賀雪峯：上訪為何會成為問題
使上訪渠道暢通不能解決問題。上訪制度可以説是中國的“國粹”，已有幾千年的歷史。在某種意義上，上訪制度是一種國家治理制度，因為上訪所要解決的是中央、地方與農民的關係問題。同時，當前國家治理制度的主要方面是法治，上訪制度只能是重要補充，而不可能成為主導。
路漫漫其修遠兮
取消農業税前，一方面中央不斷減輕農民負擔，另一方面地方不斷加重農民負擔，農民通過包括上訪在內的各種途徑維護自己的基本權利。取消農業税前，全國農民負擔很重。《新聞聯播》經常播報中央減輕農民負擔的新聞，農民就可能認為是基層幹部在侵害自己的權利，他們因此上訪向中央彙報基層加重農民負擔的“黑幕”，要求查辦胡作非為的地方官員。
應該説，在取消農業税的前幾年，全國都存在農民負擔太重的問題。中央號召減輕農民負擔，農民為了維護自己權益而上訪，人數達到了歷史上空前的規模。
既然農民上訪都是因其認為基層幹部加重農民負擔所致，那麼2002年開始農村税費改革，到2006年全國取消農業税費，農民負擔不存在了，農民上訪量應該大幅度下降了。但出人意料的是，取消農業税費後，農民上訪量不減反增，到了現在，農民上訪仍然是困擾中央和地方的治理難題，是基層治理中最頭痛、最難解決、最勞神費力的事情。
公開接訪現場（圖片/CFP 陳為峯）
為何會如此呢？
取消農業税後，國家不再向農民收取税費，所以不再存在因為税費負擔引起的農民維權上訪。但是，又產生了兩類重要的上訪。
第一類上訪是，取消農業税前，因為税費負擔重，農民不願意種地，將承包地撂荒，村社集體不得已將撂荒的承包地轉包給其他農户，甚至外地農民耕種。現在取消了農業税，而且還有農業綜合補貼，土地承包經營權就等於是現金。因此，過去撂荒的農民回來要地，而轉包土地的農民不願退地，由此引發矛盾甚至血案，併產生爭奪土地承包經營權的普遍上訪。為了解決衝突，全國大多數地區都對農民承包土地進行了微調，謂之“完善第二輪土地延包”。
第二類上訪是，取消農業税費以後，村社集體不再收取提留，也很難收取農業共同生產費，單家獨户分散經營，小農生產環節的共同生產事務無人解決，無法解決，農民上訪要求上級解決他們的生產困難。這種上訪可以稱為反映生產困難的“求援性上訪”。
農民有困難，國家就要關心，基層幹部就要回應。農民反映困難的熱情越高，求援的決心越大，上級就越是要回應農民的訴求。取消農業税後，國家開始大規模向農村轉移支付，自上而下的資源如何分配？會哭的孩子有奶吃，農民上訪越多的地方，就越有可能分配到更多資源。
一直到這個時候，農民上訪都還是正常狀況，因為隨着土地承包經營權的微調，絕大多數爭奪土地經營權的糾紛都已平息，“求援性上訪”更多也只是反映情況。但是，取消農業税後農民上訪不減反增，城郊農村因徵地而發生的上訪甚至惡性事件也沒有減少的趨勢，國家更加重視上訪，決心治理上訪，以解決上訪存在的問題，減少上訪數量。
重視上訪、治理上訪，就要聽取農民的情況，重視農民的疾苦，解決農民的問題；就要使信訪渠道暢通，搞信訪綜合治理，領導人接訪，甚至提高信訪局的地位，讓信訪局有更多的督辦權力。
國家重視信訪，要治理信訪，向上級反映情況的“求援性上訪”正好有自上而下的資源來回應農民生產生活的需求，這就會激勵農民通過上訪來解決問題。領導人接訪，上訪渠道暢通，農民無論什麼事情就都試圖通過上訪來解決。地方為了息事寧人，也傾向於“人民內部矛盾人民幣解決”。因此刺激了各種各樣的似是而非的人民內部矛盾靠上訪這條路解決。
重視上訪，領導人接訪，加上收容遣送制度的廢除，進一步刺激出更多的上訪，逐級上訪，最終到了中央。中央無力應對如此之多的上訪，且在重大節慶之日，這麼多上訪者來到北京，食宿解決不了，街頭惡性事件層出不窮。中央因此對全國各地赴京上訪數量進行排名，以此提醒上訪多的省市區，同時要求按照屬地管理原則，由地方接返上訪者，解決其上訪訴求。儘管很多上訪訴求與屬地政府沒有關係，屬地政府仍要負起接返責任。
