周顯坤：一場沒有勝者的抗爭，一個特朗普忘記的選前承諾
今天，看看君要就着特朗普總統悄悄忘記的一個承諾，講一段美國城市的小歷史。
1.特朗普為什麼忘了這句選前承諾？
近來，特朗普總統在國際舞台上頻繁活躍了起來。讓人們忘記了他上任以來，高高舉起、輕輕放下的不少國內承諾。
也許許多人都沒注意，2016年特朗普在當選前有一句承諾，叫“We will rebuild our inner city” 我們要重建我們的內城。
“我們可以用希拉里在難民身上花的錢，來重建每個美國城市的內城，”
“特朗普將在8內內投資1000億美元用於重建美國的內城基礎設施“
在特朗普的2016年競選勝利當晚，他的勝利演説中是這麼説的：
“We are going to fix our inner cities and rebuild our highways, bridges, tunnels, airports, schools, hospitals. We’re going to rebuild our infrastructure, which will become, by the way, second to none, and we will put millions of our people to work as we rebuild it.”
“我們要整頓內城區，重建公路、橋樑、隧道、機場、學校和醫院。我們要重建基礎設施，它們將會變得無人能及。就在我們建設的同時，也能給數百萬我們的人民製造就業機會。”
——特朗普大選勝利演説，2016.11.09
大概是因為美國舊城中心區的改造，跟我們中國人實在沒有什麼關係，所以中國研究者們往往遺漏了它。可是這個承諾，好歹是在特朗普的演説中跟廢除奧巴馬醫保、修牆、大搞傳統能源等國內改革計劃放在一起的，可是很有分量的一個承諾哦。
我們都説，特朗普總統思路很像中國的縣長，猛招商、搞基建，那怎麼能少得了舊城改造，共同湊成一套拉動GDP三板斧？怎麼就能忘了呢？
可以説“內城重建”，是特朗普上任以來最冷處理的選前承諾了。
分析了美國城市更新的前因後果之後，你就會明白，也許，特朗普並不是忘記了這個承諾，而是在美國當前環境下，這個承諾確實是進行不下去的。
2.1950年代，“市區重建”是如何塑造了眾多美國大城市的主要形態
美國的大規模城市更新開始於1940年代的貧民窟改造。此後，1949年的“住房法”（Housing Act）啓動了將重塑美國城市的“市區重建計劃”（Urban Renewal Program）。該法案使聯邦政府為城市提供資金，購買舊城區的土地，再把這些土地交給開發商建造新的住房。
1956年，“聯邦公路援助法案”（Federal-Aid Highway Act）給州和聯邦政府新建高速公路的控制權和收費權，使地方政府熱衷於建快速路，許多快速路直通市中心，進一步推進了市區重建計劃的應用。
市區重建計劃所啓動的大規模城市更新，最初效果顯著，例如當時匹茲堡以市區髒亂和經濟蕭條聞名，1950年成為開展市區重建計劃的首個大城市，隨着匹茲堡舊城中心被拆除大半，改建為公園、辦公樓、體育場，城市面貌明顯提升。
在波士頓，幾乎三分之一的舊城中心區被拆毀，重建為新的快速路、住宅區、商業區和新政府中心。
波士頓政府中心區更新前後對比（資料來源：BRA）
可以説，大部分美國中等城市的市中心面貌，是在1960年前後這一波大規模市區重建中確定下來的。
為什麼在此之後，美國城市中心就變化不大了呢？ 為什麼許多市中心變成了夜間無人敢去的地方，流浪者與黑幫的樂園？
3.1970年代，對市區重建的抗爭換來了什麼？
時近二十世紀七十年代，市區重建計劃帶來的負面效應越來越明顯，比如一些大型開發項目造成了成熟社區割裂、居住隔離和“紳士化”現象。特蘭大市區據稱在1960年至1970年間因城市改造和高速公路建設減少了六萬多人口。
