程誠：中非發展合作，與ODA不同的援助路徑
【文/觀察者網專欄作者 程誠】
中國無疑是發展經濟學中一個令人激動人心的案例：它不僅通過40年的市場化改革讓7億多人口脱離貧困，實現了從低收入國家到高中等收入國家的歷史性跨越，同時把自身從一個受援國轉化成了全球發展資金的最主要提供國之一。
然而，中國經濟的爆發式發展並不是依靠外部援助取得的，而且中國在持續提供對外援助的同時，仍然堅持主要依靠國內資源發展國民經濟的基本立場。
隨着中國逐漸成為世界領先的經濟體以及大量中國企業的“走出去”，中國不僅在理論上對於“外國援助對經濟發展至關重要”的基本假設提出了質疑，而且在實踐中也開始對作為主流國際發展理論核心的官方發展援助提出了挑戰。
與西方的官方發展援助嚴密的制度設計、精密的技術定義和紮實的理論基礎不同，中國與非洲的發展合作更多的是“在幹中學”，從中國對非援助的歷史實踐當中逐漸形成了自己的操作模式。
根據中非發展合作數十年的經驗和教訓總結，結合西方的國際發展理論，中國的學者和發展從業人員也開始建立自己的理論框架，以此來解釋中國對非援助和其他各種合作方式。
從改革開放以後中國開始嘗試針對原有援助項目的市場化改革方案，到上世紀九十年代以後中國對於對外援助體系的徹底變革，中國逐漸探索出了一條具有中國特色的對非援助與發展合作道路。
圖為吉布提鐵路段，火車頭試運行到途中，一名居住在附近的當地人熱情地與工作人員打招呼。（圖/東方IC）
中國自身的脱貧和長足發展有利於全人類的普遍發展，但是中國提供的對外援助是否支持所謂“主流”的發展理論——亦即所謂“中國模式”的普適性問題卻將國際發展問題政治化了。
實事求是地説，中國提供對外援助和發展資源的方式，或者寬泛地説“中國特色官方開發金融”模式（Official Development Finance，簡稱ODF），與經合組織發展援助委員會所倡導和實踐的官方發展援助模式之間存在着較大的差異。
就中國和非洲總體經貿關係來看，國有資金亦即官方資金佔據多數地位是最為顯著的特徵。僅僅比較中國和OECD主要成員國對非洲的貸款類資金成分，我們就可以顯著地發現：中國去往非洲地區的私人貸款佔總貸款的比重可以忽略不計；而OECD主要成員國的這一數據卻在44%到67%之間。[1]
官方、國有資金在中非合作中的高比例是由中國國內國有經濟的優勢地位決定的，也得到了政策性銀行等金融制度的強化，短時間以內很難發生改變。
就官方資金支持的項目來看，中國的對非發展合作與西方主導的官方發展援助方式也存在着非常大的差異。以相對比較成熟的“政府開發援助”模式（Official Development Assistance，縮寫為ODA）作為參照，中非發展合作的獨特性主要體現在以下幾點：
1、援助國與受援國的關係
西方國家的ODA在援助國和受援國之間建立起了一種單向依賴的、具備等級和從屬性質的關係；而建立在南南合作框架下的中非發展合作則力圖在合作雙方之間建立平等互利的合作關係。這一本質屬性的差異在實踐當中被無限放大，在具體項目／方案的各個層次都得到了體現，尤其是在項目／方案的制定和選擇階段。
建立依賴、從屬關係的ODA在日常操作中，往往是由援助國雙邊援助機構、多邊開發機構和獨立諮詢專家就援助國的問題開出“藥方”，並制定相應援助方案。近年以來，雖然西方ODA一直在強調提高受援國自主性（Ownership），但實際上受援國難以加入這一決策機制當中，因而他們的意見並不能得到重視。
前任DAC發展合作中心主任Streeten就此而提出了當代官方發展援助的核心矛盾：“假如説援助項目是為了受援國自身利益而制定，那麼援助國為什麼還需要通過提供資金支持來鼓勵受援國接受這些項目呢？反過來看，如果援助項目不利於受援國自身利益，那麼受援國又為什麼應該接受援助國制定的這些項目呢？[2]
相反，在中非發展合作當中，一般是由非洲合作方主動提出所需要的項目清單，而中方則基於項目可行性、資金需求額和能否促進中國國內行業發展等角度來選定項目，然後在雙邊建立共識之後再簽訂合作協議。這種由受援國／合作方提出項目的模式也常見於日本對外援助和發展合作當中，被稱為“要求為基礎”模式（Request-based Model）。
