三部門發佈史上最嚴苛光伏政策 業內：根源在於財政補貼壓力太大

澎湃新聞6月2日消息，國家發展改革委、財政部、國家能源局於6月1日晚間發佈的光伏新政，給近年來高速發展的中國光伏產業踩下一腳“急剎車”。儘管能源主管部門在今年早些時候就曾釋放過“將嚴控光伏發展規模”的信號、業內對此有心理預期，但在這份嚴苛程度超預期的政策文件正式出台後，全行業一時哀鴻遍野，紛紛感慨“一夜入冬”。

上述三部門聯合發佈的《關於2018年光伏發電有關事項的通知（發改能源〔2018〕823號）》提出：暫不安排今年普通光伏電站指標、分佈式光伏指標為10GW（1GW=1000MW）、發文之日起新投運的光伏電站標杆電價和分佈式度電補貼均下調5分錢。這意味着，在鉅額可再生能源補貼缺口面前，中國光伏發電市場監管政策迎來重大改變，嚴控規模、嚴控指標成為主旋律。此外，光伏扶貧繼續獲得支持。

“今年這個安排，不是説是在控制光伏發展，對於先進技術的、高質量的、不需要（國家）財政補貼的這些項目，我們是留了口子的，是不限規模的。這個地方可以根據市場消納的情況和地方財力情況，自行安排。”對於上述政策調整，國家能源局新能源和可再生能源司副司長李創軍在6月2日接受央視採訪時解釋稱。

鉅額補貼缺口下光伏政策收緊

對光伏行業而言，嚴控新政猶如一盆突如其來的冰水。

之所以稱之為“史上最嚴苛”，原因在於：原先不受指標限制的分佈式光伏被納入規模管理，且按照前5個月的建設進度，今年剩餘時間裏10GW的指標已所剩無幾。而時隔5個月再度下調標杆上網電價，打破了此前一年一調的慣例，意味着今後電價調整頻次會加快。此外，普通地面電站指標暫停發放、領跑者項目的規模和啓動時間將視光伏發電規模優化情況再行研究。上述調整自發文之日（即5月31日）起開始實施，相當於沒有緩衝期。

國家能源局新能源司和國家發展改革委價格司在談及文件出台背景時稱，中國光伏發電新增裝機連續5年全球第一，累計裝機規模連續3年位居全球第一。光伏技術不斷創新突破、全球領先，並已形成具有國際競爭力的完整的光伏產業鏈，光伏發電在推動能源轉型中發揮了重要作用。但“也存在光伏發電棄光問題顯現以及補貼需求持續擴大等問題，直接影響光伏行業健康有序發展，需要根據新形勢、新要求調整發展思路，完善發展政策。”

具體而言，新政指出，根據行業發展實際，暫不安排2018年普通光伏電站建設規模。在國家未下發文件啓動普通電站建設工作前，各地不得以任何形式安排需國家補貼的普通電站建設。這意味着，此前浙江等省份已經下發的地方指標失效。能源局將此舉解讀為“既是緩解消納問題，也是為先進技術、高質量光伏發電項目留下發展空間。”

對於去年新增裝機同比增長3.7倍的分佈式光伏，新政要求規範其發展：“今年安排1000萬千瓦左右規模用於支持分佈式光伏項目建設。考慮今年分佈式光伏已建情況，明確各地5月31日（含）前併網的分佈式光伏發電項目納入國家認可的規模管理範圍，未納入國家認可規模管理範圍的項目，由地方依法予以支持。”但據業內人士分析，在5月31日節點之前，中國已經（或接近）完成了新增10GW分佈式光伏的總量。超出總量的分佈式項目，只能由地方出補貼或是等待明年的指標。

對於上網電價，新政提出“兩下調一不變”，即：下調一類至三類資源區光伏電站標杆電價各5分、下調分佈式光伏發電度電補貼標準5分，維持光伏扶貧項目電價不變。

**業內普遍認為，之所以出台如此嚴厲的新政，根本原因在於補貼壓力太大，且短期內難以解決。**多年來，中國促進可再生能源產業發展主要採取“標杆電價+財政補貼”的方式，補貼資金來源於可再生能源電價附加，隨電費收取。但隨着光伏裝機快速攀升，補貼缺口持續擴大。據統計，截至2017年底，可再生能源補貼缺口已達到1000億元。

對此，國家能源局新能源司和國家發展改革委價格司在答記者問時也強調，積極鼓勵不需國家補貼項目。目前光伏發電既面臨補貼不足的現實問題，也有市場競爭力不足的長遠發展問題，在通過各種措施推動光伏發電自身建設成本下降的同時，鼓勵各地出台政策支持光伏產業發展，減少非技術成本，降低補貼強度。對於不需要中央財政補貼的光伏發電項目，地方可根據接網消納條件和相關要求自行安排建設。

以嚴苛政策逼退落後產能、促進平價上網

多家分析機構預計，受新政影響，2018年中國光伏新增裝機可能下滑到35GW左右。相比之下，去年全年中國新增裝機為53.06GW。

新增裝機的大幅縮水，無疑將令國內光伏製造業承受巨大壓力，設備降價引發的新一輪行業洗牌在所難免。處於業內第一梯隊、成本管控能力強的大企業可以從國外市場獲得支撐，中小企業則很難度過行業寒冬。

SOLARZOOM新能源智庫分析人士馬弋崴認為，本次政策調整的意圖是減少增量項目補貼缺口，使光伏產業更加健康發展。主管部門正以“主動刺穿泡沫”的方式來規避更大的補貼缺口風險。2020年後即將啓動的這輪光伏“平價上網大週期”，對於全球能源格局而言，將同時啓動以“風光儲”為核心的第三代能源對“煤油氣”為核心的第二代能源的替代。

中國光伏行業協會在點評此次新政時也提出，在補貼壓力過大、國家還在大力下降社會用電成本的新常態下，高歌猛進烈火熬油勢必不可持續。光伏行業上一輪變動時淬鍊出一批真正優質的企業，希望本輪變動能促成全行業在平價上網成人禮之前又一次自我提升。

（澎湃新聞記者 楊漾）