陳瑞華：談監察體制改革的幾個理論問題
監察體制改革是最近一年來中國司法體制改革的重要組成部分。陳瑞華教授認為我們需要了解它的立法背景、主要制度規定及可能帶來的一系列效果。理性的法律人應該首先在知識層面上學習這部法律、釐清其來龍去脈和對反腐敗活動可能帶來的影響，也要對這部法律進行評估，它積極的方面有哪些、可能有什麼樣的負面影響，這是我們不能迴避的。
中共中央紀委、國家監察委官網截圖
一、監察體制改革與《監察法》出台的背景
陳教授指出，我們需要有背景知識才好理解這部法律。改革前已經有一套反腐敗體系，檢察系統有反貪局、反瀆局，從中央到地方也都有行政監察系統。改革之後起碼在一段時間裏，職務犯罪案件偵查權的概念將不復存在，職務犯罪案件只有調查權。
過去在職務犯罪案件中，律師還可以介入，而監察委調查過程中在案件移交檢察機關審查起訴之前，不適用《刑訴法》而適用《監察法》、律師也不能介入。檢察院職務犯罪案件部門人員轉隸監察委，紀委、監察委合署辦公，黨的部門與監察部門合二為一，其性質如何界定，可以説在這些問題上理論研究是沒有跟上的。
去年十一月，草案向社會徵求意見，這是立法民主原則的體現。為什麼要出台《監察法》？有幾個背景值得考慮。
第一，國家反腐敗力量整合的需要，這是開宗明義《監察法》第一條規定的。
建立統一的反腐敗機構、整合反腐力量才能發揮反腐敗的最大效力。過去我國反腐敗是多個部門進行的。黨的部門紀委是黨內反腐敗，對違紀黨員實行黨內處分，這是黨紀反腐。相對來説不太受國家法律約束，過去“雙規”在很大程度上保證了反腐敗的效果，但它是沒有法律依據的，這次“雙規”被留置取代。
第二個反腐手段是行政反腐，即行政監察部門反腐。自上世紀八十年代以來，建立了行政監察制度，但隨着《監察法》出台，《行政監察法》效力終止。行政監察部門和紀委合署辦公。黨內紀律檢查，行政層面上叫行政監察。行政監察曾為反腐作出過巨大貢獻。但是也有歷史侷限性，作用、手段有限，其最嚴厲的措施就是行政開除。行政監察只能對行政機關人員進行監察，監察部不能對人大、黨的機關、政協、最高法和最高檢進行監察，其監察的面很窄。
更要命的是，行政反腐與司法反腐是分離的。檢察機關是司法機關，監察部與司法機關只能相互配合，資源分散。出現了一種中國特色的反腐模式，幾乎所有的反腐敗案件都是來自紀委黨紀政紀處理，其後移交行政機關處罰，最後才移交司法機關，這個過程效率低下、反腐敗效果不佳。紀檢、監察機關都有自己的談話筆錄、口供和卷宗等，但是根據刑訴法不能作為證據，案件到司法機關之後必須“另起爐灶”、重新調查，進行證據轉化，效率低下。為什麼不能將其合併，一次調查解決所有問題呢？
不僅如此，國務院還設預防腐敗局。中國歷史表明，嚴刑峻法解決不了腐敗問題。儲懷值教授説過，刑罰最大的威力不在於嚴厲性，而在於必然性。我們現在的反腐有政治因素，這樣的反腐敗再嚴厲作用也有限。腐敗機會很多成本很小，預防腐敗需要制度建設。反腐敗相關的部門有紀委、監察部、司法部、公安部和外交部等。
以上就是改革的第一個背景，反腐敗資源嚴重分散、相互扯皮、效率低下。為了整合反腐敗資源、提高反腐敗效率，建立監察委員會。監察委一身兼五任，黨紀反腐、政務反腐（非行政反腐，因為反腐對象包括人大機關工作人員、政協和黨機關的人員）、刑事反腐、預防腐敗和反腐敗國際司法協助（《監察法》第六章專章規定反腐敗國際司法協助，以國家機關名義展開與各國的反腐敗司法協助，名正言順）。
資料圖來源：東方IC
