陳力簡：明修棧道，暗度陳倉——美國政府撥款法案與特朗普的“修牆”大計

【文/觀察者網專欄作者 陳力簡】

近日，特朗普向國會喊話，如果不能滿足邊境安全的資金需求，那麼他可能在今年秋天支持政府關門。要知道，3月23日特朗普剛剛正式簽署了1.3萬億美元的聯邦政府撥款法案，暫時解除了美國政府今年的第三次關門危機。這期間，特朗普為了修牆不惜“曲線救國”，費盡心思終於搭上了這次政府撥款法案的順風車。能夠使一再擱淺的修牆計劃起死回生，特朗普是怎麼做到的呢？

過去兩個月內，美國國內剛剛經歷了一場政治大博弈，那就是針對美國2018年政府開支法案進行的討價還價等政治交易。通過這場博弈，我們能夠更加深刻地瞭解美國政壇動向和特朗普政府的施政風格。

特朗普簽署1.3萬億支出法案 圖/視覺中國

政府撥款法案

各位注意，這裏我們説的是2018年政府撥款法案（Omnibus spending bill）而不是有些媒體以訛傳訛的2018預算案。按理説，美國政府應當每年通過年度預算而不用額外通過撥款法案。但是從奧巴馬開始，由於美國政府赤字爆棚，不斷通過無限度借債來維持政府運轉，國會中的反對聲浪導致奧巴馬在任期間有將近6年沒有通過政府預算案。因為國會共和黨堅決反對奧巴馬政府的大政府計劃。結果，奧巴馬政府不得不通過撥款法案來維持政府運行。這就是政府撥款法案變得日益重要的大背景。

特朗普上台以後，美國政府的預算狀況沒有得到根本改善，只是一向唱反調的變成了民主黨。特朗普的財政預算案就算在眾議院多數通過以後，在參議院也不可能通過60票的高門檻。在2018年前兩個月，美國政府就曾經因為政府沒有經費而短暫關門兩次。所以特朗普政府也不得不通過政府撥款法案來維持政府運行。

各方博弈的目標

特朗普政府的目標是兑現三個競選承諾，第一是通過撥款法案來撥款建造美墨邊界隔離牆，第二通過撥款法案來大幅增加軍事撥款，第三就是通過聯邦政府對州政府撥款額度來限制或逐步取消民主黨支持的移民“庇護城”等福利計劃。如果能增加基礎設施投資，那就更好了。不過特朗普希望基礎設施投資由單獨的法案處理。

而民主黨的目標可以説是完全針鋒相對，第一絕對禁止國會撥款修隔離牆，第二如果特朗普政府給軍方增加投資的話，民主黨基本盤的各種社會福利計劃投資也要按照比例增加，第三就是堅決抵抗特朗普政府要求廢除“庇護城”等控制非法移民方面的政令。

雙方可謂水火不容，在撥款法案提出時，很多觀察家就預計這項法案將會在國會打得昏天黑地。果不其然，民主黨和共和黨從二月中旬就開始唇槍舌劍，互不相讓。值得注意的是，在特朗普政府和民主黨以外的一夥人居然成了決定力量，這夥人就是共和黨建制派，也就是常年在國會中的共和黨人，這些人很多都是暗地裏反對特朗普的。

這些人的代表人物有，南卡羅萊納格蘭漢姆參議員、亞利桑那麥凱恩和弗雷克參議員和眾議院保羅·瑞恩議長。這些人的政治立場非常獨特，對於增加軍事撥款他們和特朗普沒有異議，對奧巴馬政府期間削減軍事撥款耿耿於懷，同時他們對民主黨要求增加福利投資雖説不強烈支持，也不表示反對。對於特朗普打擊非法移民的做法更是沒有興趣。比如説，麥凱恩曾經多次説美墨邊界牆是一個愚蠢的想法。

眾議院議長瑞恩比較隱蔽，但是由於他所在的位置，能對法案本身產生重大影響。共和黨以瑞恩議長為代表和民主黨佩洛西進行討價還價，討論的核心就是特朗普的牆。特朗普政府經過預估，修這堵牆要滿足如下條件：一次性最少撥款250億美元，牆體要鋼筋混凝土結構，覆蓋長達一千英里的美墨邊界。

