“土地財政”是偉大的制度創新嗎？
據界面新聞6月5日報道，6月廈門大學經濟學院教授趙燕菁在2014年出版的《土地財政： 歷史、邏輯與抉擇》一書中認為，土地財政”是偉大的制度創新。不久前，中央財經大學經濟學助理教授路乾提出了反駁。下文是趙燕菁通過中宏網對路乾的主要回應。
城市化與土地財政的因果關係
**路乾：**土地增值與城市快速發展的因果關係，並非因為土地財政提供了基礎設施，城市發展才快，而是因為人們對未來有良好的預期，企業和人才才會來到這座城市，為逐漸升值的房價埋單，地方政府建設基礎設施的投入也才有回報。先有經濟活動，才有地價的上升和公共服務的完善。
為什麼其他基礎設施同樣良好的內陸城市，卻難以產生華為、騰訊、中興、大疆、順豐這些企業？不是“土地財政提供了基礎設施”，而是“毗鄰香港的優勢，為其聚集了產業和人才”才是深圳能夠創造這些企業的真正原因。
趙燕菁： 路的觀點是源於城市是自發經濟活動外部性加總這一理論謬誤。
在現代經濟學看來，城市壓根兒就沒有“生產者”，城市就是無數商業追求正的外部性的自發結果。路文的説法就好比説道路建設是因為人們對汽車有良好預期，併為過路費買單，道路才被提供一樣。蘋果手機出現之前，你並不知道你需要智能手機。任何需求都是被有意識地“發現”的。手機如此，城市也是如此。
深圳的例子恰好是證明基礎設施可以先於城市其他經濟活動的實際例證。成立特區時，中央只給了1.5億元的開辦費，以後沒有新的投入。開創初期，深圳建設舉步維艱，創業者被迫把土地啓動資本的主要來源。
1979年3月，駱錦星從惠陽地區工交計委辦公室副主任任上調職深圳擔任深圳市房管局副局長。徵得時任省委書記任仲夷的許可後，駱錦星選擇了通過貿易補償，獲取地產開發的資金——港商劉天就出錢，特區政府出地，建房子在香港賣，收入深圳政府和劉天就85：15開。
為了吸引本地購房者，允許“一次性付款9.5折，提供購房入户，每家配備3個户口名額”，價格上還比香港便宜一半。這一政策刺激了內地有親戚的港人購房慾望，結果樓盤一次性售罄。中國第一個商品房小區——東湖麗苑出現了。所得收入建設了兩個小區，240套，總計超過2萬平方米的房子，作為科級以上幹部的宿舍。
這就是最早的“土地財政”的雛形。駱錦星後來回憶説：“東湖麗苑是土地商品化的體現，開土地有償使用的先河。”此後，很多香港房地產開發商來深圳要求合作。深圳意識到了土地的價值，翠竹苑、湖濱新村、翠華花園、友誼大廈等相繼破土奠基。
深圳經濟特區從羅湖啓動，規劃建設一個0.8平方公里、後來擴到1.1平方公里的區。按當時造價至少需要投入3個億，國家只給了3000萬貸款，其他必須自己解決。作為羅湖開發指揮部副指揮長的駱錦星，提出一平方米收取土地使用費5000元，由外商獨資進行建設。合同簽訂後要交50%，剩餘的款項在賣樓花時全部交齊。用這種方式出讓的5塊地，最後收回5億多元。
駱錦星的故事顯示，土地收益從一開始就是深圳建設的最主要財源。也證明了我在文章中的判斷——“中國城市偉大成就背後的真正秘密，就是創造性地發展出一套將土地作為信用基礎的制度——‘土地財政’”——所言非虛。
在我看來，深圳之所以比其他同時起步的特區表現更好，乃是因為深圳最先發現了“土地財政”融資的功能。由於毗鄰香港，深圳地價裏包含着香港公共服務外溢出來的價值。如果以同樣價格供給工業土地，顯然深圳土地包含的公共服務價值更高。商業用地出讓因香港外溢服務獲得較高價值，也使的政府可以比別的城市更多地補貼企業(以“減税”、“免税”的方式)，從而在招商引資的競爭中獲得更多優勢。
為什麼説土地財政是偉大的創新？
**路乾：**第一，地方政府未必能從土地壟斷中盈利。土地增值是人口和產業聚集所增加的需求的結果，公共服務的提升並不必然帶來土地增值。事實是，扣除城市建設開發和對農民的徵地補償，地方政府並不盈利。第二，地方政府對土地市場與規劃權的壟斷，極大地增加地方債務違約風險。
**趙燕菁：**在土地公有制的條件下，任何公共服務的改進，都會外溢到國有土地上。政府無需經由曲折的税收，就可以直接從土地升值中收回公共服務帶來的好處。
第一點，我們已經證明“土地增值是人口和產業聚集所增加的需求的結果”是現代經濟學的經典錯誤。正是這個錯誤，使得公共服務成為市場分析的盲區。只要公共產品是市場提供的，就一定有“生產者-消費者”，這個生產者，就是政府。
按照這個邏輯，城市的土地增值就不是“人口和產業聚集所增加的需求的結果”，而是同任何商品一樣，是有人有目的生產的。理解這一點，才能接受土地增值來自於公共服務，才能理解“公共服務必定帶來土地的升值”，也才不會堅持“土地增值是人口和產業聚集所增加的需求的結果”這種過時的概念。
路文多處提到：“地方政府未必能從土地壟斷中盈利”、“土地財政並非總會成功”。這就好像説“企業未必能從股票市場中盈利”、“企業上市未必總會成功”不不能構成對企業的反駁一樣，任何商業模式都不能保證一定盈利。政府是企業，就意味着有虧有盈。
路的第二個批評“地方政府對土地市場與規劃權的壟斷，極大地增加地方債務違約風險”犯的是同樣的錯誤。因為你同樣可以説股票市場“極大地增加企業債務違約風險”，但並不能因此否定股票市場。“土地財政”本質就是融資工具，其目的就是增加地方政府債務。是債務就有違約風險，沒有風險，也就沒有收益。
