賀雪峯：《土地管理法》不必大修

2017年5月23日，國土資源部發布關於《土地管理法（修正案）》（徵求意見稿）公開徵求意見的公告，在公告附件二“關於《土地管理法（修正案）》（徵求意見稿）的説明”（以下簡稱《説明》）中，國土資源部就修改《土地管理法》的必要性、工作過程、基本思路和主要內容進行了介紹。

為什麼要修法，《説明》是這樣寫的：

“隨着工業化、城鎮化的推進和農村的改革發展，現行土地制度與社會主義市場經濟體制不相適宜、與進一步解放和發展生產力的要求不相匹配的問題日益顯現：土地徵收制度不完善，因徵地引發的社會矛盾突出；農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價；宅基地用益物權尚未得到完整的落實；土地增值收益分配機制不健全；土地資源要素利用效率仍然較為低下”。

然而，以上所説修法必要性，我們以為存在問題。我們認為，現行《土地管理法》並不存在以上所説的修法必要性，相反，我們以為，不僅“現行法確立的以土地公有制為基礎、耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理基本制度是符合我國國情的，為保護農民土地權益、保護耕地、維護農村穩定、保障工業化城鎮化建設發揮了重要作用”，而且現行法的絕大多數具體規定，尤其是涉及到“三塊地”（徵地、集體建設用地、宅基地）的具體規定也具有現行合理性，是未來二十年中國推進城市化的最重要法律基礎，因此沒有必要大修大改。

《土地管理法》的修改，應當立足於細節完善，即僅對少量不適應當前實踐的規定進行修改即可。或者擱置《土地管理法》的修改，而通過國務院條例來應對實踐中出現的少數新情況。

國土資源部修法説明認為必須修法的五條理由都顯得牽強，不足以成為修改《土地管理法》的依據。以下簡單討論。

資料圖來源：視覺中國

“土地徵收制度不完善，因徵地引發的社會矛盾突出”。國土資源部土地管理司司長鄭凌志在2017年8月17日在中國國際經濟交流中心主辦的“經濟每日談”就《土地管理法（修正案）》徵求意見稿進行修法説明時説：“徵地引發的問題，我認為核心是利益，根子在制度，出路在改革”。這樣就將徵地引發的社會矛盾指向了徵地制度。基於此而有了“縮小徵地範圍”、“建設城鄉統一的建設用地市場”、“集體經營性建設用地入市”等一系列修法安排。因此首先要討論徵地制度與社會矛盾的關係。

就當前全國普遍情況來看，農民盼徵地是常識，因為即使按照現行法律，農民徵地所獲補償也高於農民從事農業生產所獲利益。為什麼農民盼徵地卻又普遍產生了徵地衝突？這是因為土地徵收以後，農地非農使用會產生巨大的增值收益，如何分配增值收益，包括農民在內的各方利益主體都會參與爭奪，以獲取最大利益。徵地衝突與徵地制度無關而與利益博弈有關。

當前中國正處在史無前例的快速城市化進程中，大量農地非農使用，產生了巨大土地增值收益，這個過程中必然會有各方利益主體爭奪利益的博弈。這是一個階段性的現象。過去20年是中國歷史城市化最為快速的階段，現行徵地制度為中國快速城市化提供了最為重要的制度基礎，立下巨大功勳。未來20年將繼續是中國高速城市化的時期，城市化要有農地非農使用，也就必然會有非農使用土地增值收益分配的博弈。再過20年，中國城市化結束，農民盼徵地也就沒有盼頭了，因為徵地而引發的利益博弈也就不存在了。

與其説現行徵地制度引發社會矛盾是嚴重問題，不如説，在史無前例的高速城市化進程中，在舉世無雙的大規模農地用於城市建設以及因此產生的巨大利益分配博弈中，徵地矛盾一直維持在相對穩定的水平，且沒有形成矛盾積累，這表明徵地衝突是可控的。徵地衝突的可控性説明了徵地制度本身的合理性。

