霍爾果斯“變臉”：税收窪地背後的博弈

據界面新聞31日消息，狗年春節假期結束後不久，北京某傳媒公司財務經理李敏接到了一個緊急出差任務：前往新疆霍爾果斯參加3月6日在那裏召開的“財政部專員辦進點見面會”。

霍爾果斯這個常住人口僅8.7萬的西北邊陲小城，2017年新登記註冊各類市場主體14472户、註冊資本（金）2015億元，同比分別增長341.6%、288%。其中，影視類、文化類、科技類和投資類企業增長迅速。

伴隨着大量企業湧入的是諸多税務違規現象。一些企業利用霍爾果斯難以複製的税收優惠政策大量轉移利潤，導致其他地方政府税源流失，引起了其他地方政府的不滿和監管部門的重視。

據參加會議的多位人士透露，財政部官員在會上表示，霍爾果斯註冊企業存在的問題違背了推出優惠政策的初衷，並導致其他地區利益嚴重損失，擾亂了地方財政制度。

隨着霍爾果斯調整並收緊優惠政策，地方政府招商引資過程中存在的税收優惠競爭可能將面臨新一輪審視和反思。

霍爾果斯 @視覺中國

窪地

霍爾果斯位於中國哈薩克斯坦邊境線附近，在蒙古語中的意思是“駝隊經過的地方”。2010年5月，為配合“一帶一路”倡議的實施，第一次中央新疆工作座談會決定設立霍爾果斯經濟開發區，這座原本默默無名的邊境小鎮開始熱鬧起來。

按照政策規定，2010年至2020年期間在當地新設、且符合《新疆困難地區重點鼓勵類發展企業所得税優惠目錄》的企業，五年內免徵企業所得税，期滿後，再免徵企業五年所得税地方分享部分，也就是業內常説的“五免五減半”。2017年6月，這一優惠政策的覆蓋範圍又擴大為“2020年12月31日前註冊的企業”。

引進企業人員薪金收入的個人所得税也可享受優惠政策，當月繳納個人所得税在4000元以上部分，獎勵比率為其在園區實際繳納個人所得税地方留成部分的90%。

不僅如此，自2016年營業税改增值税試點在全國全面推行後，霍爾果斯開發區新設立企業還可享受增值税及附加税按比率獎勵返還政策。獎勵比率最高可達地方財政留存總額的50%。

天下熙熙，皆為利來。在減税的誘惑下，各路資本紛至沓來，特別是金融、影視和文化傳媒公司。雖然國務院和財政部也鼓勵信息科技、農副產品深加工、節能環保、生物製藥等產業在霍爾果斯落地，但“重資產”的製造類企業如果要遷廠入疆或在當地新設工廠，不僅遷移成本偏高，還面臨人才不足的問題。

2017年初，李敏所在的傳媒公司在霍爾果斯註冊了子公司。在這之前，這家公司也嘗試在全國其他地區尋找税收優惠政策。比如，南方某市同意給予公司15%的所得税優惠税率，同時根據企業財税貢獻程度給予一定比例的地方留成税收返還。但這樣的“優惠”力度與霍爾果斯無法相提並論。

據現行企業會計準則，假如某影視公司年營業額1億元，平均利潤率10%，增值税實際税負率5.6%，在正常情況下，該企業一年需繳納企業所得税、增值税、附加税共計877.2萬元。但在霍爾果斯，即便按最低15%的獎勵標準計算，實際納税在590萬元左右，節省税款近300萬元。此外，對動輒片酬上千萬的明星來説，霍爾果斯的個税優惠讓此地成了“避税天堂”。

從2011年至今，來自內地的影視文化類企業在霍爾果斯註冊的有1600多家，其中不乏范冰冰、吳秀波等影視明星所屬的公司。霍爾果斯這個充滿異域風情的名字也不斷出現在電影院的熒屏中，“霍萊塢”的名號由此而來。

註冊企業數量的迅猛增長自然帶來了豐厚的財政收入。據當地政府統計，霍爾果斯2017年地區生產總值(GDP)增長15%，財政收入達到25.22億元，同比增長75.5%，財政收入五年內增長了5.5倍多。

堵漏

3月的那次出差讓李敏和同事叫苦不迭。從北京到霍爾果斯最快的交通方式是先飛到烏魯木齊，然後轉機去伊寧，僅兩次空中飛行時間就要5個多小時，下了飛機還得再坐兩個多小時的長途汽車。李敏回憶説，在那兩個航班上，坐滿了前去參會的企業財務負責人。

“財政部專員辦進點見面會”由財政部、新疆維吾爾自治區財政廳、伊犁哈薩克自治州財政局共同召集，之所以要企業財務負責人不遠千里趕去開會，是因為這些企業追逐政策紅利產生的亂象引起了監管部門的不滿。

據與會企業代表透露，財政部監察局在會上指出了四大方面的問題，包括企業通過轉移定價、關聯交易逃税，企業及母公司會計信息造假等。這其中一個突出問題是部分企業只在當地註冊一家分公司，轉入鉅額利潤以達到避税目的，並未在當地開展經營或生產活動。這一做法產生了大量所謂“空殼企業”。

據當地税務部門向相關企業公佈的一項統計，每年至少有200家企業各自向霍爾果斯註冊子公司轉移2000萬元以上利潤。企業湧向霍爾果斯“避税”還催生了大量的代理服務商。界面新聞在一家代理中介官網上看到，該機構可提供在霍爾果斯註冊以及財税代辦整套服務，中介費用為每次7980元。

一位東部某省原税務官員對界面新聞表示，由於企業在註冊環節流動性很強，相關資金流難以追蹤檢查。“享受地方優惠政策過程中存在的違規問題很難監管。即便相關部門採取行動，企業也往往會聲稱這些是內部經營行為。”