我認為“土地財政”這一融資模式之所以有效率，就在於相對税收，土地融資的交易成本少很多。由於不動產投資者和政府是投資的合夥人，當政府經營失敗時，政府並不需要像債券那樣負有償還義務。這使得中國地方政府很大程度上避免了以税收抵押方式融資經常會出現的政府違約。
在此還有必要對“債務”到底是好是壞，做一個專業的回答。在金融不發達的時代，基礎設施建設的規模，完全取決於“過去”勞動剩餘的積累。但如果藉助金融體系，則可以抵押“未來”的收益。這就是為什麼發達國家政府出現了這麼多次金融危機，闖了這麼大的禍，負的債要遠比中國地方政府多，卻沒有一個國家乾脆立法，禁止政府融資，以防“走向名義上的破產財政”。
計劃經濟時代，政府財政雖然沒有破產，但基礎設施卻“欠賬累累”。可以説，“負債”是現代經濟的主要特徵，負債越多，表明政府信用越好。陳志武先生比較過歷史上東方國家和西方國家的政府，發現前者積累了大量的財富，後者則是負債累累，但發展下來，卻是後者遠比前者速度更快、質量更好。
的確，政府負債會出現財政危機，甚至破產，但這就如同開車會增加交通事故一樣，我們不能用放棄開車來解決開車帶來的問題。同樣，我們也不能用不借債，來防止融資的風險。土地財政本質上也是一種融資模式，它極大地擴張了地方政府的信用，盤活了“未來”的資產，增加了政府的負債能力。
在城市化的初期，資金短缺需要融資是普遍規律。諾貝爾獎金獲得者劉易斯在《國際經濟秩序的演進》中發現：“城市人口每年增長速度低於3%的國家(法國1.0%，英國1.8%，德國2.5%)給別的國家貸款，城市人口每年增長超過3%的國家(澳大利亞3.5%，美國3.7%，加拿大3.9%，阿根廷5.3%)向別國貸款。”而中國在城市化高速發展過程中，通過土地財政實現了大規模融資，避免了向國外大規模舉債。在我看來，這不僅不是土地財政的問題，恰恰是土地財政成功。只要看看其他國家地方政府在我國同樣人均經濟水平時的基礎設施，就可以知道土地財政對於中國前所未有高速城市化所作出的巨大貢獻。
有強大的信用才能有資格“負債”。負債高反過來也可以證明信用好。“土地財政”就是幫助地方政府創造信用的工具。至於“債務”使用的是否合理？是否盈利？那不是工具的問題，而是如何使用工具的問題。
那麼問題來了，既然其他國家通過税收財政也實現了高負債能力，為什麼我們一定要創造“土地財政”這個工具？這就涉及到制度經濟學的一個重要概念“路徑依賴”。所謂路徑依賴就是任何制度的創新，都不是從零開始。中國改革開放的路徑選擇，取決於改革初期的起始條件。
1949年中華人民共和國成立時，可以選擇兩條不同的發展路徑：第一，美國的基於貨幣分工的市場經濟；第二，蘇聯的基於權利分配的計劃經濟。中國選擇了蘇聯的計劃經濟分工模式。
當鄧小平啓動市場化改革時，中國只能從計劃經濟這個初始條件開始向市場經濟轉型。1984年，世界銀行提交給中國的一個報告，曾推薦中國城市化依靠“市政債”融資。但在當初幾乎沒有税收制度的環境下，不説發行“市政債”完全沒有可能，就算有，其融資能力對中國巨大的改革需求而言，也只能是杯水車薪。
但是 “計劃經濟所建立的城市土地國有化和農村土地集體化，為政府壟斷土地一級市場創造了條件。”也就是説中國改革初期雖然缺少税收財政的條件，但卻具有土地財政的條件。這就是為什麼中國沒有完全採納世界銀行的建議，而是根據自身的初始條件，發現了一個更適合中國的工具。這也是為什麼其他國家(比如印度)無法仿效中國經驗的主要原因。正是在這個語境裏，我們説“土地財政”是一個偉大的制度創新。
學術研究最怕的就是陷入價值判斷的盲區。現代經濟學經常被教條化。比如，認為私有制一定比公有制“好”，市場一定比政府“好”。在我看來，初始制度無所謂好壞，關鍵是能否找到適合這一制度的“玩法”。身材高的，就參加籃球比賽；身材矮的，就參加乒乓球。給任何一種制度貼上價值標籤，就是給學術研究自設盲區。
“土地財政”的融資模式，是改革初始條件唯一可供選擇的城市化途徑。即使路文舉的“民營城市”的例子(比如成都蛟龍新區)，也必須直接或間接通過“土地財政”獲得融資。“民營城市”不是什麼新發現。1984年任温州龍港鎮委書記陳定模，通過土地有償使用和梯度移民的辦法，將原來的小漁村成為了中國第一座農民城。
研究表明，農民建城的模式依然是“土地財政”。這也從另一方面證明了“土地財政”在中國城市化中的普遍意義。採用“土地財政”的融資模式，是中國處在改革開放初始條件下，唯一可選的城市化途徑。
先租後售的保障房到底要不要建？
路乾：“建設廣覆蓋的、‘先租後售’的保障房”這個建議無視住房是一種高風險且交易費用較高的資產，其價格可以漲也可以跌。財富差距只在房價上漲時擴大，一旦房價下跌，大量房屋投資者的財富縮水，財富差距又會縮小。鼓勵所有人買房，是一種不負責任的投資建議。
住房問題，在北上廣深等一線城市最為突出，在個別二線城市逐漸抬頭，在廣大三四線城市，房價問題並不嚴重，在農村地區更是有大量閒置的房屋。在三四線城市和農村地區，哪裏有建設廣泛的保障房的內在動力?