由此可見，中非發展合作的平等和互利特性並不停留在合作雙方的宣傳層面，而是由基於雙方需求的決策機制決定的，根植於中非發展合作的核心。
從效果來看：ODA的項目選擇機制具備較高的理論合理性，但是往往無法契合受援國的實際需求和現實條件，效果大打折扣；而中非發展合作“要求為基礎”的項目選擇機制體現了平等互利的原則，能夠較好地吸納合作方的意見。
不過，近年來也出現了中國援助承包商和受援國政府事先達成“桌面以下”的協議再爭取中國政府資金的現象，造成了中國資金的浪費，也在一定程度上損害了援助項目的預期效果。可見，這一機制仍然難以避免受援國國內政治經濟因素對於項目選擇的偏好。
資料圖來源：東方IC
2、統一的援助機構問題
西方國家的ODA模式大多由一個統一的國家援助機構來執行，如美國國際開發署和英國國際發展部等。這些雙邊援助機構與國家外交機構平行工作、相互支撐，研究項目和援助項目的人力資源等投入都比較充足。
中非發展合作並沒有統一的援助機構來執行，而是通過幾個政府部門和政策性銀行之間的協調機制來推進。囿於行政級別的限制，名義上主管外援工作的商務部外援司對於別的部門並無控制能力，因此中國的對非援助和發展合作項目往往受到傳統外交部門的較多限制，人力投入極度不足，機構設計僵化，研究工作也極端落後。
對比來看，美國國際開發署在全球擁有近8000名員工，其中包括近5000多名駐在國當地員工，此外還有600多名非行政僱傭的私人顧問（Personal Contracts）輔助工作[3]；在每一個駐在發展中國家的美國大使館中，多數都設立了半獨立的美國國際開發署辦公室，僱傭了從十幾名到幾十名不等的工作人員，其中很多是當地人；日本國際協力協會（JAIC）也有近1700名工作人員，同時在各國項目的當地辦公室部署了多達三萬名日本青年國際協力海外隊員（志願者）來支持每個項目運營。[4]
反觀中國，商務部外援司僅有兩百多名工作人員，即使加上經濟合作司也不過數百名工作人員；在中國駐發展中國家的使館當中，規模較大的會設立經濟商務參贊處，安排幾名工作人員，其中至多有一到兩名專門負責援助工作，規模較小的中國使館則往往不設立經商處，援助等事宜只能由商務參贊一把抓；中國援助和合作項目也基本上不會僱傭當地人來支持項目運營。人力資源配置嚴重落後於項目規模的要求，中非發展合作項目執行尚且無力推進，更妄提研究工作的開展。
3、援助與國際政治經濟治理結構的關係
從表面上看，ODA只是對援助事宜的具體規範，實質上卻是戰後所形成的以西方為主導的國際政治經濟結構不可分割的重要組成部分。ODA以經合組織發展援助委員會為中心，以各傳統援助國自己的雙邊援助機構為主力，兩者彼此支持，體系完備。這一雙邊援助體系又得到了歐美所主導的世界銀行、各大洲際開發銀行和國際貨幣基金組織在多邊援助方面的支持，早已經形成了一整套封閉的規範和範式。
中非發展合作得到了廣大發展中國家特別是新興市場國家的支持，但因為遊離於ODA體系和規範之外、自成一套，在國際上仍然處於弱勢地位，往往只能被動地接受批評而難以提出系統性的反駁意見。
事實上，日本在上世紀六七十年代的對外援助也受到了西方國際發展理論界的嚴厲批評，其境況與現在的中國十分類似。儘管日本做了大量解釋工作，最終還是隻能被動地加入發展援助委員會，接受這些規範的制約。
4、方案援助與項目援助之爭
依靠各自援助機構強大的研究能力，傳統援助國非常重視先期規劃和各部門之間的協調，因此在ODA中方案（Program）援助或領域（Sector）援助佔據絕對主導地位。一個援助方案大多包含着很多個細分的援助項目，力求在節約資源的條件下達到最優的發展效果。
比如對於某國農業領域的援助方案可能會包括土體產權關係的梳理項目、灌溉系統的改善項目、農村青年的就業培訓工作和農民生活的改善項目等等。這種方案援助的模式涵蓋面廣，即使設計科學，也難以避免因多層轉包項目而產生的浪費。為了解決這種問題，西方傳統援助國政府大多采取服務採購的方式，將一個方案中的各個項目分別承包給各自領域中能力較強的公司和部門。
