日本暴雨：“告知式救災”的破產-紅色槍騎兵

【文/觀察者網專欄作者 紅色槍騎兵】

截至7月11日，日本西部的強降雨已經造成了169人死亡，79人失蹤，成為1982年造成299人死亡和失蹤的長崎水災以來最嚴重的一次降雨災害，也是平成時代最嚴重的水災。對於災害防禦的強國日本來説，一場大雨造成如此慘重的傷亡實在有些出人意料。一些外國媒體甚至以“日本沉沒”這樣驚悚標題來形容此次水災。

2011年的福島地震讓一些人開始懷疑日本的防災制度是否真的金身不破，但那畢竟是一場里氏九級的超級地震。而經歷過這次水災之後，日本防災制度存在的問題已經成為顯而易見的現實了。

政府管預警，疏散靠自覺

這場“平成最嚴重水災”是如何奪去上百人的生命的？7月10日，氣象新聞公司就當時已經確定的124名死者死因進行了分析：泥石流等山體滑坡致死75人佔60.5%，河水氾濫致死33人佔26.6%，其他原因致死16人佔12.9%。也就是説，最主要的殺手是山體滑坡和河水氾濫。此後遇難人數不斷上升，但山體滑坡和河水氾濫依然佔大多數。

每日新聞統計的死亡失蹤人數和地域

日本的救災體系的一大特點，是“政府預警通知”和“居民積極自救”的結合。具體來説，日本的公共機構有相當嚴密的災害預警措施，災難來臨時，**主要的任務是向民眾報告災情，進行“告知式救災”。發出警報後居民基本要靠自身和自治組織的力量去避難。**而這種救災方式的理想狀況就是政府警報一發，民眾立即秩序井然自行避難，也就是一貫為人所稱道的日本人在災難中“高素質”、“守紀律”的表現。

然而本次雨災中，經常出現的情況卻是：政府進行了災害預警，但民眾卻並未自行疏散而是留在家中，導致被泥石流或者洪水侵襲而遇難。

尾造市防地町，山體滑坡壓垮了一座木質住宅，造成一名高齡男性在家中遇難

7月7日凌晨岡山縣小田川決堤，淹沒了河邊的真備町，截止10日此地已經確定了46人遇難。佔了岡山縣遇難人數的絕大部分。決堤發生前的6日的中午11點30分，倉敷市已經對包括真備町在內的全體山腳地區發佈了“疏散準備·高齡人員疏散開始”的命令，晚10點的時候真備町收到了“避難勸告”，但是仍有至少上千居民沒有疏散。

本次雨災中日本非盈利機構“環境防災綜合政策研究機構”的松尾一郎副所長就此表示，“防災郵件等行政通知當然是很重要的，但也要靠居民自己的努力。不單單是行政力量，居民自治體和個人也必須積極地行動起來才行。”

松尾副所長的話從道理上當然挑不出什麼毛病，但對居民自治體和個人來説，什麼叫“積極地行動”呢？

在7月6日晚，真備町的上千居民沒有實現疏散。看來是行動很不“積極”。但是居民有什麼疏散的交通手段呢？根據日本媒體報道**，居民疏散只能靠自己的車輛，沒有車的就只能在滿地泥水中用兩條腿走。**在大雨傾盆的時候，上千居民不願意離家，似乎也顯得情有可原。

被泥石流席捲的道路

另一個因素，是真備町的居民中有大量的老年人。根據日本目前的防災疏散制度，老年人應該比年輕人更早疏散，但在身強力壯的人都走不出去的時候，年老體弱的他們怎麼能做到呢？何況，強求老年人在防災自救中承擔過多的責任，結果可能會更加不幸。

7月7日，也是在這次暴雨中，滋賀縣一位77歲的老大爺，和他73歲的妻子一起去檢查泄洪的排水溝，結果不幸在清理水溝裏的植物時落水喪生。這位老大爺是在進行防災活動的時候遇難的，説是在防災中犧牲也不為過。他的行為可謂夠“積極”，但結果卻是悲劇，因為他的行動超出了他的能力。

本次雨災中，老年人自救能力弱的問題表現得淋漓盡致：根據10日的統計數字，真備町已經確定年齡的35名遇難者中有30名是65歲以上的老年人，其餘未確定年齡的遇難者中，老年人的概率也很高。

在山體滑坡頻發，死亡人數最多的廣島縣，10日新判定身份15名死者中13名在65歲以上，他們在災害發生的時候都沒能及時疏散。京都府確定身份的4名死者，兩名在65歲以上。在鹿兒島縣的櫻島，一對84歲高齡的夫婦死於山體滑坡……

不管是怎樣高素質，守紀律的個人，在天災面前終歸是脆弱的。而日本由於人口的老齡化和空心化問題，又更加削弱了鄉村地帶的自救能力。在這種情況下，**單純要災民“積極自救”無異於讓他們自生自滅。**災民必須得指望來自外界的援助——一般來説，這是指來自政府的實際工作。

計劃都很好，工作沒做啥

然而我們遺憾地發現，真備町事件不但暴露了老齡化的日本災民自救能力的貧弱，也暴露了日本地方政府執行力的缺乏。總的來説，就是計劃和制度無不細緻入微，然而實際的工作卻做的很少。

