城軌規劃“52號文”對外印發，有些省會的“地鐵夢”推遲
【文/觀察者網 徐乾昂】今天（13日），備受矚目的《國務院辦公廳關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見 國辦發[2018]52號》（以下簡稱52號文）正式對外印發。相比15年前的81號文，新版意見對申報地鐵城市的人口、公共預算收入、政府債務等12道“門檻”進行了提高。其中最引人關注的，要數地區生產總值GDP的指標要求從原有的1000億元變成了3000億元，翻了三倍。
基於這些改動，今年的52號文讓一些城市“地鐵夢碎”。蘭州、烏魯木齊、呼和浩特等省會首府因不達標，不再具備承建地鐵的條件。
而中央對地方政府基建項目收緊批准並非毫無跡象：去年就有多條地鐵項目在批准開工的情況下被叫停。對此，不少分析人士認為，發改委對基建項目採取了愈加審慎的態度，是為了進一步抑制地方的投資衝動，進一步規範地方交通基礎建設投資，從而規避“地方債務問題”的風險。
注：52號文的成文時間是6月28日，發文時間為7月13日 圖自國務院
“地鐵夢碎”
在52號文件公佈前，有關標準仍是沿用2003年下發的《國務院辦公廳關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知（國辦發[2003]81號）》，其中對申建地鐵城市的要求是：地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1000億元以上，城區人口在300萬人以上。
而今年的52號文對申建地鐵的城市相關標準的要求變為：一般公共財政預算收入在300億元以上，地區生產總值3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上。對GDP和財政收入的要求均是15年前的3倍。
對比國家統計局於今年1月公佈的“2017中國城市GDP百強榜”，排名77（含77）以後的城市因年度GDP不足3000億元，已喪失申報地鐵建設的資格。
2017年GDP不足3000億元的城市（不含100強以外）
其中就包括甘肅省省會蘭州（2445億元）以及新疆維吾爾自治區首府烏魯木齊（2799億元）。
另一方面，因市區人口未達到“300萬”而不能申請修地鐵的城市有：蘭州、洛陽、呼和浩特、南通、福州以及包頭。
債務水太深，地鐵不再熱
地鐵是地方基建中重要的組成部分。與公路項目不同，地鐵的高額建設資金一般由市級財政負擔。
國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平曾在去年指出，2015年以來地鐵建設熱很大程度上來源於2015年-2016年上半年中國經濟增長所面臨的壓力。而在2016年下半年以後，特別是2017年，中國經濟已經呈現了穩中向好的態勢，在這一背景下，防控風險，特別是債務風險成為了2017年的主題。
也正是從2017年開始，財政部接連出台了50號文、87號文用以規範地方政府舉債融資以及政府購買服務。地方融資平台和金融系統對此都做出了不同程度的調整。
經濟觀察報曾援引一位交通基建方面人士對，對方表示，在財政、金融系統監管接連加強的前提下，負責項目審批的發改委對個別基建項目也同樣採取了審慎的態度，這進一步抑制了地方的投資衝動，進一步規範了地方交通基礎建設投資。
這也是為什麼“一些城市在去年獲准修地鐵，但項目在同年即被叫停”的原因**。其中就包括這次“落榜”的包頭。**
包頭地鐵項目曾在2017年5月獲批開工，項目總投資超過300億。不過根據公開信息顯示，包頭市2016年全年一般公共預算收入271.2億元，全年一般公共預算支出415.2億元，完全無法實現收支平衡，差額為上級政府的轉移支付。而地鐵項目投資遠遠超過相關規定要求地鐵建設資本金佔財政收入的比重。
包頭地鐵項目於2017年5月開工，同年8月被叫停 圖自界面新聞
這種當地財政收入與基建項目金額的不匹配，為地方政府帶來了沉重的財政負擔。考慮到目前國內能達到盈虧平衡的地鐵線路不足10條，包頭市在地鐵建成以後很有可能會面臨持續的鉅額虧損。
3個月後（2017年8月），包頭地鐵項目被叫停。
盲目投資城市軌道，加重地方債務負擔
而包頭市僅僅是一個個例，咸陽市和武漢市均在去年年底表示，“軌道交通的建設規劃未能獲得國家發改委的批准”。
此外，這次的52號文中可以看出中央對地方政府的“債務問題”關切程度。
