桂華：基層政府是如何應對農民上訪的？

【文/觀察者網專欄作者 桂華】

過去十年以來，信訪替代之前的農業税費收取和計劃生育政策執行，成為鄉村治理中的頭等工作。在與農民多年的互動博弈中，基層政府也逐漸學會了一套應對農民上訪的工作方法。

武漢郊區的一位在鄉鎮工作二十多年的街道黨工書記，總結他自己在信訪方面的工作經驗時説到五個要點，分別是開門接訪、打感情牌、政府領訪、維穩兜底和讓時間解決問題。這位街道黨工委書記，很好地概括了基層政府是如何應對農民上訪的。

藉助這套工作方法，農民絕大部分的合理訴求得到了較好解決，各類不合理上訪也基本得到控制，我國基層社會得以維持穩定。

一是基層政府開門接訪，按照政策積極解決有理上訪

我們在基層調查中發現，相比於税費改革之前，目前不僅鄉村幹部直接侵犯農民利益的情況很少見，而且鄉村幹部的工作態度也大幅度轉變。税費改革之前，鄉村幹部在農民面前很強勢，工作作風粗暴，經常運用強制手段。當時農村流傳着“喝藥不奪瓶、上吊不接繩、跳水不拉人”一類今天聽着不可思議的俗語。

目前基層政府與農民的關係調轉。我們在調研中經常看到農民到鄉政府辦公樓大吵大鬧情況，很多農民還動不動就跑到鄉鎮書記鎮長的辦公室，直接與書記和鎮長吵架。

面對越來越多的農民直接到政府反映問題，現在很多地區的鄉鎮政府都設有綜治維穩中心一類機構，將信訪、司法所、經管站等部分聯合起來辦公，碰到農民上訪或是上級轉辦的信訪事件，迅速辦理。農民合理合法的訴求一般能夠及時解決。對於那些不合理或缺乏政策依據的信訪，政府工作人員也能做到耐心地解答。

信訪改變了基層幹部工作作風，提高了基層政府回應農民合理訴求的效率，提高了鄉村治理能力。

二是鄉村幹部打感情牌，以羣眾工作方式回應無理上訪

鄉村基層積極回應農民的訴求，動力來源於自上而下的信訪考核壓力。前幾年中央對各省實施信訪排名，信訪考核的壓力層層向下傳遞，最終落到基層。信訪是縣政府對鄉鎮，以及鄉鎮政府對村級考核的最核心指標。除了信訪量上的考核排名之外，各地還實施着進京信訪“一票否決”制度，防止進京上訪是各級地方政府的中心工作之一。

國家設置信訪制度的目的是督促基層政府回應羣眾的訴求，及時解決農民反映的矛盾。問題在於，信訪考核是形式上的，即上級對下級是按照信訪量來考核排名，對進京上的“一票否決”，也是隻問結果而不問信訪理由。

《信訪條例》對信訪事由、程序、受理和解決方式都做出了規定。按照《信訪條例》的規定，對信訪事項有權處理的行政機關經調查核實，應當依照有關法律、法規和規章對信訪實施分類處理。

其中，“請求事實清楚，符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，予以支持”，“請求事由合理但缺乏法律依據的，應當對信訪人做好解釋工作”，“請求缺乏事實根據或者不符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，不予支持”。這就是説，相關部門在處理信訪問題時，依然要按照法律和政策辦理。信訪也屬於依法治國的範疇。

資料圖來源：東方IC

對於基層政府而言，合理合法的信訪問題最容易解決。在信訪考核壓力下，基層政府有動力積極地去解決農民的合理合法訴求，避免矛盾激化。比較難處理的是合理不合法以及不合理不合法的信訪訴求。對於後面兩類訴求，基層政府缺乏解決問題的合法依據。

