政治實體；19世紀初的拿破崙時代，還有200多個政治實體；但到第二次世界大戰之後，國家的數目已降至30個以下。【15】
可以想見，政治實體的數量越多，它們之間發生衝突、暴力相見的機遇越大。反過來，當較小政治實體融入較大政治實體以後，隨着實體數量下降，衝突的機會自然會降低。更重要的是，一旦形成，大實體會盡力阻止境內小實體之間相互開戰，從而有效減少暴力的頻度與烈度。【16】
世界各地的考古發現，史前各種實體很多時，戰爭死亡率高達60%，平均15%。到出現狩獵-採集羣時，它們之間的戰爭死亡率最高30%，平均14%。在近現代殘留的狩獵-農耕部落，戰爭死亡率平均為24%。國家形成以後，戰爭死亡率大幅下降：例如，15世紀的墨西哥為5%。在過去500年的歐洲史裏，17世紀與20世紀上半葉無疑是最血腥的；但前者的戰爭死亡率為2%，後者為3%。【17】
國家形成後，它之所以能夠降低了羣體之間戰爭衝突的頻度與烈度，歸根結底是因為它逐步具備了一定程度的強制能力，清除了境內擁有暴力手段的勢力集團（軍閥、匪幫等），壟斷了境內合法使用暴力的權力。根除內戰禍根以後（今天世界上不少國家還做不到這一點），國家還需維護國內的公共秩序，降低人與人之間暴力衝突的頻率。兇殺率也許是顯示國家減少暴力能力的最好指標。大量研究表明，在近現代殘存的、尚未形成國家的傳統社會，兇殺率高達十萬分之一百；而16世紀以前，歐洲各地的兇殺率也處於十萬分之一百到十萬分之幾十之間。其後，隨着歐美各地開始了國家構建的進程，兇殺率逐步下降；到20世紀初，這些國家的兇殺率已降至十萬分之一上下。【18】
可見加強國家強制能力對維護公共秩序至關重要。國家強制能力的基礎是暴力，但它也是減少暴力的必要條件。問題是，國家強制能力的建設是否只有一種方式，即歐美各國採取的那種方式？西方學者傾向採取這種看法。如我上面引用的兇殺率數據來自哈佛大學教授史迪芬·亞瑟·平克的收集整理，他對數據的解讀是，現在世界上，歐洲各國兇殺率最低，其他兇殺率低的地區要麼是前大英帝國的屬地（如澳大利亞、新西蘭、斐濟、加拿大、馬爾代夫、百慕大），要麼是他認為採取了西方模式的東亞地區（如日本、新加坡、香港）。而説到當代中國十萬分之2.2的兇殺率，他承認這也相當低；但他唯一能想到的解釋是，中國是個密不透風的獨裁體制，是個“警察國家”，彷彿中國的治安是依賴大量警力維繫的。【19】
樊鵬這本書關注的焦點正是中國的公安警察制度。到目前為止，無論是中文還是外文，這也許是該領域最翔實的實證研究了。樊鵬用大量的數據證明，中國絕不是“警察國家”。恰恰相反，中國在警力編制、治安經費投入上都相當節制，幾乎到了錙銖必較的地步。
不錯，改革開放以來，中國的警察人數、公安經費支出佔財政開支及GDP 比重都有所增長，但公安機關面臨的挑戰也在不斷增多：城鎮化水平從1978年不足18%攀升至2016年的57.35%；原來很簡單的社會結構已變得錯綜複雜；原來在人口低流動條件下可以有效維護社會治安的機制（單位、街道、户籍、檔案等）漸漸失去功效。與接踵而來的種種挑戰相比，資源投放顯得增速緩慢，以至於今天中國的警民比依然是世界上最低之一，公安部門（尤其是農村地區和基層的公安部門）的經費常常處於捉襟見肘的境地。結果，中國的總體犯罪率從1981年的萬分之8.9上升至2015年的萬分之52.2。
但換一個角度看，雖然犯罪率大幅上升了，但比歐美國家還是低得多。更值得注意的是，新增的刑事案件絕大多數是非暴力的盜竊與詐騙；而暴力犯罪（兇殺、傷害、搶劫、強姦）佔總體犯罪比重的變化呈倒U型：從1981年的7.0%一路上升至1995年的18.9%，然後逐步下降到2015年的3.6%；其中，最説明問題的是進行國際比較時通用的兇殺率，它的發展趨勢也呈倒U型：在20世紀80年代初，約為十萬分之一左右；但在1990年至2004年間，它升至十萬分之二左右（平克引用的就是這個高峯期的數據）；自2005年起，它一路下滑，跌至2015年的十萬分之0.7。【20】
與世界上有數據的兩百多個政治實體相比，中國目前的兇殺率屬最低之列，不要説遠低於美國（3.9），也低於大多數歐美其他國家，甚至低於中國的香港、澳門特別行政區。【21】值得注意的是，從長時段看，不管中國的兇殺率是升是降，它的波動都被限定在一個窄幅之內。最近，有學者發現清代1661-1898年間的兇殺率在十萬分之0.35至1.47之間擺動，遠低於同期歐洲各國。【22】因此，中國在控制暴力方面的優勢似乎是由來已久。
如果我們不是用輸入端的數據（如警民比、公共安全資金投入）來衡量國家強制能力，而是用產出端的數據（如暴力犯罪比重、兇殺率）來衡量國家強制能力，也許可以説，中國的國家強制能力一直都是比較高的。瞭解這個大背景有助於理解樊鵬這本書的重要性。樊鵬告訴我們，按照西式的思維方式，將無法理解中國的強制能力為什麼能做到投入少、見效高，因為這種思維方式虛妄地假設，世界上只有一種建設國家強制能力的方式。
而本書最引人入勝的地方是，它告訴我們，與西方國家相比，中國建設強制能力的方式一直獨具特色，即國家壟斷暴力的合法使用權後，慎用暴力，更多是設法減少衝突、化解衝突；古代如此，近代如此，革命時期如此，毛澤東時代如此，改革開放以來依然如此，未來也應如此。按西方的標準，中國的國家行為看似不怎麼“理性”，不怎麼“現代”；但在貌似不太“理性”、不大“現代”的國家行為背後藴藏着比西方治國理念更為豐富的內涵：國家強制能力的建設必須以國家政法機器為後盾，但僅靠加強國家政法機器本身是遠遠不夠的。
兩千五百多年前，孔子已經認識到，治國必須三管齊下：曰養、曰教、曰治。養教的工具是“德”與“禮”；治的工具是“政”與“刑”。【23】
共產黨的實踐進一步充實了中國的治國之道，那就是，不管經濟、社會結構發生什麼樣的變化，一定要在適度加強政法機器的同時，堅持以人民為中心，牢記“治國有常，而利民為本”，“寓安全於服務”；堅持千方百計地、充分地調動各級政府、各級黨組織、各種社會組織以及廣大人民大眾的積極性，力爭把維護社會秩序變為絕大多數人的自覺行動。在書的結尾，樊鵬再一次重複了他的“天問”：“站在傳統與現代交界，或許我們應當思考國家強制能力的真正內涵到底是什麼？現代國家體系是否一定要按照一個普遍的、線性的歷史觀作為參照”？希望讀者們一同來尋求對這些問題的答案。
樊鵬著 中國社會科學出版社
註釋：
【1】尤瓦爾·赫拉利：《人類簡史：從動物到上帝》，中信出版集團2017年版，第56—58頁