今年3月，國家發改委正就《關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見（草案）》廣泛徵求意見，對申報地鐵的地方政府的債務率、財政出資比例做出了“細到百分比”的要求。根據相關文件透露，國家已批覆建設規劃的43個城市中，有9個城市的地方未能達到“債務率”的要求：南寧、呼和浩特、包頭、昆明、西安、蘭州、瀋陽、哈爾濱、貴陽。
而在最終發佈的版本中，52號文開頭就寫到：由於城市軌道交通投資巨大、公益性特徵明顯，部分城市對城市軌道交通發展的客觀規律認識不足，一定程度上加重了地方債務負擔。
對於這個問題，前任央行行長周小川曾於去年10月17日作出過總結。他在國際貨幣基金組織和世界銀行的年會上説道：
“關於債務問題，應當看到，在城鎮化過程中，存在財政透明度不高、政府間財政關係有待理順、缺乏明確的財政紀律約束地方政府等問題，因此金融市場對地方政府債的定價存在扭曲，向地方政府融資平台提供貸款的定價也存在扭曲，這導致商業銀行和金融部門低估了地方政府財政風險。”
但他同時也説：
“相信這些問題會逐步得到解決，金融市場會變得更加透明、健康。今年7月（指2017年7月）召開的全國金融工作會議也強調要重視政府債務風險，同時也應看到，與私人部門債務和外債相比，政府債務風險較低，我們將通過推進財政改革積極應對有關問題。”
52號文“劃重點”版 附原文
相比原來的81號文，52號文主要有12項變動，財聯社整理如下：
1、“人口”300萬以上沒有改變，但把“城區人口”變為“市區常住人口”；
2、地區生產總值，地鐵的門檻由原來的大於等於1000億元，變為大於等於3000億元；輕軌的門檻由原來的大於等於600億元，變為大於等於1500億元；
3、一般公共預算收入，地鐵的門檻由原來的大於等於100億元，變為大於等於300億元；輕軌的門檻由原來的大於等於60億元，變為大於等於150億；
4、初期客流負荷強度，81號文未提及，52號文要求地鐵大於等於0.7萬人/日/公里，輕軌大於等於0.4萬人/日/公里
5、資本金比例，52號文明確了政府財政性資金比例：除規劃明確採用特許經營項目外，財政資金不低於40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。
6、規劃期限，52號文有要求了，要求5-6年；
7、需要編制建設規劃調整情況：81號文要求變化15%，52號文要求增幅20%；
8、新編建設規劃要求的條件，81號文無要求，52號文要求實施最後一年或完成投資70%；
9、有軌電車，81號文無要求，52號文提出省級發改部門負責審批；
10、地方政府債務，81號文無要求，52號文嚴禁通過融資平台公司或以PPP等名義違規變相舉債，列入政府債務風險的城市，暫緩審批新項目；
11、軌道交通企業債務，81號文無要求，52號文要求負載率過高，暫停開工新項目；
12、責任主體，81號文無要求，52號文要求國家統籌、省負總責、城市主體。
以下是國辦發〔2018〕52號文原文：
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
城市軌道交通是現代城市交通系統的重要組成部分，是城市公共交通系統的骨幹。《國務院辦公廳關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發〔2003〕81號）印發以來，我國城市軌道交通總體保持有序發展，對提升城市公共交通供給質量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優化城市空間結構佈局、改善城市環境起到了重要作用。但同時，由於城市軌道交通投資巨大、公益性特徵明顯，部分城市對城市軌道交通發展的客觀規律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規劃過度超前、建設規模過於集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅決打好防範化解重大風險攻堅戰，促進城市軌道交通規範有序發展，經國務院同意，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，按照高質量發展的要求，以服務人民羣眾出行為根本目標，持續深化城市交通供給側結構性改革，堅持補短板、調結構、控節奏、保安全，科學編制城市軌道交通規劃，嚴格落實建設條件，有序推進項目建設，着力加強全過程監管，嚴控地方政府債務風險，確保城市軌道交通發展規模與實際需求相匹配、建設節奏與支撐能力相適應，實現規範有序、持續健康發展。