真備町當地有完善的防災計劃：市政府的公務員和消防隊負責巡視小田川河堤，會以水位為基準通過手機郵件和無線電等發送不同級別的防災通知。但是半夜一點左右，真備町居民突然發現發現水已經沒過了汽車的發動機艙蓋。直到1點半的時候才被發現原因是堤防決口了，也就是説巡堤人員沒能及時發現險情。

在被淹沒的真備町上空，一架直升機在進行搜救

一般來説，在提防決口之前，首先會出現小規模的潰口或者管湧，只要及早發現，處置及時，是完全可以避免決口的，至少也可以緊急疏散。然而在決堤之前，既沒有政府的工程隊來緊急施工搶險，也沒有政府工作人員來組織大家緊急疏散。

在發現決口的幾乎同時，倉敷市終於下達了強制疏散的“避難指令”，但仍然需要災民“自力”撤離。這個時候別説徒步疏散很危險，就連車都開不動了。居民只能自行爬上二樓和房頂去避水。有居民用釣魚用的充氣艇救出了自己的家人和二十多名鄰居，但相比被困的上千羣眾，實在是杯水車薪。

防災警報一級一級上升，每一級都有不同的説法和道理，唯一不變的是需要災民自力逃命。

如果不能夠轉變成實際的救災行動，完備的警報制度，就有可能變成寄給災區的漂亮千紙鶴——它最大的意義就是標榜“我已經做了些什麼”，對災民實際上毫無幫助。

日本人喜歡用折千紙鶴的方式寄託對災區的關懷，因為數量太多，只能進行壓縮處理

然而日本政府畢竟還是對防災有着豐富經驗和長遠目光：國土交通省在真備町的防災計劃中，早就判斷出了水災可能的淹沒地域，並且早就規劃了一項泄洪工程，或許可以一勞永逸地解決真備町的水患問題。

決堤的小田川是高粱川的一條支流，真備町正位於兩河交匯處，歷史上曾經在1972年和1976年兩次發水被淹，每次都有數十人喪生。因此這裏早就引起了日本國土交通省的注意，專門在兩河交匯處規劃了泄洪的水道。

日本官方預測的泛濫區域（綠線內部）實際的泛濫區域（灰色區域）和決口位置（紅叉），可見實際上的淹水地域和預測的幾乎一致。紅線內是計劃中的泄洪道

唯一的問題是這項早已規劃好的工程要到今年秋天才開始動工——第一步是修施工道路。

筆者在這裏並不是在指責日本地方政府人員消極怠工——他們可能真的是沒有足夠的人力物力去將防災工作落到實處。因為他們也一樣受到人口空心化和老齡化的困擾，“77歲老人蔘與防災”不是早已經成為近年來日本災害中的常態嗎？

有優良的、久經考驗的防災制度，並不能保證一定能起到足夠的防災效果。因為民眾的自救能力在減弱，就更需要政府強大的執行力和建設力，然而在本次雨災中我們看到的卻是完全相反的傾向。

告知式救災的破產

人口空心化和老齡化一方面不斷地削弱民眾的自救能力，一方面也不斷地削弱地方政府的執行力。日本民眾在災難面前依然“高素質”、“守紀律”，日本的災害預警體制還是不斷完善，不斷強化，但是實際的防災效果卻越來越差，換句話説就是“告知式救災”在破產，而且是不可逆轉地破產。

據日本政府今年4月30日發佈的報告顯示，預計從2030年開始，日本所有的縣級行政區（包括不斷吸引外地年輕人遷入的東京都）的人口都會開始下降，到2045年，日本全國的總人口估計會比2015年減少2000萬，所有地區65歲以上的老齡人口占比都將超過三成，最嚴重的秋田縣甚至將達到一半。

自衞隊正用衝鋒舟救援被困災民，船上多為老年人

——日本人口的老齡化和空心化還在不斷加劇，這對於現有的“告知式救災”來説意味着什麼不言自明。在平成年代即將過去的時候到來的水災，也昭示出日本以往的救災制度開始過時了。

當然，在若干次災難帶來的重大傷亡和損失面前，日本政府也採取了一些措施，旨在加強政府在救災中的執行力，比方説，**學習中國的救災經驗，建立“對口支援”制度，**要求不同地區之間互相結成幫扶對子，遇到災害則對口提供人力支援。

在本次雨災中，真備町所在的岡山縣倉敷市與東京都、埼玉縣、福岡縣福岡市對口，廣島縣吳市與靜岡縣、靜岡市對口，坂町與神奈川縣川崎市對口，尾道市與長野縣對口，愛媛縣西予市與熊本縣熊本市對口，等等。

日本在在2011年福島地震和2016年熊本地震中已經試行過“對口支援”的某些措施，總務省今年3月以“受災市區町村應援職員確保機制”的正式名稱，將“對口支援”正式納入日本的全國性救災制度中。

就在日本暴雨漸停的同時，四川綿陽地區也可能迎來建國以來的最大洪水。不得不説，此次日本雨災中老齡化地區的受災情況很值得中國警醒，因為如今中國的許多農村地區也面臨青壯年流失，老年人和兒童居多的問題。

中國的普通羣眾在平日裏受到的防災教育和訓練遠不如日本，如果沒有上到中央領導下到基層公務員對救災實際工作的重視，如果沒有中央政府和地方政府強大的執行力和建設能力，恐怕在災害來臨的時候，情況會比日本更糟糕。

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