我們也許應當問的是：**支撐了中國快速城市化的徵地制度，為什麼在徵收了大量土地和巨大土地增值收益博弈中，仍然將徵地引發的問題保持在相當低的烈度和完全可控的水平？**其中原因有二，第一，徵地給了農民足夠補償，農民盼徵地；第二，中國土地公有制度。

指望如此大規模徵地和如此巨大土地增值收益分配中不產生任何利益博弈，不出現任何社會矛盾與衝突，就未免太天真了。如果因為有利益博弈和徵地衝突就必須停止徵地制度，縮小徵地範圍，則因為中國未來20年仍將處在快速城市化階段，離開徵地的城市發展是不可想象的。而允許農村集體建設用地入市分享土地非農使用增值收益，將造成土地利益分配的極度不均衡，因此幾乎必然會引發多得多的土地利益博弈與矛盾。

現行徵地制度已經相當成熟，所引發利益博弈也有成熟的應對方略與措施，而修法中的幾乎所有規定都具有極大的不確定性，且幾乎必然引發激烈得多的各種衝突與矛盾，也是因此，在全國33個土地改革試點中的三個徵地制度改革試點區，幾乎沒有真正對徵地制度進行實質性的改動，而只是在給農民多元補償上做了有限的改動。

我們認為，徵地制度是有極大的合理，經過幾十年實踐，其存在主要弊病在實踐上都已經克服。未來20年是中國快速城市化的時期，保持現行徵地制度的穩定很重要，徵地制度改動引發系統性風險的可能性很大。徵地制度不宜改動。

“農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價”。農村集體經營性建設用地是特殊歷史條件下產生的歷史遺留問題，主要是改革開放以來，全國各地農村舉辦鄉鎮企業佔用的集體土地。按國土資源部的統計，集體經營性建設用地也就是原鄉鎮企業用地共有4200萬畝，這些土地主要分佈在沿海發達地區，尤其是珠三角和長三角地區，中西部農村只有很少的集體經營性建設用地。

農村集體經營性建設用地入市問題或流轉問題的產生，源自於“村村點火、户户冒煙”的鄉鎮企業的興辦及興衰。

“村村點火、户户冒煙”的鄉鎮企業存在小散亂的問題，面源污染的問題，缺少聚集的問題，到了上世紀90年代中期，鄉鎮企業大量破產轉制，工業向城市集中成為共識。如何處理已經破產的鄉鎮企業用地，成為問題。尤其是珠三角和長三角率先工業化的農村有大量興辦鄉鎮企業產生的所謂“農村集體經營性建設用地”，在原有鄉鎮企業已經破產情況下面，土地如何使用，地方政府出台瞭解決歷史遺留問題的“農村集體建設用地流轉辦法”，十七屆三中全會也第一次提出了“建立城鄉統一的建設用地市場”，其主旨十分明確，就是要解決歷史遺留問題。

現在的問題是，有人試圖借解決歷史遺留問題的農村集體經營性建設用地入市來衝擊現行土地制度。與徵地制度改革相匹配，即縮小徵地範圍所造成的城市化新增建設用地缺口由農村集體經營性建設用地入市來彌補。

現在的問題是，興辦鄉鎮企業的集體經營性建設用地是“村村點火、户户冒煙”的產物，分散在各個村莊，利用極為困難，也完全不適應城市化平面推進的規劃要求，因此不可能形成城鄉統一的建設用地市場，更不可能與國有建設用地同權同價。

資料圖

本來所謂“集體經營性建設用地”只是歷史遺留問題，就應當作為歷史遺留問題來解決。就完全沒有必要通過修法來改變現行土地制度。也就是説，涉及到集體土地入市的現行法第43條和第63條理應保留。