（二）基本原則。
量力而行，有序推進。堅持實事求是，從實際出發科學開展前瞻性規劃研究工作，以城市財力和建設運營管理能力為實施條件，合理把握建設規模和節奏，切實提高城市軌道交通發展質量，確保與城市發展水平相適應。
因地制宜，經濟適用。堅持近遠期結合，統籌考慮交通、環境、工程等各方面因素，選擇適宜的軌道交通系統制式和敷設方式，宜地面則地面、宜地下則地下，合理確定建設標準，着力提高綜合效益。
銜接協調，集約高效。堅持多規銜接，加強城市軌道交通規劃與城市規劃、綜合交通體系規劃等的相互協調，集約節約做好沿線土地、空間等統籌利用，發揮軌道交通對城市交通運輸發展的支撐引導作用。
嚴控風險，持續發展。堅持底線思維，牢固樹立安全發展理念，強化城市政府主體責任，加強安全生產和運營管理，加大防範化解地方政府債務風險工作力度，進一步推動城市軌道交通建設、運營模式創新，增強可持續發展能力。
二、完善規劃管理規定
（三）嚴格建設申報條件。城市軌道交通系統，除有軌電車外均應納入城市軌道交通建設規劃並履行報批程序。地鐵主要服務於城市中心城區和城市總體規劃確定的重點地區，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上。引導輕軌有序發展，申報建設輕軌的城市一般公共財政預算收入應在150億元以上，地區生產總值在1500億元以上，市區常住人口在150萬人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低於每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規模分別達到單向高峯小時3萬人次以上、1萬人次以上。以上申報條件將根據經濟社會發展情況按程序適時調整。
（四）強化規劃銜接提高建設規劃質量。城市政府根據城市總體規劃、土地利用總體規劃、城市綜合交通體系規劃，合理制定城市軌道交通線網規劃，確定城市軌道交通近期建設線路，加強對居民區、商業區、交通樞紐等客流密集區域的覆蓋，做好城市軌道交通規劃線路沿線土地預留和控制，防止其他建設對城市軌道交通走廊空間的侵佔。在此基礎上，根據相關規劃和城市發展需要、財力等情況制定城市軌道交通分期建設規劃，規劃期限一般為5—6年。建設規劃要合理選擇軌道交通系統制式、敷設方式，科學確定建設規模、項目時序、資金籌措方案，確保建設期和運營期的政府支出規模與財力相匹配，着力提升投資效益。強化城市軌道交通與其他交通方式的銜接融合，城市軌道交通規劃要與國家鐵路、城際鐵路、樞紐機場等規劃相銜接，通過交通樞紐實現方便、高效換乘。要加強節地技術和節地模式創新應用，鼓勵探索城市軌道交通地上地下空間綜合開發利用，推進建設用地多功能立體開發和複合利用，提高空間利用效率和節約集約用地水平。編制城市軌道交通建設規劃時，應同步組織開展規劃環境影響評價，由生態環境主管部門按程序審查環境影響報告書。要統籌城市軌道交通建設與人才培養，將人才培養和保障措施納入建設規劃。
（五）嚴格建設規劃報批和審核程序。省級發展改革部門會同城鄉規劃主管部門、住房城鄉建設部門進行城市軌道交通建設規劃初審，按程序向國家發展改革委報送建設規劃。城市軌道交通首輪建設規劃由國家發展改革委會同住房城鄉建設部組織審核後報國務院審批，後續建設規劃由國家發展改革委會同住房城鄉建設部審批、報國務院備案。國家發展改革委、住房城鄉建設部要會同有關部門按照職責分工嚴格審核把關，未達到城市軌道交通建設申報條件的建設規劃一律不得受理；對符合申報條件的建設規劃，要認真審核規劃建設規模及項目資金籌措方案，確保建設規模同地方財力相匹配。省級政府有關部門要進一步強化初審責任，確保城市財力、負債水平、建設規模、建設方案、項目時序等符合相關規定和規劃要求。
（六）強化建設規劃的導向和約束作用。已經國家批准的城市軌道交通建設規劃應嚴格執行，原則上不得變更，規劃實施期限不得隨意壓縮。在規劃實施過程中，因城市規劃、工程條件、交通樞紐佈局變化等因素影響，城市軌道交通線路功能定位、基本走向、系統制式等發生重大變化的，或線路里程、地下線路長度、直接工程投資（扣除物價上漲因素）等較建設規劃增幅超過20%的，應按相關規定履行建設規劃調整程序。建設規劃調整應在完成規劃實施中期評估後予以統籌考慮，原則上不得新增項目。原則上本輪建設規劃實施最後一年或規劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設規劃報批工作。
三、有序推進項目實施