為減少本地人赴京上訪的情況，有些地方部門層層考核，搞信訪排名，甚至採取一票否決的辦法。地方可以解決有理上訪，但問題是，上訪中有相當一部分是不可能解決的無理上訪。無理上訪者正是看到上級搞信訪排名、一票否決和屬地管理原則，以此要挾地方，試圖通過上訪來滿足自己不切實際的訴求，甚至謀取利益。上訪者吃準地方政府，借赴京上訪相要挾，地方政府不勝其煩也無可奈何。
以為吃準地方政府的上訪者到了北京，找到相關部門上訪，相關部門熱情地接下了相關訴求。這些部門當然無力解決蜂擁而來的海量上訪，而只可能向地方政府轉達上訪者的訴求。為了防止地方政府應付，拖着不理不辦，這些信訪部門就要求地方政府在限定時日認真聽取上訪者的訴求，報送辦結報告，甚至讓上訪人簽字評價滿意度。
相關部門熱情良好的態度和看起來十分重視的批轉讓上訪者對北京充滿感激和信任，也充滿期待。他們的上訪被轉到地方，但地方不可能滿足所有訴求，尤其是本來就不合理的訴求。地方無法滿足，上訪者不滿意，因此再來北京，再批轉地方。事情永遠得不到解決，上訪總在路上。走上漫漫上訪路的人，經過多次竭盡全力、充滿期待的上訪，精神狀況可能就會出現問題，過去的人際關係也會疏離，上訪者的人生路並不好走。
因此，看起來越是能解決農民上訪訴求的上訪制度和越是暢通的上訪渠道，以及越是有領導人接訪，就越是會刺激很多本來可以不走上訪通道的上訪，就越是給不合理上訪者自以為是的力量，就越是讓信訪系統無力處理如此之多的上訪。其結果就可能毀掉信訪這一國家治理體制的重要補充。
信訪應有成本，實際上也是有成本的。但是，如果輿論和政策宣傳給人以信訪部門可以為所有人撐腰解決困難的假象，又通過暢通信訪渠道、改善服務態度、減少排隊時間使上訪者以為上訪不用支付成本，就會導致大量的上訪訴求被激發出來，而相關部門卻無力處理如此之多未經甄別的上訪訴求。上訪這樣一個作為法治制度補充、在中國延續數千年的制度也因此難以發揮作用了。
既然信訪制度是國家制度的一個部分，就應有信訪制度本身的嚴肅性，就要遵照規則和程序，就要排隊，信訪就得支付成本。否則，信訪制度本身就不再能存在下去。
上訪不歸路
上訪制度的有效性以上訪有成本為前提。上訪不同於舉報，是為了個人權利或利益而提出的訴求。如果上訪沒有成本，各種訴求都可以提出，國家就無法甄別上訪者所提訴求是否合理，也就無法有效地處理上訪者的合理訴求。
從國家治理制度的角度來看，可以通過一個三層平衡的分析框架來理解上訪制度，即中央—地方—社會。中國是一個巨型國家，中央要通過地方來管理這個國家，來直接面對社會，地方在面對社會時要有自主權，不然就無法應對千差萬別的複雜的地方實踐。地方政府官員有了自主權，就可能欺上瞞下來實現利益的最大化，甚至貪贓枉法、欺壓百姓，侵害社會利益。社會通過上訪向中央彙報情況，中央借社會力量來約制地方，糾正地方的不法行為，查辦貪贓枉法的地方官員。
要獲得地方的有效信息必須允許進京上訪。若地方可以隨意打壓社會，限制社會向中央報告情況，中央就很難獲得地方政府的治理信息和地方官員的個人情況。但是，如果社會向中央反映情況的渠道過於暢通，以至於幾乎沒有成本，中央就很難從中甄別出有效信息，以至於難以真正準確地掌握地方的情況。
當然，在實際中，上訪肯定是要花費成本的，並且上訪訴求並不一定能真正得到滿足。實際上，只要上訪就可以解決問題是一種幻象。真正去上訪時，如果問題解決不了，卻又很難收手，上訪人就有可能從此走上漫漫上訪不歸路，以至於最終陷入偏執狀態。
一方面要允許農民上訪，允許農民通過上訪來解決自己的訴求；另一方面，上訪者必須理智、可靠，要準備承擔上訪的代價，要對上訪的結果有理性的判斷。
（本文節選自賀雪峯新著《最後一公里村莊》。）
《最後一公里村莊》 2017年7月第一版
出版：中信出版社
品牌：東方巴別塔（北京）文化傳媒有限公司
作者簡介：賀雪峯，1968年生，湖北荊門人。華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任、教授、博士生導師、教育部長江學者特聘教授。以他為核心的學術團隊被稱為“華中鄉土派”。主要著作有《治村》《新鄉土中國》《村治的邏輯》《城市化的中國道路》等。