而瑞恩議長和民主黨討價還價後，協議的修牆條款如下：在未來的十年中，分期撥款16億美元，要用在人員培訓、設備採購，就算修牆，也要嚴格禁止修建任何混凝土結構的牆。也就是説，瑞恩根本就沒有嚴肅對待特朗普政府的要求。

對於軍事撥款，共和黨獲得了超過7000億美元的緊急撥款，而作為交換，民主黨獲得了超過6000億美元的福利項目投資。這項政府撥款法案創造了超過1.3萬億的歷史記錄，在一些左翼媒體口中，這個法案讓奧巴馬的政府撥款法案相形見絀。

共和黨保守派的憤怒

在掌握兩院控制權同時有共和黨總統的情況下，國會達成的撥款法案居然如此不加節制，事實上禁止修牆和打擊非法移民的法案，已經讓共和黨保守派憤怒了。更有甚者，瑞恩議長居然在這份長達2332頁的法案公佈十五小時後就要求投票，沒有給反對法案的議員任何集結和討價還價的機會。於是，共和黨中自由聯盟（freedom cancus）全體三十六名共和黨議員聯名反對這個法案。在參議院，保守派的保羅、科魯茲、李以及考克等共和黨參議員也聯名反對。

反對無效和沉默的特朗普

雖然共和黨保守派強烈反對，但是法案的通過卻毫無懸念，因為這些人的票數不夠阻止法案通過。參議院的保羅參議員曾經想通過立法程序來拖延法案的通過，可是後來被迫放棄。當法案順利在參眾兩院過關以後，全國的保守派把他們的目光都轉向了沉默的特朗普總統。因為要廢掉這一法案，只有靠特朗普的否決了。於是，全國保守派開始對特朗普喊話。

特朗普對自己基本盤羣眾的呼聲相當重視，在白宮特意召開了一場針對這次撥款法案的新聞發佈會。在會前，特朗普發推表示要嚴肅考慮一下否決該撥款法案的可能性。這條推特立刻在保守選民和華爾街產生了轟動效應，股市漂泊不定。

不過在白宮新聞發佈會前幾小時，白宮負責和國會聯絡的官員紹特(Mark Short)就在新聞上滅火，説特朗普應當不會否決該法案。在隨後發佈會上，特朗普雖然大罵國會共和黨給他送來的這個不討人喜歡的法案，但並未否決法案，他只是警告説這是他最後一次簽署這樣的法案。當時還真有點悲壯的感覺。

而對於民主黨來説，這是一個重大的勝利，由於成功阻擊了特朗普建牆經費，繼續保持和加大對“庇護城”等福利計劃的投資，可以説是大獲全勝。在法案簽署後，民主黨人彈冠相慶，同時也不忘記諷刺特朗普居然簽署了歷史上最大的政府撥款法案。更有分析家認為，這條法案的簽署將會讓特朗普在基本盤羣眾中喪失支持。

蹊蹺

特朗普簽署撥款案的消息立刻引來了共和黨基本盤選民的憤怒。很多傾向特朗普的分析師們列出了很多理由試圖平息這些憤怒，例如本法案中關於軍事撥款是特朗普施政計劃的重中之重，而且如果特朗普否決撥款案，將會導致美國政府在2018年第三次關門。特朗普只能權衡利弊，捨車保帥。

這樣的分析貌似有理，可是我們細細品味就覺得站不住腳。首先，跟蹤美國政治的朋友們都知道，特朗普對於國會立法一向是緊密跟蹤的。在之前的税改法案通過前夕，每天都在和各方積極聯絡。可是對於這個史上最大的政府撥款法案，卻無動於衷，放任瑞恩等人去談判。其次，建立美墨邊界隔離牆是特朗普最重要的競選承諾。可是這次法案討價還價中，居然在建牆問題上毫無立場，聯邦政府僅僅獲得16億美元撥款來加強邊境管控，而且法案中明確禁止用本來少得可憐的經費來修築任何混凝土性質的隔離牆。按理説，這樣的條款是無論如何不可能在特朗普這裏過關的。