第二，對公職人員監察全覆蓋。過去反腐敗對象主要是針對黨員幹部和國家行政機關人員，對象存在大量空白。誰來監督監督者？怎樣監督人大常委會人員？政協人員也是監察空白。誰有政治權威來監督執政黨內部人員？民主黨派機關內部人員也是國家工作人員，誰來監督？諸如委派人員等其他掌握國家公權力的人員呢？反腐敗留下了大量空白甚至死角，這些死角也是腐敗的高發地帶。《監察法》15條是一個重要的條款，將以上人員全部納入監察對象。
《監察法》第十五條 監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察：
（一）中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；
（二）法律、法規授權或者受國家機關依法委託管理公共事務的組織中從事公務的人員；
（三）國有企業管理人員；
（四）公辦的教育、科研、文化、醫療衞生、體育等單位中從事管理的人員；
（五）基層羣眾性自治組織中從事管理的人員；
（六）其他依法履行公職的人員。
以上都是監察委監督、調查和處置的對象，監察對象大幅擴大，監察全覆蓋。但之前有一個爭論。根據人民主權原則，人大是國家權力機關、享有最高權力，監察委由人大產生，監察委怎麼能反過來監督人大呢？現在這個問題已經明確，監察委不是監督人大，它對人大是沒有監督權的，是對人大常委會的工作人員進行監督。各級監察委可能會派駐監察機構和專員到人大、政協等監察對象裏，即建立監察專員制度和監察專員辦公室，根據《監察法》，這在理論上是有可能的。
第三，通過監察體制改革提高反腐敗效率、節約資源、防止“重複勞動”。這和第一個背景有關，但角度不一樣。
過去反覆資源分散、效率低下，《監察法》將三項調查權（黨紀調查、政務調查、刑事調查）合為一體，監察委的調查具有三種性質，一次調查產生一次證據材料，一次調查認定三種事實，即違反黨紀、政紀和法律的事實都得到認定，口供、扣押清單等物證書證、證人證言全都可以作為刑事訴訟證據。過去刑事訴訟證據是由具有偵查主體資格的人員製作，紀委和監察機關“雙軌制”經常導致翻供，而現在在職務犯罪案件中監察委人員發現的證據能直接為訴訟所用。改革將提高反腐敗工作效率，防止證據遺失、翻供。
資料圖來源：視覺中國
這樣的改革雖然很有必要，這是沒有爭議的，但問題的關鍵是用什麼手段反腐。三項調查權合而為一，黨紀處理手續最簡單、法律規格比較低，政務處理規格也低，而根據現代公法“成比例原則”——剝奪公民權利越嚴厲，法律程序越嚴格。刑事訴訟剝奪公民自由、財產和生命等，所以必須遵循“非法證據排除”等最嚴苛的司法程序，而三項調查權合為一體將訴訟程序的標準拉低到黨紀和政務處理水平，調查將不執行刑訴法，但調查出口卻是訴訟。是否能有效保障人權？
二、《監察法》主要內容解讀
對《監察法》的理解要首先看結構：共九章69個條文；由兩部分組成，即組織法和程序法。第一章（總則）、第二章（監察機關及其職責）和第三章（監察範圍和管轄）是組織法的內容，規定了監察委的職能定位和組織體系。從第四章（監察權限）開始，加上第五章（監察程序）、第六章（反腐敗國際合作）是程序法，它有三大程序：監督、調查和處置程序，對應監察委3大權力：監督權、調查權和處置權。
從組織法角度看，《監察法》有以下突破：
首先，它改變了我國的政體，即政權組織形式。人民代表大會制度發生了重大變化。由人大領導下的一府兩院制演變為人大領導下的一府一委兩院制。在立法權下面有行政權、監察權和司法權。三項權力來源於人大受人大監督，行政和司法都要向人大報告工作，同理監察也應該向人大報告工作，監察委也應該成為人大會議上的“被告”，但這在《監察法》裏沒有反映出來，就造成了接受人大監督但又不報告工作的局面；