廣覆蓋的保障房依然會帶來社會不公。即使人手一套、面積等同，保障房仍然會因為區位、樓層等因素而有所不同，無法做到對所有人一視同仁。廣覆蓋的保障房僅能做到數量上的平等，但無法在質量上平等，更由於缺乏有效的甄別機制，造成巨大的社會不公和矛盾。
建設廣覆蓋的保障房，需要解決資金來源的問題。如果繼續依靠土地財政，只會帶來更嚴重的地方債務。
**趙燕菁：**按照我的建議，“先租後售”保障房根本就不同目前的商品房(資本)市場交叉，而是為“住”的功能設計的，與路所説“投資建議”一毛錢關係都沒有。現在沒房的居民實際上都是在“租”房住，我的建議是將這樣的租金積累起來作為“儲蓄”，一定年限後，再通過“售”返還購房者，從而一舉解決居住和分享財富增長兩大功能。
對於第二個批評，首先，我並沒有建議在所有地方盲目建房。所有保障房是依登記的需求，同城市就業掛鈎。沒有就業，城市不擴張，自然就沒有建設的需求。在我的建議裏，也從未將住房數量“認為的那樣嚴重”——住房問題嚴重的城市多建，不嚴重的城市少建，沒動力的城市不建。我認為“嚴重”的，是單一商品房市場帶來的財富再分配問題。建設廣泛保障房的動力，不是來自於數量的不足，而是結構的偏差。
至於説農村有多少閒置房屋，純屬無稽之談。房屋的價值取決於公共服務，農村沒有公共服務，再多閒置房也沒有價值。離開“區位”討論“規模”沒有任何政策意義。
對於第三個批評，我認為絕對的平均是沒有的，在不同的城市購房如同買不同的股票，誰也不能保證今後這些股票價格一定相等。這一制度所能保證的是每一個人都有投資城市的機會。有效的機制就是市場，只要有自由的選擇，社會再分配就會趨向於均等。可能在資本家內部也會有貧富差距，但這樣的差距總會小於有產者和無產者之間的差距。有沒有資產的本質，是有沒有參與社會財富再分配的權利。
對於地方債務，資金來源問題，其實“先租後售”恰恰解決的是這一難題。如果“只租”的確會產生路文所説的這個問題。改革開放之前的住房制度之所以難以為繼，就是因為這個原因。但如果允許“後售”，保障房自身就具有了抵押功能。由於市場價一定會高於住房成本，“先租後售”的保障房就一定是優質的抵押品，其建設也就無需藉助“土地財政”，更不會帶來任何地方債務。
“先租後售”之所以可以解決自身的融資，是因為其信用來源與“土地財政”完全不同。土地市場的信用，是來自城市公共服務帶來的租金，地價就是租金的貼現；而“先租後售”的信用，則來自購房者的“勞動力”未來收益的貼現，是勞動力的在變化。
在沒有“先租後售”制度前，進城打工者的信用等級很差，無法通過抵押自身勞動力在銀行系統融資。而有了住房作“過橋”抵押品，勞動力的信用等級大幅提高，其未來收入流就可以資本化。“先租後售”中的“租金”和目前城市打工者所支付的租金是完全不同，其創造的信用也是靠目前“城中村”等小產權住房無法產生的。
“先租後售”效果如何，歸根到底還是要看實踐效果。
2015年12月31日，東莞政府以樓面地價1820元/平米的超低成本，向華為提供可以建設總建築面積約41.43萬平方米的土地。整個項目由20棟住宅樓、一棟幼兒園及社區配套組成住宅用地，預計可容納5000多人居住。按照華為內部公佈的東莞松山湖溪流背坡村第一批住宅配建項目(湖畔花園)的分配方案，帶精裝修價格只要8500元/平米，遠低於松山湖目前2.5萬元以上的商品房市場均價。
按照規定，前5年是租賃，期滿後由員工購買(員工擁有完整產權)，購買5年後才能轉讓，也就是相當於總共要10年後才能入市流通。按照“先租後售”的模式，東莞將為華為提供多達3萬套員工住房。
東莞的效果幾乎是立竿見影。現金流從深圳向東莞迅速轉移。根據鳳凰財經(2018)調查，從2015年下半年到2016年5月，華為公司在深圳繳納個税的人數持續減少，從2015年的7.29萬降到了2016年一季度的6.3萬人，而到2016年5月員工則減少到2.05萬人。減少人員月均税額4000元，測算減少年度税源9.84億元。2015年當年，華為就在東莞創下了10億元的税收，成為了東莞第一納税大户，並在2016年成為東莞第一個產值破千億企業。
結論
趙燕菁表示，嚴格地講“土地財政”這個詞本身並不是一個正確的學術概念，在他看來“土地金融”(也就是其英文翻譯Land Finance)更接近中國這一制度的本質。“土地財政”同任何制度一樣，一定是有利有弊。在不同的發展階段，有不同的作用。
“土地財政”已經完成其歷史使命，隨着城市化進入2.0階段，中國應當從資本型增長走向現金流型增長。但這並不意味着“土地財政”不重要了。路徑依賴告訴我們，新的增長模式一定要能嫁接在現有的模式上才能成功。
附：路乾的反駁文章《“土地財政”是中國偉大的制度創新嗎？——兼與趙燕菁商榷“土地財政”》（來自《中國改革》2017年第6期）
“土地財政”是中國城市化的一項獨特的制度安排。近來，有觀點認為正是“土地財政”推動了城市化的高速發展。此觀點更進一步宣稱，“土地財政”是中國特色的偉大制度創新。其中最顯著的，是趙燕菁《土地財政: 歷史、邏輯與抉擇》一文。
趙教授在文中反覆提到，“‘土地財政’前所未有地改變了中國城市的面貌，甚至成為了全球經濟成功與問題的根源”，“中國特色發展道路的核心，就是‘土地財政’”，“中國城市偉大成就背後的真正秘密，就是創造性地發展出一套將土地作為信用基礎的制度——‘土地財政’”，“可以説，沒有這一偉大的制度創新，中國特色的城市化道路就是一句空話”。正值土地改革的重要時期，有必要通過學術交流理清思想。本文從理論、歷史、政策建議等方面與趙文商榷，同時回答為什麼要改革土地制度。
一、經濟理論的探討
伴隨中國快速的城市化，在過去十多年中，土地出讓面積和收入大幅增加。2000年-2016年，常住人口城市化率從36.22%提高57.35%。據中經網統計數據庫和中國國土資源年報，自2003年至2015年，國有土地出讓面積達到318萬公頃，共實現土地出讓收入251100.05億元。2015年的國有土地出讓收入是2003年的10倍。