明修棧道

這些圍繞撥款案的謎底在第二天早晨揭曉了。特朗普的一條推特激起千層浪，他表示將會動用在撥款法案中的軍事經費維護邊界安全並修牆。

這條推特回答了為什麼特朗普對撥款法案僅僅做口頭上的抵制卻半推半就地簽署了法案。民主黨看到這條推特後簡直要瘋了，可是他們卻無奈地發現，他們居然無法控制特朗普這樣做。原因有三個。

第一，這條超過1.3萬億美元的法案是一個政府撥款法案，而不是一個常規的預算案。預算案和撥款案的根本區別在於，預算案中花銷的條目必須嚴謹，預算案款項必須在年度結束的時候花光，即使作為美國行政部門最高長官的總統也不能輕易更改預算案。而撥款法案就不一樣了，撥款法案的項目僅僅是預估，也就是我們説的“原則同意”。至於如何實施要靠行政部門的批准和國會的監管。也就是説，國會民主黨即使要通過監管來阻撓特朗普政府花錢，也要通過無限期的法律訴訟來執行，到時候錢花了成為既成事實，法院的判決就變得無足輕重。

第二，作為三軍統帥，特朗普總統有權調配軍事資源，包括軍隊部署和軍費。在美國軍隊中，工程兵可以修建任何種類的設施，而工程兵方面資金已經在撥款法案中通過。只要特朗普宣佈，由於美墨邊界非法移民和黑幫橫行，已經成為一個威脅國家安全的問題，特朗普可以隨時派兵進駐邊界。值得注意的是，美國曾經在1878年通過法律，嚴格限制政府使用軍隊來維護地方秩序，也就是説，軍隊不能代替警察執法。這點特朗普政府非常清楚，於是當派遣軍隊到邊界的時候明確説明，他們僅僅是負責聯邦邊界管控機構的後勤和情報工作。當然，修建隔離牆也就是後勤工作的重要部分了。

第三，特朗普政府還有控制民主黨的另一個方法。在通過撥款法案的時候，民主黨用批准軍事撥款作為和共和黨談判的籌碼。社會福利計劃是民主黨穩定基本盤的重要工具。特朗普政府居然在1974年通過的一項控制政府花銷的法案中，找到了自己的行動原則：總統和國會有權對撥款法案中的內容做調整而無需嚴格執行“原則同意”的款項。也就是説，特朗普可以通過修改撥款法案中的福利撥款來達到有效打擊民主黨的目的。

民主黨憤怒了，但是憤怒無效。在通過撥款法案一星期後，特朗普政府宣佈，國民警備隊（相當於中國的預備役）進駐美墨邊界直到邊界牆修建完畢。

對民主黨福利計劃開刀也在進行中：

我們確定這條新聞的準確性，因為這相當於公然打臉眾議院議長瑞恩。除了特朗普政府，國會中的保守派已經受夠了瑞恩，例如國會中自由聯盟已經明確呼籲瑞恩下台。出人意料的是，瑞恩真的宣佈不尋求連任了。對此，華爾街日報的解讀是，共和黨建制派失去了在眾議院中的喉舌。

我們預計瑞恩不久將會辭去議長職務，因為他將不會在未來的重大法案中擁有話語權，畢竟是要退休的人，沒有多少人會買賬的。

混凝土牆開始修建

直到最近，民主黨又驚奇地發現，工程人員開始在美墨邊界修建混凝土牆。於是來自德克薩斯的民主黨人Filemon Vela大罵佩洛西為説謊者。明明説好的不能修混凝土牆，為什麼特朗普僱傭的工程隊在修混凝土牆？答案:細節是魔鬼。

在撥款法案中，的確規定了只能修柵欄而不能修現有法律沒有通過的邊界障礙物。可是這項正在進行的項目是在邊界河堤附近，現在修建的項目有一個功能是防止河水氾濫。於是必須修成封閉的混凝土結構。為了滿足國會要求，大家注意在圖片上混凝土牆上面又多了鋼鐵的柵欄。也就是説，我們嚴格遵守法律，只不過我們的河堤基座有點高而已。用這樣的方法特朗普政府可以堂而皇之地花掉民主黨授權的16億美元而不“違反”當初的協議。

外媒截圖

撥款案的結果就是：牆開始修了（不管施工方和工程款來源），一直和自己暗中作對的議長下台了，選民基本盤也滿意了。“明修棧道，暗度陳倉”這種中國傳統的智慧，沒想到特朗普用起來還挺得心應手的。

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