33個試驗區中有15個試驗區進行了農村集體經營性建設用地入市改革試點。國土資源部修法説明中説：“截止2016年底，全國15個農村集體經營性建設用地入市試點地區入市地區共計226宗，面積3636.58畝，總價款46.77億元。”問題是，這些入市地塊、面積和價款的幾乎90%是廣東南海和浙江德清兩地，其餘13個試點區的入市地塊及總價佔比不到10%，這正説明了集體經營性建設用地作為歷史遺留問題的性質，以及全國絕大多數試點地區推進集體經營性建設用地與國有土地同權同價的難度與不現實性。

“宅基地用益物權尚未得到完整落實”。前引鄭凌志司長講：“宅基地作為農民重要的財產，用益物權缺乏有效實現形式”，“農村宅基地度改革按照中央保障農户宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押擔保保障，探索農民增加財產性收入渠道的改革要求”。

國土資源部的修法説明的數據：“截止2016年底，14個地區共退出宅基地21044户，退出面積128741畝，共辦理抵押貸款687宗，金額5.49億元”。説明説：“這次法律修改，重點是將黨中央確定的改革方向和要求落實到法律中，保障和落實農民宅基地用益物權”、“鼓勵進城居住的農村村民依法自願有償轉讓宅基地使用權，實現宅基地財產權”、“從當前試點地區看，15個地區共退出宅基地2萬多户，佔總户數的1.5%左右，既可逐步有序盤活農村存量宅基地資源和財產權益，又能夠保證農村社會基本穩定”。

簡單地説，之所以要修改宅基地制度，最重要的目的是落實宅基地用益物權，盤活農村存量宅基地資源和財產權益。

資料圖來源：東方IC

但問題恰在於，農民宅基地本來就是無償獲得的，是基本社會保障，即使有農民進城了，他們也可能在城市無法獲得穩定就業與收入，而且往往越是難以在城市安居的農户越是希望通過實現宅基地財產權來增加他們在城市安居的機會。一旦退出了宅基地，他們又不能在城市安居，這些農民農户就會失去退路。這個意義上，在當前中國正處在史無前例高速城市化階段，保留進城農户的宅基地，即使閒置在那裏，也是正常的作為基本保障的社會資源冗量，而不必讓他們急於退出。

更重要的是，宅基地財產權這個詞本身可能是一個誤會。宅基地是農民無償獲得的，在當前農民進城的背景下面，農民在城市安居了，他們就不需要農村宅基地了，就自然而然地將宅基地復墾用於農業生產，這正是當前中西部農村普遍存在的情況。

很奇怪的是，居然有人以為農民宅基地是建設用地，具有很高價值，可以顯化成為鉅額財產。原中央政研室副主任鄭新立甚至認為中國農民宅基地價值達100億元，因為按照安徽金寨縣宅基地試點的情況，農民每退出一畝宅基地可以獲得49萬元補償。

而實際上，因為土地不可移動，農民退出宅基地只能復墾為耕地，且不説農民大多將宅基地選在坡地荒地，也不説復墾需要花費成本，只説復墾出來的土地種糧食，其農用地價值十分有限，可能超不過2萬元，怎麼可能復墾出來的土地就價值49萬元/畝？那麼，金寨縣農民復墾出來的宅基地為什麼可以賣到49萬元/畝？實際上金寨農民並沒有賣復墾出來的宅基地，而只是賣了復墾出來宅基地指標，這個指標是由國土部門控制的，從而只是起到了轉移財富的作用，而沒有也不可能生產新財富出來。

也就是説，宅基地上本來沒有財產，試圖通過形成建設用地指標來轉移財富，則通過動員農民退出宅基地來實現這種轉移就不僅顯得過於笨拙，而且可能讓進城失敗的農民無法返鄉。有人困惑，當前農村大量耕地拋荒，為何盯着農民建在荒地坡地上的住房，非得急於拆農民房子以騰出農民宅基地復墾種糧食。這個困惑有道理，因為包括國土部門在內的各界都以為宅基地上有財產。實際上，在農民進城的情況下面，中西部絕大多數地區農村，農民退出的宅基地只可能復墾種糧食，其中的財產性收益是很少很少的，是幾近於無的。