趙文認為，城市土地國有和農村土地集體所有，為城市政府徵地和壟斷土地市場提供了條件，從而使政府獲得了巨大的賣地收益（也即土地財政）。政府用土地作為信用基礎融資，投資於道路、學校、公園等公共品的建設和維護，從而進一步提升了城市土地房屋的價值和城市建設。本文先探討趙文的理論假設和邏輯推理。
（一）城市土地價值的來源
趙文宣稱，“城市的特徵，就是能提供農村所沒有的公共服務。公共服務是城市土地價值的唯一來源。城市不動產的價值，説到底，就是其所處區位公共服務的投影”。
這個論斷所隱含的理論假設，是古典經濟學中的生產要素價值論（或生產成本價值論），即生產要素的投入是價值的來源。在這裏，城市被看作是一個生產公共品的企業，生產的產品價值，取決於生產過程中的要素投入。趙文中主要指城市建設中的資本投入。
城市建設投入為土地創造價值的觀念，禁受不住實踐的考驗。中西部有許多鬼城空城，並不缺乏開闊寬大的道路、美輪美奐的音樂館、漂亮而整齊的公園，但唯獨缺乏人氣。在這些城市，政府的公共品投入，並沒有帶來土地價值的提升。其原因是，生產和要素投入未必能為產品創造出市場需求。如果僅靠生產就能創造出需求，那商業就變得非常簡單，不需要廣告、營銷、品牌，只要企業不斷投入要素、努力工作、改進技術，企業就可以經營運作。然而，企業所生產的產品如果無法滿足市場需求，會輕易地被市場淘汰。同樣的，人們在哪裏居住、工作與生活，並不完全取決於基礎設施、公共服務。公共服務只是影響人們居住需求的多種因素之一。如果政府規劃和生產的城市產品無法帶來需求，公共服務就不能成為城市土地和房屋的價值來源。
經濟學的發展早已拋棄了生產要素價值論。門格爾及其跟隨者引入了邊際主義，開啓了主觀主義的價值理論。馬歇爾在《經濟學原理》中，綜合了供給和需求，提出了價格由供給和需求共同決定的理論。費雪的利息理論指出，資產是產生收入流的基礎，而資本是資產的價值，是未來收入流的現值。城市也好，企業也好，建設或生產的產品價值，並不取決於前期投資的高低，而取決於未來收入流的現值。未來收入的價格，是在將來由市場供給與需求決定的。如果城市規劃專家錯誤地預測了人們的需求，無論提供多麼好的公共品供給，也無法為城市創造出收入流，更不會帶來土地價值的提升，只留下了鬼城、空城的一地雞毛。
趙文的“生產要素價值論”認為，城市發展的關鍵是為公共服務提供一次性投資。趙文認為，只有資本積累跨過一個門檻，就會創造出持續的收入流，進一步轉化為資本並加速積累：“一旦原始資本(基礎設施) 積累完成，就會帶來持續税收。這些税收可以再抵押，再投資，自我循環，加速積累。”但是，創造沒有需求的資產，並不一定會獲得收入流，也就更談不上什麼資本積累。如果投資巨大，不但創造不了資本和收入，還會帶來巨大的債務。當前許多中西部城市所積累的大量債務，正是這個錯誤的城市發展觀念帶來的。
在該理論指引下，趙文認為“計劃經濟”在本質上是“通過自我輸血，強行完成原始資本積累的一種模式”，“在計劃經濟條件下，經濟被分為農業和工業兩大部類，國家通過工農業產品的剪刀差，不斷將農業的積累轉移到工業部門。”趙文對計劃經濟失敗的解釋，是工業化耗盡了計劃經濟積累的資本，“中國建立起初步的工業基礎，但卻再也沒有力量完成城市化的積累”。但是，趙文沒有認識到，計劃經濟失敗的原因，正是這種基於生產要素價值論的理念。計劃經濟認為投資於工業，尤其是重工業，就可以積累資本，但事實上，大量的投資不但沒有帶來剩餘，反而帶來了貧窮、債務，以及收入不平等（林毅夫，1994）。用計劃經濟的方式佈局戰略性產業，搞重工業，搞糧食統購統銷，被歷史證明都失敗了。用這套理論再去搞城市化，註定也是失敗的。
（二）城市化與土地財政的因果關係
趙文認為，中國城市的快速發展正是因為土地財政：“急劇膨脹的‘土地財政’幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。城市基礎設施不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前(高鐵、機場、行政中 心)。成百上千的城市，排山倒海般崛起”，“中國城市偉大成就背後的真正秘 密，就是創造性地發展出一套將土地作為信用基礎的制度——‘土地財政’。可以説，沒有這一偉大的制度創新，中國特色的城市化道路就是一句空話”。趙文認為，土地財政為城市建設基礎設施提供了資金，從而推動了城市的快速發展。
深圳等地快速的城市化，是因為土地財政提供了基礎設施？華為、騰訊、中興、大疆、順豐等在深圳的崛起，是因為土地財政提供了基礎設施？還是因為毗鄰香港的優勢，為其聚集了產業和人才？為什麼其他基礎設施同樣良好的內陸城市，卻難以產生這些企業？趙文顛倒了土地增值與城市快速發展的因果關係。並非因為土地財政提供了基礎設施，城市發展才快，而是因為人們對未來有良好的預期，企業和人才才會來到這座城市，為逐漸升值的房價買單，地方政府建設基礎設施的投入也才有回報。先有經濟活動，才有地價的上升和公共服務的完善。這與特斯拉的股價估值高、利潤低的道理是一樣的。並不是因為前期投資高，特斯拉就一定會有市場和利潤，而是因為投資者預期特斯拉在未來有市場和利潤，才會願意在前期投資。深圳等城市的發展不是靠土地財政。實際上，土地收入在深圳財政收入中佔比不到10%。深圳的發展是因為毗鄰香港、有更開放的市場制度等政策優勢，從而吸引了企業和人才，並進一步促進了基礎設施建設。工業園區向城市的轉型，也不是因為土地財政，而是經由招商引資聚集了人氣，從而帶來了城市的興起和公共服務的提升。趙文忽略了企業家、產業轉型、人口遷徙等因素在城市化中的作用，顛倒了因果關係。
土地財政並非總會成功。在人口淨流入的城市，預期收入增長高於利息率，土地財政更容易成功。開發商預期土地會增值，願意購買土地使用權，銀行才願意貸款。在人口淨流出的城市，預期收入增長低於利息率，土地財政留下了數量巨大而難以消化的地方債務。不是因為土地財政支持了城市化，而是因為經濟主體對城市化的高預期收益支持了土地財政。
（三）城市化與土地所有權的關係