面對農民的不合法和不合理的信訪，鄉村基層工作人員一般會宣傳相關政策，儘量將矛盾消除。

譬如，近期土地確權工作引發一部分農民上訪，這些農民因為税費負擔太重而在土地二輪承包中放棄土地。現在免除農業税費，國家給予補貼，這些農民試圖通過上訪來爭奪土地財產權。按照國家政策，土地確權依據第二輪土地承包。基層政府處理這類信訪時，一般讓農民自己去協商，協商好了，政府幫助調整權利，協商不好，政府也不能解決問題。對於這類缺乏政策依據的信訪，基層政府按照相關規定及時答覆信訪人，至少做到了符合程序。

在基層幹部耐心給予政策解釋之後，大多數農民放棄不合理訴求，矛盾就算解決。還有部分農民，明知訴求不合理或是缺乏政策依據，還會繼續到上級上訪。上級政府將信訪件轉批到基層，基層政府按照相關程序重新答覆，這些農民看到解決問題無望，不再上訪，矛盾也算是平息。

在這些上訪的農民中，還有極個別的，認死理，不聽解釋，反覆上訪，變成老上訪户，成為困擾基層治理中的難題。就像電影《我不是潘金蓮》中的“李雪蓮”。

我們在基層調研，儘管幾乎每個鄉鎮都有幾個類似“李雪蓮”這樣的老上訪户，但是這些讓人頭疼的老上訪户並沒有變成農民中的多數。對於那些無理的信訪，基層幹部除了按照政策答覆信訪人之外，還在積極地做羣眾工作。

上面提到的那位街道書記説，“人都是情感動物，信訪人也有情感，凡是講感情，就有了弱點，對待信訪人，要抓住他的人性弱點”。他的意思是，每個信訪人都是活在當地鄉村社會網絡中，對於那些無理取鬧的信訪人，要通過社會網絡來解決問題。

俗話説，“一把鑰匙開一把鎖”，做信訪人的工作，除了政策上要講明白之外，關鍵是還要利好鄉村社會的熟人社會網絡。每個信訪户都有親戚朋友，做不通他本人的工作，就通過他信任的親朋好友來做工作。鄉鎮幹部、村幹部都是本地人，這些鄉村幹部不是坐在辦公室裏照本宣科地去應付信訪人，他們積極地利用本地社會關係來勸阻開導信訪人，鄉村工作就具有了羣眾工作的性質。

在龐大的熟人社會網絡中，那些能夠掙脱無往而不在的社會關係束縛的老上訪户，都具有強大的心理能量。能夠為一件事堅持數年的上訪，這樣的人，很容易變得偏執。這樣的人也一定是不近人情、不講情面的人。他們掙脱了形成熟人社會網絡的束縛，最後一般都變成了“孤家寡人”。很多老上訪户甚至他的妻子兒女最後都不理解不接受他的上訪行為。還有一些老上訪户搞得妻離子散，信訪無法回頭，信訪本身就變成了生活常態。

鄉村是個總體性社會。信訪人面對不僅是信訪制度和國家政策，還要面對鄉村社會無處不在的社會關係。一個人一步一步地走上信訪不歸路，也是與鄉村組織所動員起來的全方位社會關係做搏鬥的過程。當他最終變成老上訪户之後，他也在社會關係上變成了遠離所有人的“赤貧户”。

資料圖來源：東方IC

能夠堅持十年甚至數十年的老上訪户，絕大多數的情況是一開始他的訴求就因為缺乏政策依據而不能解決。他們最終只能成為基層治理中的剩餘。這些走在上訪不歸路的老上訪户的悲慘結局，也教育了其他農民。

無理上訪有代價，無理上訪不可取。

三是基層政府領訪，維持社會有序

信訪是公民的權利。還有一類信訪針對的是國家政策。如民師上訪、退伍軍人上訪。對於這類缺乏政策依據，責任不在基層，同時還可能引發社會衝突的信訪，基層政府創造了“領訪”做法。

我們調查的某個鄉鎮有一百多名退伍軍人，據説這批人當年到了對越自衞反擊戰前線，但是並沒有參加戰鬥。通過前期的上訪，目前對越自衞反擊戰參戰退伍軍人已經落實國家補助政策，每個月補幾百元。在利益激勵下，這些沒有享受政策的退伍軍人也開始組織上訪，要求落實國家政策。

