徐程錦：184頁的301調查報告，“逆差”只出現了一次

【文/觀察者網專欄作者 徐程錦】

3月23日凌晨，美國正式發佈301調查結果，稱將對中國部分輸美產品加徵關税、限制中國對美投資、對中國歧視性的技術許可政策提起WTO訴訟。如果上述措施實施，將是中國自加入WTO以來從未遇到過的惡劣局面。

此次301調查是在中國產業和科技實力迅速提升的背景下，美國為應對中國的產業競爭和國家引領的經濟發展模式而採取的激烈貿易制裁手段，中美雙方能否以理性方式妥善處理此次爭端，是對能否成功建立中美新型大國關係，進而跨越修昔底德陷阱的重大考驗。

什麼是301調查？

301調查是指美國政府根據《1974年貿易法》第301節至310節對外國不公平貿易政策發起調查，並根據調查結果採取單邊貿易制裁措施的一整套制度。其涵蓋的外國不公平貿易政策不僅限於與貨物貿易有關的政策，還涵蓋服務貿易、知識產權、投資、勞工、反壟斷和反不正當競爭等廣義貿易領域的法律和政策，且所謂“不公平”並不一定違反國際貿易規則，而完全是美國調查機關的單邊判斷。一旦美國調查機關認為不公平的外國政策措施損害了美國的商業利益，就可以採取美國總統權力範圍內的一切可行救濟措施，以加徵關税和中止貿易協定下的優惠待遇為主。

301調查是一種非常蠻橫的單邊貿易保護措施。在1980至1990年代的“烏拉圭回合”談判中，歐共體、日本、加拿大力推建立日後的WTO爭端解決機制，一個重要目的就是限制美國使用301調查。美國在《烏拉圭回合協定法》的附件《行政行為説明》中承諾，對於WTO規則涵蓋的不公平貿易措施，美國將訴諸WTO爭端解決，而不適用301調查。此次對於所謂中國的歧視性技術許可政策，美國既在301調查中涉及，又要訴諸WTO爭端解決，這本身就違反了自己當年的承諾。

2017年8月，美國對所謂中國強制轉讓技術等政策發起301調查，並於10月10日召開聽證會，當時美國調查機關收到59份書面意見。經瀏覽，就美國要調查的那些內容而言，包括強制技術轉讓、干預商業技術許可、鼓勵戰略性併購高技術資產、通過網絡竊取技術秘密，這59份書面意見中並未提供什麼實錘證據。估計是應美國調查機關要求，各方在10月20日之前又提交了13份書面意見，對於中國不利的證據主要存在於這批意見中。再結合美國商協會、研究機構，以及部分歐洲研究機構歷年發佈的報告，美國調查機關攢出了現在這份301調查報告，認定中國在四項調查內容上都侵害了美國的商業利益。

為什麼説此次301調查針對的是產業競爭？

很多人認為美國對中國進行貿易制裁是因為鉅額貿易逆差問題。但通觀這份184頁的調查報告，逆差（deficit）這個詞只出現了一次，而且是在開篇綜合介紹特朗普的貿易政策時。這份報告真正重點討論的，是以《中國製造2025》《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》為代表的中國產業政策。

從報告內容看，美國對中國不滿的主要是兩點。一是中國在產業和技術實力上快趕上美國了，還在努力獲取高技術。報告提供了一個數據，在高技術製造業，美國在全球所佔份額最高，為29%，僅次於美國的就是中國，佔比為27%，相差不多。應該説，我們現在再跟美國人説我們兩國產業結構是互補關係，並不完全屬實。誠然，中美兩國的產業有很大一部分還是互補的，比如我們去年對美出口的紡織品、服裝、鞋帽、傢俱、文體等低端製造業產品加起來仍有近千億美元。但是我們在裝備製造、新能源汽車等領域已經具備了一定與美國直接競爭的能力，在人工智能、量子通信等尖端科技領域呈現與美國並駕齊驅的態勢。

在這種情況下，美國發現，中國的產業政策還提出要在高端數控機牀、新能源、新材料、生物科技等領域成為世界領跑者，這讓美國感到很擔憂。因此，301報告花了大量篇幅介紹中國的產業政策架構和目標，以及中國政府如何通過限制外商投資、投資審批、鼓勵對外併購高技術資產等措施來幫助中國企業獲取技術，提升中國產業的整體技術實力。中國這種在產業結構轉型升級方面的巨大決心、戰略規劃和快速趕超的態勢使美國非常不安。