【2】引自Richard Langworth，Churchill by Himself：The Definitive Collection of Quotations，New York：Public Affairs 2008，p186
【3】（宋）羅泌：《路史》卷五，中國哲學書電子化計劃，http：//ctext.org/wiki.pl?if=gb&chapter=182113&remap=gb.
【4】Douglass C. North，John Joseph Wallis and Barry R. Weingast，Violence and Social Orders：A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History，Cambridge，Cambridge University Press，2009，p.xi.
【5】恩格斯：《反杜林論》，見《馬克思恩格斯文集》第9卷，人民出版社2009年版，第191—192頁
【6】Francis Fukuyama，The Origins of Political Order：From Pre.human Times to the French Revolution，Farrar，Straus and Giroux，2012，pp. 44-45，448，456
【7】從短期看，暴力也許會破壞生產力；但從長期看，其效果並不一樣。Ian Morris，War! What Is It Good For：Conflict and the Progress of Civilization from Primates to Robots，London：Farrar，Straus and Giroux，2014
【8】Ian Morris，The Measure of Civilization：How Social Development Decides the Fate of Nations，Princeton：Princeton University Press，2013
【9】Hannah Arendt，“Reflections on Violence，” The New York Review of Books，February 27，1969
【10】例如，托馬斯·皮凱蒂：《21世紀資本論》，中信出版社2014年版
【11】Walter Scheidel，The Great Leveler：Violence and the History of Inequality from the tone Age to the Twent. First Century，Princeton：Princeton University Press，2017. Joyce P. Kaufman，“The Social Consequences of War：The Social Development of Four Nations，” Armed Forces & Society，Vol.9 1983，pp. 245-64；Jytte Klausen，War and Welfare：Europe and the United States，1945 to the Present，Basingstoke，Hants：Macmillan，1998；Theda Skocpol，Protecting Soldiers and Mothers，The Political Origins of Social Policy in the United States，Cambridge，Mass：Harvard University Press 1992
【12】World Bank，World Development Report 2017：Governance and the Law，Washington，D. C. ：World Bank，2017，112-113
【13】霍布斯：《利維坦》，黎思復、黎廷弼譯，商務印書館1986年版，第131頁
【14】呂不韋門客，關賢柱等譯註，《呂氏春秋全譯》，貴州人民出版社1997年版，p209
【15】Steven Pinker，The Better Angels of Our Nature：Why Violence Has Declined，New York：Penguin，2012，p.58
【16】Ibid，p.182
【17】Steven Pinker，The Better Angels of Our Nature：Why Violence Has Declined，New York：Penguin，2012，Chapter 2，“The Pacification Process”
【18】Steven Pinker，The Better Angels of Our Nature：Why Violence Has Declined，New York：Penguin，2012，Chapter 3，“The Civilizing Process”
【19】Steven Pinker，The Better Angels of Our Nature：Why Violence Has Declined，New York：Penguin，2012，p.68
【20】根據國家統計局，《中國統計年鑑》歷年數據
【21】World Bank，“Intentional homicides (per 100,000 people)，” June 1，2017，http：//data.worldbank.org/indicator/VC. IHR. PSRC. P5
【22】Zhiwu Chen，Kaixiang Peng，Lijun Zhu，“Social-economic Change and Its Impact on Violence：Homicide History of Qing China，” Explorations in Economic History，Volume 63，January 2017，pp.8-25
【23】蕭公權：《中國政治思想史》第一卷，遼寧教育出版社1998年版，第60—64頁