其次，在立法、行政和司法三大權力之外，增加了監察權。怎麼理解監察權？現在的憲法理論缺乏解讀。這與我國古代監察御史制度不是一回事，也和根據孫中山五權憲法理論設計的監察院不一樣。檢察和監察在詞義上相近。中國檢察機關的監督只是立案偵查權和訴訟監督權，監察委的監察權吸納了檢察院對國家工作人員的立案偵查權，檢察院只剩下訴訟監督權。總體來説，對國家工作人員違紀、違法和犯罪的監督權本來時一體的，但現在分為兩部分：
（1）檢察機關保留了對公安機關、法院和執行機關的訴訟監督權，檢察院仍然是法律監督機關，只不過範圍、效力減弱了；
（2）監察委的監察權實際上是前蘇聯的一般監督權，即對所有國家公職人員違紀、違法犯罪的立案、調查和處置權，所以檢察權和監察權都是法律監督權，並且監察權是黨紀、政務和刑事監督合而為一。
資料圖來源：東方IC
在程序法方面，監察委作為監察機關，也是法律監督機關，有監督、調查和處置三項權力。
首先，監督權是很強大的。監督包括規章制度監督（規章等是否有腐敗漏洞，發現問題監察委可以發監察建議以完善制度），這是建章立制的權力。未來律師合規業務可能與監察委產生業務往來。其次，向有關部門派出監察人員甚至機構將成為常態，如監察專員和監察辦公室。這些都是之前預防腐敗的內容；
其次，調查權，這是爭議最大的。監察委的調查與檢察院偵查類似，但不執行《刑訴法》，這是一個問題。監察委初步核查發現有違法行為發生需要追究責任的，作出立案的決定，意味着監察委正式調查開始。立案之後調查權大體分為3類：
（1）一般調查權，不涉及剝奪公民權力自由的活動，如勘驗、檢查和鑑定等；
（2）強制性調查權，涉及對公民財產和隱私的侵犯，如搜查、查封、扣押和技術調查（三大類：秘密調查、控制下交付、誘惑調查/釣魚執法，技術調查由上級審批，每次三個月但可延長）；
（3）侵犯剝奪人身自由的調查權，包括決定發佈通緝令並交公安機關執行、限制出境和留置（此外，公安機關也有留置權）。監察委留置三個月，可以延長一次。
留置取代“雙規”，在兩方面是進步的：
①留置有期限限制，“雙規”沒有明確期限；
②審批機制相對完備，留置3個月原則上設區的監察委須經上一級即市級監察委決定，省一級監察委留置由國家監察委批准，市和縣可自行決定留置但延長要經上級決定。
監察委詬病最嚴重的是留置場所。全國有兩種模式:
①看守所模式，由第三方看守所監督；
②“隨意留置”模式，如廉政基地、教育培訓基地。
最後是處置權：
（1）在證據方面，監察委調查獲得的證據可以作為黨紀、政紀和移送起訴的證據，一種證據三種出口；
（2）關於人員處置，調查完畢有以下幾種處置方式：
①對有職務違法行為但情節較輕的，可以進行談話提醒、批評教育、責令檢查或者予以誡勉，這是輕微黨紀政紀處分；
②構成行政違法的，可以作出以下政務處分：警告、記過、記大過和降級等；
③對有關違法犯罪行為負有責任的，對領導進行問責；
④經過調查認為構成犯罪的，製作起訴意見書，連同案卷移送檢察機關進入審查起訴程序。經過審查起訴認為事實不清證據不足的可以退回補充調查，與退回補充偵查一樣，一共兩次一次不超過兩個月。經過審查認為不構成犯罪的，作出不起訴決定，但是監察委可以提請複議。構成犯罪的提起公訴。
監察委移送檢察院後，留置轉化為批准逮捕。在留置與批捕的銜接上，也有兩種模式：
①北京模式，在檢察院內設職務犯罪檢察部，與監察委雙方協議留置期限屆滿前十天移交，檢察機關在十天裏審查批捕；
②浙江模式，全國大部分地方採用。監察委在留置到期前十天左右提交起訴意見書和逮捕申請書，檢察機關決定是否批捕。這是改革過渡期的格局。
（本文為北京大學法學院陳瑞華教授在第二屆“格·律”法學名家論壇所作演講，記錄人為北京大學法學院碩士研究生餘先發。主講人已授權公開本文，但記錄內容未經主講人審核，如有錯訛由記錄人負責。法意讀書授權觀察者網刊載，部分內容有刪節）