趙文認為，城市土地國有和農村土地集體所有使政府可以壟斷土地市場，賺取較高的土地出讓金。“為何中國能走這條路? 這是因為計劃經濟所建立的城市土地國有化和農村土地集體化，為政府壟斷土地一級市場創造了條件。”中國快速的城市化是因為實行了土地公有制嗎？
趙文的邏輯是，城市土地國有和農村土地集體所有，使政府通過徵地壟斷土地市場，再通過賣地獲得土地的外溢收入。土地財政比税收更有效率：“在土地公有制的條件下，任何公共服務的改進，都會外溢到國有土地上。政府無需經由曲折的税收，就可以直接從土地升值中收回公共服務帶來的好處”。
然而，趙文的邏輯與事實不符，地方政府未必能從土地壟斷中盈利。如前文所述，土地增值是人口和產業聚集所增加的需求的結果，公共服務的提升並不必然帶來土地增值。事實是，扣除城市建設開發和對農民的徵地補償，地方政府並不盈利。不但如此，地方政府對土地市場與規劃權的壟斷，更扭曲了土地市場、住房市場和信貸市場。
2008年以來，依靠土地財政的發展模式，極大地提高了地方政府的金融風險。據中經網統計數據庫、中國國土資源年報，2008年後，地方政府建立融資平台，土地抵押面積和金額從2008年的16.6萬公頃和18107億元提高到2016年的49.08萬公頃和 113300億元。然而，伴隨城市化進程過半和經濟結構的調整，土地財政的成本大幅上升。2008年以來，在很多地方，成本佔到土地出讓收入的一半以上。在中西部地區，依賴土地為工業園區招商引資的發展模式效果不佳，致使政府土地出讓淨收益大幅下降。新城的建設促使政府轉向依賴土地抵押。土地抵押面積和金額從2008年的16.6萬公頃和18107億元上升到2016年的49.08萬公頃和113300億元。在經濟下行時，土地評估價值與實際價格之間的差距增大，而中西部省份的真實槓桿率卻在2以上，極大地增加了地方債務違約的風險（劉守英，2017）。
更重要的是，趙文對土地所有權與土地財政的論述，無視有關土地產權的理論與實踐：
首先，趙文混淆了所有權與產權。產權包括使用權、收益權、轉讓權等，是一個權利束。產權可分割，鼓勵了資源在更大範圍內被更多人使用，增加了資源的供給。使用一塊土地獲得收益，並不需要擁有這塊土地的所有權。經營長租公寓和酒店，往往租用樓宇，局部改造後獲得經營收益。同樣，經營一塊土地並獲得收益，不必獲得土地的所有權。要獲得土地的外溢收入，不需要土地國有化。只要通過租賃合約獲得土地或其上房屋的使用權，就可以享受公共服務的改善所帶來的外溢收入。如果政府要獲得基礎設施建設的外溢收入，可以租用農民的土地，而不必把農村的土地國有化。實際上，在各地基層的實踐中，不乏政府以租代徵獲得土地使用權用於修路等其他建設的案例。這些實踐表明，建設城市，獲得投資的外溢收入，不需要獲得土地所有權。
其次，所有權與產權在多大程度上分離，取決於產權清晰並能降低相關的交易費用。租客直接租用房東的房屋，往往有諸多不便。傢俱、地板損壞的責任，由房東還是租客承擔，不容易分清楚。所有權與使用權分離後，如果對使用者缺少監督，沒有人為房屋維護負責，租客不會珍惜使用，房東也不願意提供新傢俱。交易費用太高，租賃市場發展慢，閒置的空房就利用不起來。房屋中介和長租公寓的出現，起到了明晰產權和降低交易費用的作用，將住房的使用權從所有權中分離出來，增加了住房的供給。同樣的，明晰產權和降低交易費用，可以促進土地租賃市場的發展，而政府可以租用農民的土地來建設城市。開放市場、明晰產權、完善法治，會開闢出征地之外的城市化方式。
第三，所有權與產權的分離，使得政府壟斷土地市場的成本不為零。趙文假設土地財政是比税收低的成本與事實不符。土地財政依賴於徵地制度，依靠暴力強拆才能徹底實施。然而，暴力強拆具有較高的成本，帶來了與農民的矛盾和大量上訪事件，影響了社會秩序與政府信譽。不依靠暴力強拆，近年來徵地成本日益高漲，有的地區達到每畝地上百萬。説土地公有比税收的成本更低，缺乏依據。擁有土地的所有權，未必能實質控制土地。在大城市普遍存在的小產權房、城中村，説明政府僅能壟斷合法的土地市場，但卻無法壟斷自發形成的土地市場。從2003年起，深圳即在全境實現土地國有化。但是，僅是所有權的國有化，並沒有帶來土地實際使用權的變化。土地的實際使用權，仍掌握在原來的村莊手中。深圳城中村改造成功，不是因為土地國有，而是因為採用市場化和提高容積率的城市更新政策。當獲得土地實際使用權的成本太高時，僅僅是名義上的所有權變化，不會帶來實質權利的變化。
第四，村莊或企業可以在集體土地上建設城市。這些城市，雖然在法律上或行政上依然被界定為農村，但其居住形態、經濟規模、人口密度、產業結構早已城市化了。例如，昌平北七家鎮的鄭各莊，在3平方公里土地上聚集了3萬人；成都雙流的蛟龍工業港，在4平方公里土地上聚集了10萬人，每年創造了4億元税收。這些地區的城市化，並非採用政府徵地、土地國有、土地財政的方式。在集體土地上一樣可以建城市。然而，既有制度不允許集體土地入市，農村也難以獲得建設用地指標，阻礙了集體土地上的城市化。農村缺少土地轉讓權，金融機構就無法提供抵押貸款。政府造城是目前我國建設城市的主要方式，並非因為這種方式有效率，而是因為在既有制度下，其他城市化路徑被堵死了。
（四）土地財政與城市融資的關係
趙文認為，“土地財政”為中國城市化提供了“最初的信用”：“深圳、廈門等經濟特區被迫仿效香港，嘗試通過出讓城市土地使用權，為基礎設施建設融資。從此開創了一條以土地為信用基礎，積累城市化原始資本的獨特道路。這就是後來廣受詬病的‘土地財政’”。
趙文觀點的實質是貨幣信用論。該理論認為，信用創造了貨幣，信用就是貨幣。然而，土地和住房之所以能成為銀行抵押貸款的一種資產，並非是因為具有天然的信用，而是因為這是一種降低借貸雙方交易費用的工具。土地之所以能成為銀行借貸的抵押資產，是因為土地是一種耐用品，不容易耗損，其性質容易量度，數量龐大且可分割，且土地具有二級市場。這些性質，使貸款人一旦難以歸還銀行借款，銀行就可以在二級市場上出售抵押的土地，獲得部分回款。土地並非是城市化的最初信用，而是交易費用較低的抵押借貸資產。這種性質使土地具有一定的交易媒介屬性，從而具有部分的貨幣性質，有助於資金的流通。國有土地作為抵押資產，還因為在地方政府的影響和背書下，國有銀行向政府提供高於市場評估價值、低於市場利率的抵押貸款。國有銀行和政府的緊密關係，一方面降低了信貸成本，但另一方面也提高了違約風險。