對大規模市區重建計劃的最早和最著名的批評，是簡·雅各布斯1961年出版的《美國大城市的死與生》:
“當前城市改造所依託的經濟運作模式就是一個騙局。該模式並不是像市區重建理論聲稱的那樣，完全依靠公共財政投入，而是還依靠着從大批改造受害者身上壓榨出的非自願投入……城市的系統性劇變帶來了社會斷裂和不穩定因素，需要大筆的財政投入來應付，與之相比，些許新增税收實在是少得可憐。按規劃進行的城市改造，其手段與最終結果一樣悽慘”。
谷歌為雅各布斯製作的紀念banner
雅各布斯的觀點在當時取得了巨大的反響，也是對美國市區重建計劃的當頭一棒。到了七十年代，與當時此起彼伏的民權運動相同步，許多大城市出現對了大規模市區重建計劃的反對。在波士頓，社區活動家阻止了建設中的西南高速公路。在舊金山，市長阿利奧托在社區團體的支持下公開否認市區重建政策，並迫使聯邦政府取消了穿過中心的快速路建設。
1970年代後，美國市區重建計劃基本停滯。
此後，美國大規模的城市更新項目已經非常少見，這意味着投入到大城市的內城地區的資本持續減少，再與其他種族、階層問題疊加，使得許多美國大城市的內城地區持續陷於老舊、破敗甚至不安全的狀態當中。
美國大規模城市更新飽受詬病的一點是“紳士化”——大量的貧困和居民和非裔、拉美裔居民被遷走的現象。
不過，“紳士化”的反面“內城塌陷”，似乎也不是一件好事。因為美國的基礎設施和教育是劃片維護的，當內城逐漸被這部分人羣佔據，收上來搞城市維護的税舊越來越少，中產與並非族裔的人羣為了安全或者學區原因遷到郊區，只留下交不起税的窮人守着內城。
特朗普提出的“內城重建”的承諾，很大程度上就是為了爭取這部分內城居民的選票，也許他已經成功了。
可是，如果特朗普真的要實施這個承諾，他將遇到如前輩們一樣的困境：這些貧困和少數族裔的內城居民，既希望你來改造，又害怕自己因此被趕走，所以沒計劃時他們嚷着要改，真的舊改計劃來臨時，又會蜂擁起來遊行反抗。
美國城市的內城，自此基本定格。
**4.**小結
（1）雅各布斯的理論應當怎麼看？
從城市規劃理論的角度，雅各布斯提出的街道之眼、多樣性和步行街區的概念，是對柯布西耶代表的現代主義城市非常重要的批判和補充。這是她作為一名記者的身份帶來的、深入生活的洞察力。
但是，雅各布斯的另一個身份是社會活動家。1960年代，紐約市一項投資十幾億美元的快速路要通過他們的哈德孫社區，雅各布斯帶領社區居民雄赳赳氣昂昂成功阻止了它。所以她的理論不是全然中立的，而是夾雜着她的抗拆活動的訴求，對內城的任何改造都帶有很強的牴觸，所以一定程度上是片面的、摻雜了私貨的。
相信她本人也不會願意看到美國內城後來發生的惡性循環吧：內城房屋和基建逐漸衰敗——像她一樣的中產遷出選擇郊區——內城成為低收入羣體聚集地，犯罪率提升——內城越發衰敗。
她戰勝了“紳士化”，卻迎來了“內城塌陷”。
我們生活在新時代的規劃師，也該有自己的看法，既不要做柯布西耶的盲信徒，也不要做雅各布斯的盲信徒。
（2）特朗普的承諾能實現嗎？
誰知道呢……
Nobody cares！
（3）中國應該從美國經驗中學到什麼？
對舊城一味的大拆大建，當然不對。
徹底地停止投入，原貌封存，恐怕也不是一個很好的選項。
實際的情況，或許也並不存在非黑即白的最優解。
中國的城市更新問題，或許不像美國的嚴重，但卻同樣的複雜。
（本文轉載自微信公眾號“城市周看”，本文內容部分節選自：周顯坤. 城市更新區規劃制度之研究 [博士論文]. 北京：清華大學，2018）
注：美國“Urban Renewal”的英文直譯為“城市更新”，當前國內的“城市更新”一詞為廣義的所有舊城改造行為，但美國的“Urban Renewal”一詞是基於1960年代特定時期特定製度“市區重建法案”（Urban Renewal Program）的狹義的特殊項目類型。為表意明確，本研究採用“市區重建”一詞來翻譯美國的在市區重建法案下產生的一系列制度名詞內的“Urban Renewal”。