特色小鎮引發冷思考，業界稱失敗是因為急功近利

【本文來自第一財經，文/邵海鵬】

特色小鎮在全國掀起熱潮之後，如今正在引起業界的冷思考。

在近日舉辦的2018特色小鎮高峯論壇上，國家發展改革委發展規劃司副司長周南稱，在特色小鎮的發展過程當中，成功的道路有一千條，失敗的原因都是源於一個字，就是“急”。

她認為，要給未來留下一批在經濟社會發展中能夠發展重要作用，經得起歷史經驗的特色小鎮。

黨的十九大報告指出“以城市羣為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。特色小鎮建設正是新型城鎮化戰略的重要一環。2017年底，國家發展改革委等四部委《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》提到，科學把握浙江經驗的可複製和不可複製內容，合理借鑑其理念方法、精神實質和創新精神。

特色小鎮的“浙江經驗”

特色小鎮從浙江起步。2014年10月，時任浙江省省長李強在參觀全國首個雲計算產業生態小鎮——雲棲小鎮時，首次公開提及“特色小鎮”概念。他指出：“讓杭州多一個美麗的特色小鎮，天上多飄幾朵創新‘彩雲’”。

2015年，特色小鎮建設進入“快車道”。當年浙江《政府工作報告》將“加快規劃建設一批特色小鎮”列入重點工作。隨後，浙江省出台了《關於加快特色小鎮規劃建設的指導意見》，提出重點培育和規劃建設100個左右的特色小鎮。6月，浙江公佈了首批37個省級特色小鎮創建名單。

在全國形成了一股熱潮之後，如今開始趨於冷靜。2016年以來，國家發展改革委發佈了兩份文件，即2016年發佈的《關於加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》和2017年12月四部委聯合發佈的《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》。

周南稱，第一份文件在於指明方向，第二份在於規範和糾偏。這兩份文件清晰指明瞭前兩年特色小鎮走過的路徑。通過實踐，各方面對於特色小鎮的認識越來越清晰，越來越深化。

置於時代背景下，產業分工的細化、現代信息化的發達，才催生了特色小鎮這一現象。浙江省社科聯黨組書記盛世豪認為，從小農到小商，再到小城鎮，這清晰地折射出浙江的工業化路徑。特色小鎮正是浙江走向現代化進程中的創新舉措。特色小鎮能夠從浙江走向全國，不僅是區域經濟發展有推動的作用，更重要的是，特色小鎮適應經濟發展的新常態，也是現代化經濟體系的重要形態。

浙江發展特色小鎮的經驗表明，“非鎮非區”是發展特色小鎮最大的一個特點。特色小鎮不是行政單位，而是產業發展的載體；不是產業園區，而是企業協同創新合作共贏的社區；不是政府大包大攬的行政平台，而是以企業為主體、市場發揮作用、空間邊界清晰的創業創新的空間。建設特色小鎮，核心是發展產業，為產業的發展打造新的空間。

特色小鎮的成功與失敗

成功的特色小鎮有哪些特點呢？

周南認為，首先都是遵循規律，不搞跨越階段，不盲目追風。其次就是規劃先行，無論是產業發展，還是空間規劃，都做了精心謀劃，富有特色。最後都是以人為本，注重基礎設施和生活環境的配套，做到既重面子，也重裏子，這才是成功的特色小鎮。

對於浙江來説，特色小鎮的發展，政府不是簡單地給帽子，而是有標準，有要求，有檢查，也有退出機制。這樣嚴格的管理，使得成功率大大高於其他的地方。

不過，在地方調研的時候，她發現，特色小鎮的發展，成功的道路有一千條，但失敗的原因都是源於一個字，那就是“急”。有的是地方政府急，急於找到新的招商引資的名目；還有兄弟地區之間的互相攀比，使得心態着急。如果一個地方拿到了國家特色小城鎮的帽子，其它地方沒有，你有三個，我才有一個。相互攀比，作為政績工程，出現心態上的急功近利。

還有的是企業家着急。企業在一個地方建特色小鎮，急於獲得資金、政策上的傾斜。特別是房地產的企業家，比如小一點的地產商，在前兩年比較困難的時候，正在困惑不知道如何轉型，他們覺得特色小鎮可以有一番新的作為，至少可以先把地拿了。但他們卻沒有認真去研究，這個地方有沒有適合發展的產業，企業做這個項目有沒有盈利的能力，盈利模式是什麼。