趙文將土地看做城市化的初始信用，就無法解釋為什麼農村土地沒有變成信用。農村土地沒有變成銀行貸款的抵押資產，並非是因為在物理性質上與城市土地有什麼區別，而是因為法律不允許農村土地作為抵押資產。趙文觀察到了城市土地作為融資工具，就臆斷認為土地只有在國有化後才能作為融資工具，從而完全忽視了法律對農村土地產權的限制。如果農村土地可以入市，銀行一樣可以授予抵押貸款，集體土地上同樣可以建設城市。
即使我們在理論上接受趙文的信用觀念，土地財政也在過度透支政府的信用。因任期和追求政績等原因，地方政府依靠土地抵押，借新債還舊債，致使債務越來越大，一旦政府違約，政府信用隨即變為負值。這更不利於城市的長期融資。
趙文還把土地財政比做股票，認為是城市化的直接融資手段。“在中國，居民購買城市的不動產，相當於購買城市的‘股票’。這就解釋了為什麼中國的住宅有如此高的收益率——因為中國住宅的本質就是資本品，除了居住，還可以分紅——不僅分享現在公共服務帶來的租值，還可以分享未來新增服務帶來的租值！……在這個意義上，‘土地財政’這個詞，存在根本性的誤導——土地收益是融資(股票)，而不是財政收入(税收)……如果我們理解房價的本質是股價的話，就會知道，通貨膨脹之所以沒有如期而至，乃是因為房價上升導致全社會信用規模膨脹得比貨幣更快”。
趙文把土地收益看成是股權融資，而實際上，政府建設城市的資金來自於銀行貸款，是一種債權融資。賣地收益只是一種還款來源。政府徵地建設城市，並沒有逃離債權融資固有的問題，那就是投資無法變成資產，無法創造收入流為銀行還款，導致政府因資不抵債而破產。同樣的，居民是靠銀行貸款來購買高房價的住房，一旦房價下跌，居民將承擔巨大的銀行債務。趙文將土地收益看作是一種直接融資，致使其迴避了徵地制度所帶來的鉅額債務。
趙文還認為，“土地財政”為人民幣定了一個“錨”，土地成為貨幣基準，當貨幣增發而土地房屋增值時，其他商品的通貨膨脹率就不會提高。趙文的猜想缺乏清楚的論證。貨幣去了開發商那裏，投入下次開發，重新回到市場上。藉由信用創造而增加的貨幣數量，怎麼不會帶來通脹？是否有通脹，至少要論證市場上流通的住房等產品的數量，以及貨幣在房地產開發行業的流通速度。這種邏輯跳躍讓人不知所云。
趙文的理論致使其推論到，“土地財政”造成了城市房地產價格高，從而導致了貧富差距的分化。但是，城市房價高的因素有很多，包括科技進步，人口聚集，貨幣流向，大城市的人口政策等多種因素。無法簡單的斷定，房價高僅僅是因為“土地財政”。
以貨幣因素為例，貨幣向土地市場湧動，推高土地與住房價格，更可能是因為其他資產的回報率低，貨幣流向收益更高的資產。在經濟下行、製造業利潤下降、證券市場回報率低的情況下，貨幣自然會更多湧向住房和土地市場。地方政府對土地市場的壟斷更加劇了貨幣向土地和住房流動和價格的上漲。
二、歷史的探討：美國歷史上的地方債務危機
如果“土地財政”是一種有效的城市化方式，那麼在漫長的人類歷史上一定存在先例。趙文要為“土地財政”尋找歷史依據，宣稱美國也是靠土地財政來為城市融資：“‘土地財政’並非中國專利。從建國至1862年的近百年間，美國聯邦政府依靠的也是‘土地財政’。同土地私有化的舊大陸不同，殖民者幾乎無償地從原住民手中掠得大片土地。當時聯邦法律規定，創始13州的新拓展地和新加入州的境內土地，都由聯邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關税，構成了聯邦收入的最主要部分。土地出售收入佔聯邦政府收入最高年份達到48%”。
這段描述對美國的歷史介紹並不清楚。首先，美國在19世紀早期的基礎設施建設，主要由州政府依靠授予銀行、運河公司特許經營權，收取運河路通行費(canal toll)、銀行股權紅利(bank stock dividend)以及銀行資本税、發行債務等方式來融資。財產税成為一種協調地區利益，歸還債務的還款來源。例如，在1817年，紐約要修建伊利運河（Erie Canal）。其做法是，向運河經過的縣收取專門的“運河税”（canal tax）作為應對運河運營收益不足時，額外的政府債券還款來源。如果運河的修建使得兩岸的土地價值提高，運河税也相應增加，政府的債券就有了還款保證。截至1836年，州政府為600個銀行授予法人章程，總計資本4.8億美元，其中州政府投資了至少0.8億。在1790年至1860年間，州政府與地方政府共投資超過4.25億美元用於改進交通，而聯邦政府只花費了0.54億（Wallis, John Joseph, 2005）。趙文所述的美國聯邦政府土地私有化，並沒有為經濟發展提供主要的融資功能。實際上，從1790到1842年，州政府是基礎設施建設和經濟發展的主要推動力量；從1840年代至大蕭條時期，地方政府(local government)是基礎設施投資的主要力量，財產税是主要的政府資金來源；大蕭條後，聯邦政府的收入税和州政府的銷售税成為主要的收入來源 ( Wallis, John Joseph, 2000)。