而中非發展合作則側重金融先導工作，多實行俗稱為“一攬子”的模式來執行合作，具體來説就是由中方擬定對某國一段時間內援助和合作項目總的資金支持額度，即“一攬子”，然後由非洲國家和中國承包商協調投入項目，列入“一攬子”當中，再爭取雙方政府的同意。這種相對比較粗放的合作模式以項目（Project）援助佔據絕對主導地位，往往一個單一項目難以產生輻射效果和維持連貫性，影響了發展的效果。
實行這種以項目援助為主的合作模式主要是因為：一方面中非發展合作運行的時間較短，缺乏合作經驗，合作機制也不完善；另一方面，統一援助機構的缺位制約了援助方案的研究和設計能力，也阻礙了政府購買服務的推進。
在中國援布隆迪農業專家組示範田裏，中國農業專家正在指導布隆迪當地農户。（圖/人民日報）
仍以前述農業方案援助為例，土地產權的梳理工作需要法律專業知識和經驗；灌溉系統的改善需要農業開發能力和經驗；農村青年的就業培訓需要教育領域的能力和經驗；而農民生活的改善工作則需要民政、社會工作和福利工作方面的綜合知識。這種廣泛的專業知識、能力和經驗涵蓋面，只有通過一個橫跨多個國內部門的統一的援助機構才可能實現，現有的部門間協調機制難以滿足全方位的要求。
當代的西方ODA主要通過提供技術援助（Technical Assistance）來提升受援國某方面的能力水平，一般不再使用援助資金投入基礎設施建設，因此方案援助是一種較為適宜的方式；而基礎設施仍然是中非發展合作的重點領域之一，這自然是以一個個具體項目組成的。項目援助的模式簡單、操作簡易，有利於集中資源投入重點項目，往往只需要某一個政府部門，或者某一個公司來參與即可，同樣也可以避免資源的浪費。
5、對外援助和受援國政府的關係
雖然近年以來一直強調受援國的自主性，但是脱胎於支持殖民地發展的ODA仍然強調雙邊援助機構和NGO的作用，往往忽視受援國各級政府的作用。
援助雙方關係的不平等性是ODA的本質之一：援助國採取“有條件的援助方式”，要求受援國接受附加條件，在某些領域進行改革，這本身就隱含着對受援國政府的不信任。
這些援助機構和NGO直接向受援國國民提供公共產品和服務，在教育、醫療和公共衞生等領域中實際上形成了一套“平行政府”的公共服務系統。這種安排看起來可以克服部分受援國政府腐敗和低效的弊端，長期來看卻不利於受援國政府的能力建設，不利於受援國的長遠發展。
不僅如此，這些援助機構和NGO往往提供非常優厚的待遇和收入水平，吸引了大量原本就職於受援國政府機構的人員，導致受援國政府能力的進一步損失，助長了受援國對於國際援助的依賴。
相反，中非發展合作中強調雙邊政府的地位和作用，中國機構和公司大多不直接參與提供公共產品和服務，中國國際扶貧中心（IPRCC）和商務部等機構還為受援國政府提供了大量的學習和培訓機會，加強他們治理和服務受援國人民的能力。
資料圖來源：中國國際扶貧中心
6、“軟基建”與“硬基建”之爭
如前所述，二戰結束以後相當長的一段時間內，傳統援助國為非洲各國援助建設了大量的基礎設施，並提供了大量的相關貸款。但是隨着發展中國家債務危機的爆發和“新自由主義”對發展經濟學的影響，ODA逐漸放棄了對於基礎設施建設的投入，而僅靠積貧積弱的非洲地區自身也難以有效地提升基建水平。
國際發展研究對於政府能力的重視、新自由主義的盛行和蘇聯解體以後轉型國家問題[5]的出現，導致ODA開始重視軟基礎設施（Soft Infrastructure）的建設，轉而將物質性基礎設施建設的投資空白留給私人投資。
所謂“軟”基建，主要指的是如法律法規、商業規範和人力資源等非物質性的基礎設施。發展經濟學和國際發展研究都認為軟基建和道路交通等“硬”基建同樣為一國或地區的經濟社會日常運轉提供了基礎性的支持作用。
中非發展合作自1990年代以來則一直將重點放在硬基礎設施（Hard Infrastructure）的建設上，如道路交通和公共設施等，大量的中國基建資金和力量極大地改善了整個非洲的基建水平，促進了各國和地區的經濟發展。中國對於非洲基礎設施的改善作用在國際上頗受好評，已經成為中非發展合作的重要的特點之一。