李敏説，3月6日的見面會部署了由財政部監督檢查局牽頭的專項稽查，財税部門還提出要對現行優惠政策進行論證，包括收緊優惠產業目錄、依法依規查處中介機構等措施。

其實，在這次見面會之前，霍爾果斯經濟開發區管理委員會已於今年1月出台通知，要求規範和整頓企業註冊行為，暫停為不符合註冊要求的企業辦理註冊手續。

三級財政部門在見面會上進一步提出，要求“做實”當地註冊的企業。據界面新聞看到的一份文件，自2018年4月11起，新疆自治區工商局暫停了霍爾果斯和喀什“一址多照”（同一個地址可辦理多個營業執照）的政策。李敏也表示，從4月初開始，一些企業為了能夠繼續在霍爾果斯享受優惠政策，已經開始在當地招聘人員並重新租賃辦公場所。

整頓一直持續到5月份。一位不願具名的消息人士對界面新聞透露，當地財税部門對大約50家企業的檢查即將完成，隨後會對部分小規模公司進行清理。比如，將會根據企業辦公室面積核定發票數量。對於規模較大的企業，監管部門將每年實施常規性檢查，力求降低風險。對於外界猜測的霍爾果斯優惠政策是否延續，官方仍未給出明確正式表態。

天津財經大學經濟學院副教授楊珍增對界面新聞表示，財政部門對霍爾果斯財税優惠政策進行梳理檢查，主要是出於規範引導的意圖，深層次原因在於各區域間的税收政策競爭。他指出，對於霍爾果斯這類中央賦予的優惠政策，其他地方根本無法複製，因此其他地區可能會產生一些抱怨心理。

分析人士表示，考慮到新疆社會經濟發展的特殊需要，如果不能賦予當地較大的税收優惠政策，就不得不加大對相應地區的財政轉移支付，這本身會加大中央財政的壓力。但另一方面，對於中央賦予的優惠政策，其他地方如果無法複製，只能建議從國家層面調整此類特殊的優惠政策。

反思

長期以來，税收優惠競爭是地方政府招商引資最基本的競爭方式之一，特別是基礎條件較差的地區，如果沒有税收上的優惠，很難吸引到企業前來投資。

天津財經大學財政學博士生臧建文對界面新聞表示，地方推出優惠政策吸引投資的做法，最早或可追溯至改革開放初期。彼時，部分經濟特區以區域內廉價的土地、勞動力以及税收優惠政策來引進投資，推動經濟快速發展。對企業來説，可以對不同地方政府所提供公共服務及產品的“性價比”進行比較衡量。

“實際上給予中西部地區相對東部地區更大的税收優惠自主權，區域税收優惠競爭客觀上可以降低區域間發展不平衡。”楊珍增説，假設中西部地區無法通過税收優惠來招商引資，可以想見地區間的經濟社會發展差距會進一步拉大。

但地方層面的税收優惠競爭也可能帶來負面影響。前述東部某省原税務官員對界面新聞表示，“通過無序的税收優惠競爭來實現(經濟增長)目標，實際上是以其他地區的損失和企業合法經營秩序為代價的。”

此前，地方不合理的税收優惠政策競爭已經引起中央層面的關注。2014年底，國務院發佈通知，要求全面清理已有的各類税收等優惠政策。按照當時提出的要求，各地區、各有關部門要開展一次專項清理，排查本地區、本部門制定出台的税收等優惠政策。

但到了執行階段，中央文件的表述又有所變化。2015年5月，國務院再次下發通知，要求各地區、各部門已經出台的優惠政策，有規定期限的，按規定期限執行，沒有規定期限又確需調整的，由地方政府和相關部門按照把握節奏、確保穩妥的原則設立過渡期，在過渡期內繼續執行。其中特別提到，2014年底通知中規定的專項清理工作，待今後另行部署後再進行。

2017年1月，國務院又下發《關於擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》，要求進一步加強吸引外資工作。其中提出，“允許地方政府在法定權限範圍內制定出台招商引資優惠政策，支持對就業、經濟發展、技術創新貢獻大的項目，降低企業投資和運營成本。”

分析人士稱，這是中央首次明確授權允許地方政府出台優惠政策招商引資。儘管文件沒有明確涉及税收政策，但這一表態有可能導致部分地方政府在實際操作過程中“打擦邊球”。

對於這一系列政策風向的變化，分析人士認為，這説明在中央與地方財税關係調整過程中始終存在利益博弈。

十三屆全國政協經濟委員會副主任、原國務院發展研究中心副主任劉世錦對界面新聞指出，在缺乏全國統一規則約束的情況下，地方政府通過税收優惠或其它“讓利”措施來吸引投資者不利於公平競爭，也無益於現階段強調的高質量發展。“地方不能再以讓利的方式搞所謂的政策窪地，這個大方向還是要堅持。”他説。

臧建文認為，中央今年提出國地税機構合併，可能起到限制地方無序出台税收優惠政策的效果。此外，隨着房地產税的逐步推進，地方主體税種日漸明朗，也有助於抑制可能出現的不合理競爭。

從長遠來看，臧建文表示，針對地方税源流失的現象，地方政府需要在“留住企業”這一問題上反思。“在適度的競爭壓力下，地方政府應該專注於營造良好的經商環境。不能‘竭澤而漁’，而應該‘放水養魚’。 ”他説。

劉世錦也認為，地方競爭的重點應該放在改善投資環境和營商環境。“這當中有非常多的工作可以做，比如提升人力資本、推動形成創新環境等等。”他説。

（文中李敏為化名）