其次，州政府以土地收益作為抵押資產的貸款，導致了債務危機。在1842年，八個州和佛羅里達破產。例如，在1836年，印第安納州制定了從價財產税，並以5%的利息發行1千萬美元的債務建設運河及鐵路網絡。有運河及鐵路穿過的縣，其預期的土地價格會提高，相應地也要交納更高的税收。投資銀行莫里斯銀行(Morris Bank)和新澤西銀行公司承銷了印第安納州的債務。莫里斯銀行答應以分期還款的方式購買州政府的債券。然而，在1839年，莫里斯銀行3百萬美元債務違約。由於州政府依仗莫里斯銀行的分期還款來支付利息及建築商的費用，莫里斯銀行的違約致使州政府的基建工作停止，土地價格隨之大跌。結果是，至1841年，印第安納州不但沒有建成一條運河或鐵路，還造成了1千2百萬美元的違約（Wallis, John Joseph）。在1842年至1852年期間，11個州進行了憲政改革，要求新發行的債務必須對應新的税，以保證還款，並且要求廢除政府授予特許經營權的權力，轉向企業法人的全面開放准入（Wallis, John Joseph, 2005）。以土地增值收益作為還款來源面臨巨大的風險。一旦土地價格下跌，建設項目會停止且地方政府面臨破產危機。
三、關於政策建議的探討
（一）蓋保障房是解決城市住房問題的有效思路嗎？
趙文提到伴隨房價上漲，有房者與無房者之間的貧富差距加大。其政策建議是建設廣覆蓋的、先租後售的保障房。這個建議無視住房是一種高風險且交易費用較高的資產，其價格可以漲也可以跌。財富差距只在房價上漲時擴大，一旦房價下跌，大量房屋投資者的財富縮水，財富差距又會縮小。鼓勵所有人買房，是一種不負責任的投資建議。其次，住房問題，在北上廣深等一線城市最為突出，在個別二線城市逐漸抬頭，在廣大三四線城市，房價問題並不嚴重，在農村地區更是有大量閒置的房屋。在三四線城市和農村地區，房價問題哪裏有趙文所認為的那樣嚴重？哪裏有建設廣泛的保障房的內在動力？第三，廣覆蓋的保障房依然會帶來社會不公。即使人手一套、面積等同，保障房仍然會因為區位、樓層等因素而有所不同，無法做到對所有人一視同仁。廣覆蓋的保障房僅能做到數量上的平等，但無法在質量上平等，更由於缺乏有效的甄別機制，造成巨大的社會不公和矛盾。第四，建設廣覆蓋的保障房，需要解決資金來源的問題。如果繼續依靠土地財政，只會帶來更嚴重的地方債務。
更何況，大城市的問題不是住房總量不足，而是在半計劃半市場的經濟體制下，城市土地和住房的供給無法滿足大城市增加的住房需求。這些約束包括：
其一，城市的住房面積，受制於規劃要求的住宅用地面積、容積率的制約，供應太少。以北京為例，根據《北京市城市建設節約用地標準》（2009），許多居住用地的容積率限制在2.8以下，在文物保護和大學等區域則更低。其背後的規劃理念認為，人們喜愛陽光勝於低房價，卻不考慮享受陽光的成本，極大地限制了住房供給的增加。
其二，宅基地等集體建設用地，不能進入市場。我國的法律制度不允許集體建設用地入市開發房地產，也不允許宅基地上面的住房出售給城市居民。這種種制度約束，導致本來可以大量增加的住房供給，要麼變為得不到法律保護的“小產權房”，要麼閒置而無法得以有效利用。正是法律制度對土地住房市場的限制，致使大量農村建設用地無法轉化為住房供給。
其三，用途管制限制了農用地變為城鄉建設用地。幾個大城市規劃的建設用地指標，遠遠落後於實際需求。以北京為例，規劃到2020年城鄉建設用地面積是2860平方公里，只佔北京全部土地面積的17.4%，而同期城鎮工礦用地1970平方公里，耕地保有量是2147平方公里。2015年,上海市建設用地就已經達到3145平方公里，但是，上海市規劃到2040年建設用地不超過3200平方公里，25年後只比2015年增加55平方公里。在北京上海這樣的大城市，大量土地被規劃用於工礦用地和耕地而不用於建設，極大地限制了住房的供給。
上述三個原因，恰説明了我國的土地和住房市場受制於高度的規劃管制，不是一個充分發展的市場。受制於重重管制，市場不能充分運作，致使供給遲遲跟不上需求的增加。
趙文一方面擔心房價高，許多城市居民買不到房產，另一方面卻又不願意通過集體土地入市增加住房供給。這種自相矛盾，正反映了管制者在半計劃半市場的體制下，面對規劃計劃導致的供給不足問題時，想到的解決辦法，不是進一步消除計劃並擴大市場配置資源的能力，而是相反要求更多的計劃，回到政府為所有人生產和提供產品的老路上去。在根深蒂固的計劃經濟理念的指引下，既有政策的制定者和執行者往往難以跳出多年的思維慣性，繼續堅持自己多年執行的政策，從而在逐漸走向計劃經濟的道路。
趙文所隱含的計劃管制理論，恰恰是導致農民無法將土地房屋等財產，變為其收入的原因。受制於集體土地入市和用途管制的限制，農民的土地和房屋，不被准許進入土地和住房市場，原有的住房資產無法轉化為農民進城的資本。城裏的居民可以通過住房的置換，先購買一套小房子，房價上漲後再換更大的房子，但是農村居民卻無法藉助房價上漲來置換城市裏的房子。解決的辦法，不是限制所謂的“小產權房”入市，而是應該更進一步放開集體土地和房屋入市，讓更多農民分享城市化的成果。在偏遠地區可以通過地票市場為農民的產權分享城市化收益提供渠道。趙文捨棄市場化解決問題的思路，卻擁抱諸如建設“廣覆蓋”的廉租房的思路，不但放棄了大量可以供應的土地資源，而且降低了農民提高收入的機會，在財政上更是無法實現。
（二）廉租房先租後售是解決租房問題的有效道路嗎？
趙文認為，要讓沒有房產的居民，通過先租後售廉租房的方式擁有房產，從而享受到房價上升的好處，以避免貧富差距擴大。這裏的前提假設是，住房對家庭而言是最好的投資選擇。但是，為什麼家庭不能在住房租賃市場上租用商品房，而將收入用於購買其他投資品呢？趙文又如何能判斷，住房的漲價速度和風險，會比其他投資品更適宜於所有的老百姓呢？為什麼家庭不能獲得20年、30年、50年的租房使用權，而一定要去購買一套住房呢？如果住房僅要滿足居民居住用途的需求，住房的長期租約就可以滿足這個需求。居民要享受住房這種產品，只需要獲得住房的使用權，不需要獲得房屋的所有權。而如果要讓所有居民分享到房價上漲的收益，就需要假設住房在任何時期都是一項利於所有居民的投資品，但這個假設是立不成立的。