7、援助與工業合作項目的關係
同對於基礎設施建設的重視一樣，傳統援助國在早期也非常關注非洲地區生產性領域的建設，為地區內的國家建設了一些工廠，促進了經濟增長。然而，隨着經濟全球化的逐漸推進，這些工廠因為管理機制不力和技術水平低下而逐漸失去競爭力，這一現象引發了國際發展研究的反思。
近年來，歐美各國紛紛出台保護本國工業生產的援助政策——亦即不得使用本國財政支持可能導致本國納税人失業和經濟損失的政策，比如美國對外援助所必須遵從的“美國製造”（Made in America）原則，ODA對於非洲國家實際生產領域的支持完全停止。
當代的ODA模式基本沒有針對生產性領域（Productive Areas）的投資性援助，而基礎條件較差的非洲地區又無法吸引足夠的私人投資，從而嚴重製約了ODA發展效果和受援國發展能力的提升。
中非發展合作為非洲合作方提供了大量的生產性領域投資作為“工業援助”，如近期提出的國際產能合作項目，幫助非洲國家實現適合自身發展水平的工業化，促進了經濟增長。
這些“投資性援助”和產能合作項目大多並不採取傳統的贈予性援助的方式，而是綜合了優惠貸款、優惠出口信貸、合作工業園以及股權投資的方式，為合作項目提供啓動資金與合適的中國企業合作方，幫助項目落地。這種發展合作方式取得了明顯的發展效果，卻因為不符合ODA的標準而很難被計入現有的ODA數據。
8、對外援助的監管制度
為了對援助國政府預算的支出部分加以監管，以及防範出口信貸損害受援國債務可持續性，當代的ODA模式對於資金和項目透明度有着較高的要求，包含着嚴格的信息披露、彙報和定期的項目審核／監管制度。這些制度意在保證援助預算實現最優的發展效果，消化吸收項目運營中的經驗和教訓，以及防範受援國貪墨和挪用這些資金。
但是對於受援國政府而言，數十個多邊／雙邊援助機構一年內往往會要求提供多達上百份詳細的可行性研究、財務審核、項目監管等報告，造成了巨大的資源浪費，本來為了保證援助效率而建立的制度在實際運行的過程中反而淪為負擔。
目前來看，中非發展合作並沒有建立起公開的信息披露制度，缺少第三方審核與監督機制，透明度較低。這一現狀不僅不利於合作雙方學習和傳遞原有項目中總結出來的經驗與教訓，還會引發對於中非合作各項目發展效果的疑問，更不符合中國對於財政預算的審計政策，亟待改善。
資料圖來源：視覺中國
9、捆綁問題
援助的捆綁（Tied Aid)是指援助國在對外援助物資與服務的採購過程中，使用行政手段要求受援國採購援助國國內產品的。由於國際經濟發展的不平衡性，同樣數額的援助預算所能採購到的發達國家（援助國）產品遠遠少於在發展中國家（受援國）所能夠採購到的同類商品，因而捆綁比例是影響援助資金使用效率的重要因素。
伴隨着發達國家經濟結構逐漸從主要依靠第一第二產業（援助物資主要的生產領域）調整到以服務業為主導產業，傳統援助國通過數十年的努力已經大規模降低了ODA資金的捆綁比例，北歐斯堪的納維亞國家和英國等國都已經實現了對外援助“零捆綁”。
儘管如此，ODA的各種規則仍然使得援助項目多被援助國承包商所獲得。直至2007年，一些南歐國家的援助捆綁比例仍然較高，比如意大利的援助捆綁比例為36%，西班牙為30%；即使標榜無私援助的美國，其捆綁比例竟然高達33%；連全球人均收入最高國家之一的奧地利，這一比例也達到了22%。[6]
中國為發展合作所提供的資金捆綁程度也處於較高水平：贈與和無息貸款採購捆綁了百分之一百的中國產品，而優惠貸款和優惠出口信貸則維持了從90%到70%不等的捆綁比例。這些捆綁條款一般都會在援助與合作項目資金協議中明文列出，獲得雙方的認可之後再在項目招投標中實現。
近年來，非洲國家和中國之間經濟實力差距的拉大，中國的捆綁政策已經遭到了國際社會和非洲合作方的較多批評。在此背景下，中國政府開始嘗試在中非發展合作項目中採購更多非洲的產品與服務，以滿足降低捆綁比例的要求。
10、援助的融資設計問題
從支持項目融資設計的角度來看，除去技術援助以外，財政援助仍然是當代ODA的主要方式之一，亦即援助國直接為受援國政府提供財政支持，要求其在滿足如民主、善治等要求的基礎上將這些資金投入到發展項目中去。