説所有宅基地上面都沒有財產也是不對的，典型是珠三角和長三角農村已經工業化的農村，農村成為沿海城市經濟帶的有機組成部分，農民在宅基地上所建住宅可以自住、出租甚至用於商業用途，因此具有財產性，宅基地轉讓也就有一個比較高的“價值”。這其中的前提是，農民宅基地轉讓，是宅基地稀缺從而仍然是用於建房子，而不是退出復墾為耕地。宅基地稀缺的原因是人口流入而非中西部農村人口的流出。

當前中國90%的村莊出現人口流出，從而出現了宅基地過剩，也就只能退出復墾為耕地，也就不可能有什麼鉅額的財產性收入。指望通過宅基地制度改革來實現所謂農民宅基地的用益物權、財產權，是沒有可能的。

全國十五個地區進行的宅基地制度改革試點也完全印證了我們的判斷。真正實現所謂宅基地用益物權與財產性收入的，只有東部沿海發達地區的浙江義烏和福建晉江農民實現了宅基地的財產權，其他中西部農村宅基地改革試點，除金寨縣因為政治原因，合肥市幫金寨買單實現了所謂宅基地價值“顯化”以外的其他地區宅基地改革都幾乎流於形式。

簡單地説，農村宅基地是農民的基本保障，而不是也不能是財產，在中國快速城市化的現階段，保留一定資源冗餘對於保障農民權利和保持社會穩定都很重要。從我們調研的全國33個土地制度改革試點來看，徵地制度改革試點的三個地區幾乎沒有進行實質性改革，農村經營性建設用地入市總量的90%是廣東南海創造的，而早在試點前南海農村建設用地入市就已開展很多年，與本輪試點幾乎沒有關係。宅基地制度改革力度最大的是義烏，義烏繁榮的二、三產業產生了巨大的建設用地需求，而其餘中西部地區則完全沒有改革的動力和財力，宅基地制度改革因此也就幾乎完全流於形式。

我們認為，當前推動《土地管理法》修改的理論認識是錯誤的，對《土地管理法》實踐中產生問題的認識是偏頗的，——典型是徵地引發衝突的認識，33個土地制度改革試點也證明了修改《土地管理工作法》的核心理念是缺少實踐支持的。因此，我們認為《土地管理法》沒有必要大修大改。相反，按當前國土資源部提出的修正案修改《土地管理法》，會極大地增加土地制度的不確定性，增加中國城市化的風險，從而可能造成嚴重後果。

過去10年我們一直關注土地制度改革，並一直在實踐第一線調研土地制度的實踐，最近幾年也保持了對33個土地改革試點的密切關注。我們認為，圍繞《土地管理法》修改，當前中國學界與政策部門形成了兩種不同路線的認識，一種是堅持土地公有制的社會主義性質，認為經過新民主主義革命和社會主義改造所形成的現行土地制度是中國現代化所特有的制度優勢，其核心是現行土地制度“地盡其利、漲價歸公”的社會主義性質，或土地制度的憲法秩序。當前土地制度具有充分合理性，不應當進行大幅度修定。《土地管理法》（修正案）對現行法的修改是多此一舉，自找麻煩。

另外一種路線是片面強調農民土地財產權，實質上是主張土地私有化。這種主張表面上是站在農民立場上，實質上是反對現行土地制度的憲法秩序，是站在佔農民極少數的城中村和城郊村立場上，是在中國恢復已被消滅的土地食利階級。在這樣一種認識的視野中，《土地管理法（修正案）》（徵求意見稿）太過保守，必須推倒重來。

本書即是當前土地制度改革以上兩路路線之爭的產物，希望本書的內容可以為讀者朋友提供對《土地管理法》修改的一個認識背景。

（本文為賀雪峯、桂華、夏柱智著《地權的邏輯III：為什麼説中國土地制度是全世界最先進的》（中國政法大學出版社2018年6月版）一書的序言。）