實際上，趙文的先租後售方案，不過是住房市場的一種合約安排。這種安排，與從銀行借款的合約安排具有相同的收入流。購房者以低首付乃至零首付從銀行借款，每個月還房貸，到期後擁有房屋完整的所有權，與趙文提出的“先租後售”具有同樣的收入流。但是，住房市場上提供了更為多樣的產權與合約安排。合約安排越多樣，交易費用就越低，居民的選擇面越大，實際收入就會越高。房市調控政策對零首付，以及貸款額度和期限的限制，表面上降低了統計上的平均房價，但實際上提高了購房者的首付款和租金，變相提高了房價，降低了購房者的收入。因此，重要的不是由政府提供“先租後售”的廉租房，而是擴大住房合約安排的空間。政府應允許以多種期限（例如20年、99年、300年）、多種產權轉讓方式（先租後售、只租不收、只售不租等）、多種收益權方式（住宅合作社、股權加租金、租賃、購買）、多種融資方式（首付貸、零首付、高槓杆）等來轉讓住房產權。市場上曾經出現的多種形式的住房租賃與金融合約，正是幫助居民應對於高房價的多種解決方案。
四、土地制度與現代社會秩序的構建
趙文對土地財政的支持，間接地支持了既有的徵地制度。趙文沒有認識到，既有的徵地制度破壞了農村居民的財產權，不利於現代社會秩序的長期建設和發展。
本文作者在與劉守英教授合著的《產權的安排與保護：現代社會秩序的基礎》一文中，提出了產權與社會秩序的關係的命題。在該文中，作者指出，如果不能平等有效地保護產權，就不會建立起權利開放的現代社會秩序。現代社會秩序建立不起來，公民的財產權利也不會得到平等的保護。
在權利開放的現代社會秩序中，暴力得以控制，經濟和政治領域皆實現了開放與競爭的格局，社會穩定而持續發展。沒有政治團體可以通過壟斷政治而操控經濟，也沒有經濟團體可以通過壟斷經濟領域來影響政治。政治與經濟的分離，為社會的長期持續發展奠定了基礎。
徵地制度以暴力拆遷為談判籌碼，破壞了農民的財產權，不利於產權的平等保護。徵地拆遷的賠償額，包括政府規定土地徵收底價和安置費等賠償。實際的賠付額，取決於政府和村莊之間的資源和談判實力。名義上的土地補償款，在相鄰村之間可能差異不大，但實際的賠償額，通過安置費的不同而有較大差異。在某些徵地市場化程度較高的地區，支付給村民的土地賠付價格，與土地的原用途關係不大，與土地的預期收益關係較大。區位好的，項目預期收益高的，土地價格高，符合資產定價理論。但是，在其他一些地區，徵地的補償價格較低，暴力拆遷依然是一種強制性的談判手段。只要徵地範圍不縮小，政府永遠有權壟斷合法暴力，暴力拆遷就永遠是一種威脅，居民的產權就得不到平等保護。
居民的產權得不到平等保護，政府就難以收取財產税。財產税是發達國家地方政府主要的收益來源。但是，在我國的制度體系中，地方政府沒有立法收取財產税的權力。其原因是，財產税是人民與政府達成的維護和提高財產價值的合約。如果政府不能為保障公民的財產權提供穩定的服務，公民就不願意交税，徵税成本比較高。
徵地制度破壞了產權，降低了公民對政府的信任。趙文所述，政府從民間通過税收等方式的融資成本比土地財政高。但是，趙文沒有認識到，成本高的原因正是公民不信任政府會平等地保護產權。這裏的因果關係，並非是因為融資難，所以才徵地，搞土地財政。而是因為徵地等破壞產權的行為在歷史上經常出現，公民對政府信任度小，才導致政府以其他方式融資的成本太高。發達國家重產權輕協調，我國則重協調輕產權。在許多經濟領域，政府對使用權、收益權、轉讓權有諸多剝奪和限制。我國歷史上，農村土地經歷分田、集體化、國有化等多種產權變化，產權保護極不平等。又如，政府無需與房屋所有者溝通，就可以任意制定限購限價政策。公民的財產權不穩定，對政府的信任度較低，就不願意為政府的財產保護服務提供買單。
現代社會秩序的建立，需要政府協調不同團體的利益，從而提供部分公共品。政府協調能力的增強，需要公民對政府有較強的信任。信任來自於較好的產權保護以及公民對政策有穩定的預期。只要土地可以被暴力征用，公民就不會信任政府會平等地保護產權，政府就難以協調利益團體，現代秩序就不會建立起來。
中國的長期發展需要一套保護產權的現代制度體系。有實證研究表明，發達國家之所以成功，不是因為經濟增長速度快，而是因為衰退的時間短、頻次少（Broadberry and Wallis, 2017）。據Madison統計，中國經濟佔世界的份額，在1870年是10%，1900年是6.3%。在一百年之後，2000年是7.2%，2010年是14%。可見，中國經濟在世界經濟中的地位高低起伏，在2000年左右才恢復到了100年前的水平。縱觀百年曆史變化，中國不是沒有發展的機遇，但政治變動、制度錯位、意識形態，造成了經濟的跌宕起伏，錯失了多次發展機遇。中國需要的不僅是增長，而是更穩定持久的增長。產權、市場，加上可信的政府協調，有助於建立良好的現代社會秩序，減少經濟衰退的頻次和時間，使國家在衰退時有更大的調整彈性。
五、結論
本文從理論、事實、政策等多個方面討論了趙燕菁《土地財政: 歷史、邏輯與抉擇》一文中的觀點。本文希望通過學術討論，深化關於土地財政的討論，理清關於土地制度和城市化的種種觀念。這些觀念跨越土地所有權、城市化、貨幣、政府財政等多個領域，不易理清。究其原因，是長期以來的體制慣性，加上流傳至今的傳統經濟思想，讓人們難以跳出既有的實踐和思維框架，更根本、更長遠地思考中國的城鄉關係與長期發展。
本文作者最後要強調，經濟增長替代不了制度建設。趙文的出發點是為了更好的建設城市。但是，城市可以快速興起，也可以快速衰落。技術進步等因素，使得產業和人口在城市間的遷徙越來越快。曾經繁榮的底特律、巴爾的摩、費城等城市，人口大量流失；曾經荒涼的加州湧現了許多年輕而富有活力的城市。現在規劃建造的城市，在未來可能變為廢都；而現在規劃的農村，在未來可能變成新的城市。經濟變遷難以事先預測，政府能做的，是提高經濟結構變遷中資源流動的效率，從而更好的適應科技發展與產業變遷。這就需要建立開放而靈活的市場制度，提供穩定有保障的產權，提高公民對政府的信任和政府的協調能力。
每個國家都有獨特的道路和歷史，這些經歷必須成為國家的記憶，才能為未來發展奠定基礎。我國歷史上，已出現了多次大範圍的土地產權變化。多變的政策，讓老百姓對土地產權不放心，也增加了政府的融資和協調的難度。要促使土地的所有權與使用權分離，增加土地與住房的供給，提高城市化的效率，積累老百姓對政府的信任，就必須建立長期有效的土地市場。土地制度必須改。