雖然ODA為此設計了大量的監管制度（見第8點），但是對於援助資金的貪墨和挪用仍然屢見不鮮，剛果（金）前總統蒙博託就被爆出過貪污十幾億美元援助資金存入海外銀行賬户的醜聞。相比之下，中國在與非洲的基礎設施建設合作項目中採取了“資源換基建”的融資設計，較好地控制了資金被貪污挪用的風險。
應該注意的是，以上十點是ODA模式與中非發展合作模式之間的差異，而不是差距。對比ODA模式，中非發展合作在很多方面都有着顯著的優勢，甚至代表着國際發展合作的未來發展趨勢；同時，ODA模式當中也有着很多值得中國借鑑的地方。
雖然説兩種發展合作方式——發展援助與南南合作——的最終目的都在於發展中國家經濟的增長和社會福祉的改善，但是二者實現這一目的的手段和所選擇的資源卻是大相徑庭。
造成這些差異的原因比較複雜，涉及到不同國家的不同發展歷程和由此形成的對於發展問題的不同看法，最為根本的原因在於中國對自己發展中國家身份的自我認定，以及對於國際關係中平等互利原則的堅持。
這主要體現在兩個方面：一方面，ODA是一種受援國依賴援助國的不平等合作模式，關係雙方的權力和義務不平衡；而中非發展合作則是平等的合作方式，互利共贏是其本質屬性。另一方面，本身作為發展中國家的中國雖然發展程度高於大多數非洲國家，但是仍然面臨着嚴峻的自身發展任務，需要在國際合作中較多地顧及自身的利益訴求。
近年來，雖然OECD一直嘗試勸説中國等新興市場援助國加入傳統援助國的集團，但是中國對此一直沒有表現出明顯的興趣。中國對於加入發展援助委員會，或者接受ODA範式的拒絕態度不僅僅是出於保持自身獨立性的考量，更是因為ODA從本質上就不符合中國方面對於非洲、對於發展問題的基本看法；如果應用其理論框架來理解中非發展合作，結果註定是水土不服。
參考文獻：
[1]Fig. 6.8, Deborah Brautigam, The Dragon’s Gift: The True Story of China in Africa, Oxford Press, 2009, p. 183.
[2]“Why would a donor pay a recipient to do something that is anyway in his own interest? And if it is not in his own interest, why would the recipient do it anyway?”, Bertin Martens, Uwe Mummert, etc, The Institutional Economics of Foreign Aid, Cambridge University Press, 2001, p. 9.
[3]USAID,“USAID Primer: What We Do and How We Do it”, Washington DC, http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PDACG100.pdf.，登錄時間2014年4月5日。
[4]詳情見日本國際協力協會網站，http:// www. jica. go. jp / english /，登錄時間2014年4月10日。
[5]轉型國家問題（Transitioning Country），主要指的是蘇聯解體之後從社會主義轉型為“民主國家”的中東歐國家內部出現的經濟、社會和政治轉型問題。原有的計劃經濟和集權體制崩潰之後，如何在這些國家內部建立有效運轉的經濟政治體制問題成為國際發展研究內的重要問題之一。
[6]Table 1, Implementation of the 2001 DAC Recommendation on Untying ODA to the LDCs: 2009 Review, OECD-DCD/ DAC (2009)/REV2, http://www.oecd.org/dac/43596009.pdf., 登錄時間2014年4月25日。