這批人曾組織到街道和區裏上訪，街道和區裏答覆暫無解決政策。這些人就要求到市民政局和省民政廳信訪。當地鄉鎮政府出面做工作，聽取他們的訴求後，要求他們選出代表，由街道信訪辦工作人員帶領他們到市省民政部門信訪。

退伍軍人信訪牽涉複雜全國性的政策問題，不是地方政府所能夠解決。在此情形下，基層政府所能夠做的就是維持社會穩定。

在羣體上訪中，被動員起來的羣眾缺乏自我組織控制能力，羣體性上訪很多時候容易失控而演變成為惡性事件。近年來，政府在打擊羣訪和鬧訪的同時，也創造出了領訪做法。

我國正處於轉型期，類似的涉及全體廣泛、問題複雜的信訪問題還會出現。與大部分信訪問題最終要回歸到基層來解決不同，這類信訪需要國家出面解決。這類信訪反映的社會羣體性利益，由基層政府引導羣眾來上訪，很好地維護了信訪秩序。

四是採取包保責任制，實施維穩兜底

那些缺乏政策依據或是反映事實不清楚的信訪，有些暫時不能解決，但等到國家政策變化之後可以解決，還有一些是永遠不能解決。

例如，我們的一個老上訪户要求解決她公爹生前享受國家政策待遇問題。據這個老上訪户反映，她的公爹曾是國民黨軍官，解放前向解放軍投誠。2000年左右，這老上訪户隨其公爹上訪，公公去世，她還繼續上訪，每年到到北京上訪。而她公爹本人和她都拿不出應當享受國家政策的有力材料。這樣的上訪永遠解決不了。

信訪制度在實踐中存在需要把握的一個平衡是，國家既保障公民的信訪權利，又要防止信訪影響社會治安和國家穩定。面對信訪考核制度，基層政府既要解決那些能解決的問題，也要對那些不能解決的信訪問題承擔維穩兜底責任。

在開門接訪、做好羣眾工作和引導有序上訪之後，基層政府對那些無法解決而又不能掌控的信訪人，實施包保責任制。基層常見的做法是，一個鄉鎮領導、一個普通鄉村幹部、一個總支書記和一個村兩委委員，聯合起來負責一個老上訪户，通過“四包一”、人盯人的方式穩控這些老上訪户。

五是很多問題依靠時間來消化

上面所説的那個老上訪户，在隨其公爹上訪十多年以後，前年突然停止了上訪。當地政府大鬆一口氣。街道的幹部分析説，自動息訪的原因可能是她兒子結婚了，添了孫子，需要人照看孫子。街道的幹部很高興，這麼一個耗費基層幹部十多年精力，之前每年至少進京兩次的老上訪户居然自動息訪。一些老信訪户反映的問題缺乏政策上的處理依據，很多是一直信訪到人去世了，問題也沒有解決。就像這位突然息訪的婦女，很多解決不了的問題，唯有靠時間消化。

當前中國正處於劇烈轉型時期，社會本身還在重構，社會規則也在重構。伴隨着轉型期的社會重構和社會規則重構，必然會產生出各種各樣的歷史遺留問題。另一方面，國家正在推行社會治理法治化，希望建立穩定的社會規則來化解社會矛盾。隨着社會轉型的推進，一部分社會矛盾納入法律規則處理，還有一部分社會矛盾成為法律和社會規則無法容納的剩餘問題。當前的信訪制度容納了這些剩餘問題。

這些進入信訪渠道的剩餘問題，一部分能夠解決，一部分不能解決。對於那些不能解決的問題，基層政府要儘量做好羣眾工作、引導農民有序表達利益訴求、承擔維穩兜底責任。

轉型期的矛盾不可能被一勞永逸地解決。面對瞬息萬變中國社會，今天的基層政府在解決好過去的歷史遺留問題的同時，也將製造出明天的歷史遺留問。在這個意義上講，信訪作為我國社會治理體系中的一項重要制度設置，還將繼續發揮作用。過去十多年以來，我國的信訪制度是越來越成熟。

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