對於地產化嚴重的特色小鎮，周南認為，要是這些現象任其氾濫，危害很大。就特色小鎮這個地方，引進房地產商，搞了房地產開發，把配套做進來，地價抬起來，這個地方失去了原來的競爭力。如果弄得跟大城市一樣，為什麼人家不留在大城市呢？同時，小鎮建設起來比較容易，而且建設起來也很快，但是建設完以後，如果沒有一定的黏性把人口和企業留在這裏，最終會是一堆爛攤子。除去經濟實力比較強的地方，那些經濟實力不夠的地方，大量依靠政府舉債，或者説政府投資平台來融資，來建設特色小鎮，將會留下了債務風險。

今年3月，國家發展改革委印發《關於實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中表示：對已公佈的兩批403個全國特色小城鎮、96個全國運動休閒特色小鎮，開展定期測評和優勝劣汰。這意味着已公佈的499家特色小鎮部分面臨被淘汰風險。其中增加政府債務風險、房地產化傾向嚴重等五種類型的小鎮淘汰風險最大。

企業主導 杜絕政府大包大攬

特色小鎮發展至今，已經3年多的時間。除了考慮“生”，還要考慮“活”。國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心研究員、學術委員會秘書長馮奎稱，在將特色小鎮規劃建設出來以外，還要考慮如何優化治理模式，推動其如何可持續發展下去。

在國外的多次考察，馮奎談到，在美國，特色小鎮的治理模式是政府做好服務工作，最重要的是依靠市場機制進行運作，特別注重為小鎮居民提供很好的服務，滿足其生活需要。在歐洲，地方政府強調規劃的管控，由行業協會或專業化的組織機構來進行規劃。實際上，在西方國家，政府、行業組織和市民這些多元主體之間構建很好的關係。

至於日本和韓國，無論是韓國的新村運動，還是日本的“一村一品”，都非常強調政府強力調控的職能，重視發揮立法、規劃的作用，並且還提供專門的資金支持。這是由於他們處在追趕式的發展階段，特別是為了解決鄉村衰落的問題，中央政府出台了很多帶有強制性的政策，更加全面具體地推動特色小鎮或者是鄉村的發展。值得關注的是，日本和韓國非常注重將發展的重心轉移到小鎮或者是村莊居民身上，通過提高居民素質的方式，來促進小鎮的發展。

當前，在探索具有中國特色的小鎮治理模式中，中國也面臨一系列問題。馮奎提到，比如政府的邊界如何劃定。在不同的經濟區域、不同的小鎮，政府承擔的作用有很大不同，不能採取一刀切的模式。政府起到一個什麼樣的作用，這對於不少地方政府是一個困惑，應結合不同的情景、區域，不同的發展階段、水平，予以進一步的明確。其次，社會資本的進入不足。有的地方社會資本的力量沒有大到足夠支撐特色小鎮，政府也要赤膊上陣，動用政府的下屬平台做多方面的前期投資，往往帶來後期債務風險和不可持續發展的問題。

那麼，特色小鎮究竟該怎麼走呢？浙江省發展改革委副主任翁建榮提到， 應該嚴格按照習近平總書記在2015年批示當中的“四個做到，四個杜絕”來做一些冷思考。具體來説，高質量、高水平推動特色小鎮發展，就要“做到因地制宜，杜絕一轟而上；做到各具特色，杜絕千鎮一面；做到以人為本，杜絕形象工程；做到企業主導，杜絕政府大包大攬。”

今年4月，浙江省特色小鎮規劃建設工作聯席會議辦公室印發了《浙江省特色小鎮創建規劃指南（試行）》，這是全國首個針對特色小鎮創建規劃工作出台的專項指導性文件。由於先行發展，浙江已經促生了特色小鎮的新經濟發展。據翁建榮介紹，浙江三年來省級創建小鎮累計投資3150.6億元，培育小鎮兩年來累計完成1114.8億元；第二是培育新的税收，三年省級創建小鎮累計產生税收605.1億。其中2017年產生384.9億的税收，同比增長66.8%；第三是催生了新的發明，特色小鎮因創新而生，2017年省級創建小鎮擁有專利發明2.7萬件。