（七）規範項目審批。城市軌道交通項目（不含有軌電車）由省級發展改革部門根據國家批准的城市軌道交通建設規劃，按照相關程序審批（核准），未列入建設規劃的項目不得審批（核准），嚴禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅遊線等名義違規變相建設地鐵、輕軌項目。已審批（核准）建設城市軌道交通項目的城市要合理把握建設節奏，着力優化項目設計，合理控制工程造價，有效降低工程總投資。城市政府和相關企業不得不顧條件提前實施項目、隨意壓縮工期，對前期工作未完成、建設條件不具備、遇有特殊工程地質災害且不能保證施工安全的項目，應根據實際情況暫緩實施，建設工期可相應順延。有軌電車項目由省級發展改革部門負責審批（核准），並做好與相關規劃的統籌銜接。
（八）強化項目建設和運營資金保障。城市政府應建立透明規範的資本金及運營維護資金投入長效機制，確保城市軌道交通項目建設資金及時足額到位。除城市軌道交通建設規劃中明確採用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低於40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命週期的支出責任，保障必要的運營維護資金。支持各地區依法依規深化投融資體制改革，積極吸引民間投資參與城市軌道交通項目，鼓勵開展多元化經營，加大站場綜合開發力度。規範開展城市軌道交通領域政府和社會資本合作（PPP），通過多種方式盤活存量資產。研究利用可計入權益的可續期債券、項目收益債券等創新形式推進城市軌道交通項目市場化融資，開展符合條件的運營期項目資產證券化可行性研究。
四、強化項目風險管控
（九）嚴控地方政府債務風險。進一步加大財政約束力度，按照嚴控債務增量、有序化解債務存量的要求，嚴格防範城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，嚴禁通過融資平台公司或以PPP等名義違規變相舉債。對舉債融資不符合法律法規或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目，發展改革部門不得審批（核准）；對列入地方政府債務風險預警範圍的城市，應暫緩審批（核准）其新項目。城市政府要合理控制城市軌道交通企業負債率，對企業負債率過高的應採取有效措施降低債務，並暫停開工建設新項目。
（十）堅守安全發展底線。把安全作為發展城市軌道交通的生命線，落實城市政府和企業安全責任，嚴格安全准入，強化勘察設計，強化源頭管控。建立健全施工企業和業主企業安全生產管理制度，加強安全生產標準化建設。落實企業的人才培養主體責任，深化產教融合、校企合作，提升從業人員素質。強化城市政府安全監管執法，逐步形成覆蓋城市軌道交通項目建設運營全過程的風險管理機制，堅決防範重特大生產安全事故發生。
五、完善規劃和項目監管體系
（十一）加強監管能力建設。健全部門間協同聯動監管機制，國家發展改革委、住房城鄉建設部等有關部門要建立城市軌道交通監管數據庫，加強信息共享，運用大數據等技術手段提升監管水平，發揮行業協會作用，及時動態掌握城市軌道交通建設規劃實施情況。省級政府有關部門要強化屬地監管責任，城市政府有關部門要按權責明確責任分工、加強監管。地方政府要建立常態化安全檢查制度和重點工程檢查、抽查制度，加強項目稽察，強化工程質量終身責任制，完善城市政府負責的項目竣工驗收制度。國家和省級發展改革部門要完善建設規劃實施的中期評估機制，建立建設規劃執行情況和建成投運線路經濟社會效益分析的後評價機制。
（十二）建立健全責任機制。堅持國家統籌、省負總責、城市主體的原則，明確有關部門和地方政府責任。國務院有關部門要加強對城市軌道交通規劃建設工作的統籌和指導，省級政府有關部門對建設規劃實施履行全過程監管責任，城市政府對項目建設和本級政府債務風險管控負主體責任。建立健全責任主體信用記錄，將違規信息納入全國信用信息共享平台，建立“黑名單”制度，對規劃編制、評估、審查、項目設計等單位未履行相關職責並造成重大影響的，實行警示、禁入等聯合懲戒措施；對違法違規審批、建設城市軌道交通項目的部門、企業及其責任人，要依法依規追責問責。
本意見自印發之日起施行。《國務院辦公廳關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發〔2003〕81號）同時廢止。
國務院辦公廳
2018年6月28日
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