二是中國政府在推動中國產業轉型升級的過程中起了巨大作用。萊特希澤説，如果我們美國企業能在公平的市場環境下競爭，那我們即便輸了，也沒什麼可抱怨的。但現在中國政府運用各種手段幫助中國企業獲得技術，扶持中國企業發展，這是不公平的。

報告稱，中國政府的重要作用體現在方方面面，包括政府在規劃中占主導地位，進行社會全方面動員，在指定關鍵領域尋求技術突破，推動軍民融合，綜合運用國家政策法律體系幫助企業獲得競爭優勢，為企業發展提供政策性資金支持等等。而且，中國政府對中國企業的支持還經常以非正式、不透明的方式進行。如在外商投資企業審批過程中，審批標準不透明，中國政府借審批權對外商施壓，以向合資企業轉移技術作為通過審批的條件。這種國家引領推動產業發展的模式是美國不能接受的。

因此，美國貿易代表辦公室的官員對國會説，此次301調查就是要干擾《中國製造2025》中確定的使中國成為製造業國際領跑者的努力。美國準備加徵關税的領域也是按照這個思路確定的，航空航天、機械、信息通訊產品都是中國製造業升級要重點發展的領域，分別可以對應到《中國製造2025》支持的航空航天裝備、高檔數控機牀和機器人、新一代信息技術。

當然，選擇這些領域還有一個原則，就是美國説的“對國內消費者的影響要儘量小，對中國的打擊力度要儘量大。”按此邏輯，被選中的領域應該具備三個特徵：一是中國對美出口額大，只有對美國市場依賴程度高，才可能受到較大打擊；二是集中於終端產品，即排除原材料和零部件，以免美國下游生產商利益受損；三是在排除與消費者日常生活相關的產品，以免抬高消費者生活成本。機械和信息通訊產品符合這三個特徵，同時這也能解釋為何人們通常印象中對美出口最多的服裝鞋帽等產品不在此次制裁之列。

中國的產業會受到什麼影響？

首先，相關產業的出口會受到嚴重衝擊。中國對美高科技產業投資會受到嚴格限制，不僅對美，對歐盟、日本等國高科技產業投資都可能受到影響。中國國有企業對外投資會被嚴密盯防。除非中美能達成重大和解方案。

其次，美國已經明確表示，這次301調查只是一系列動作中的第一步。接下來美國還會動手，估計兩個方向上比較危險。一是過剩產能，美歐日一直在合謀對付中國的過剩產能問題，目前主要是鋼鐵，有可能就這個問題單獨發起調查或在WTO起訴。二是互聯網政策，美國已經表示，中國的數字貿易壁壘給美國企業造成的損失並未計算在此次301調查中，這部分會單獨清算。

如何看待此次301調查？

第一，中美目前引起貿易摩擦的問題與十年前相比已經發生很大變化。之前中美之間的問題主要是貿易赤字、匯率、知識產權假冒侵權。而現在，之前的問題依然存在，但爭議焦點開始轉變為產業競爭。事實上，產業競爭比之前的問題更加複雜，這涉及到國家核心競爭力，中美都不可能輕易退讓。

第二，有必要重新審視貿易政策與產業政策的關係。我們之前覺得，產業發展是我國內的事，幹你美國什麼事。發展當然是我們自己的權利，但我們以產業政策推動產業發展，在客觀上會對其他國家產生影響，在全面開放的時代背景下尤其如此。我們產業政策用得好，成功推動產業轉型升級，人家會搞事情。我們產業政策實施出現了偏差，產能過剩了，人家也會搞事情。而且都是從貿易角度搞事情。對於貿易政策和產業政策這種聯動效應，未來需要加強研究。

第三，中美新型大國關係是唯一正確的出路，我們要努力實現。崛起大國和守成大國之間應該也可以跨越修昔底德陷阱，但並不意味着這個過程會一帆風順。中國因為產業升級和獨特的發展模式而與美國產生摩擦，就是修昔底德陷阱的一種表現形式。中美此次能否審慎、理性地處理好301調查爭端，是對能否跨越修昔底德陷阱的重大考驗。輕言貿易戰是很容易的，但貿易戰的結果對中美兩國都沒有好處。不能因一時之勇，掉入自己本想避免的陷阱。

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