弗朗西斯·福山：為什麼民主的表現如此糟糕?
《民主雜誌》在塞繆爾·亨廷頓所謂的第三波民主化浪潮剛剛進行完一半時發行了其創刊號，恰好是在柏林牆倒塌之後和前蘇聯解體之前。此時南歐和大多數拉美國家已經發生了轉型，而東歐國家正在以迅雷不及掩耳之勢脱離共產主義，與此同時，撒哈拉以南非洲和前蘇聯加盟共和國的民主轉型剛剛開始展開。
總體上，在大約45年的時間裏，民主化在全球範圍取得了顯著進展，實行選舉的民主國家的數量從1970年的35個增加到2014年的110個。
但是，就像拉里·戴蒙德所指出的，2006年以來發生了民主的倒退，從那時開始，“自由之家”統計的民主測評綜合分數每年都在下降。2011年的“阿拉伯之春”使人們期待着阿拉伯世界置身於第三波民主化之外的狀況將走向終結，結果卻惡化為埃及重新恢復了原有的統治，利比亞、也門以及敍利亞陷入無序狀態，與此同時，伊拉克出現了新的極端伊斯蘭運動，即伊拉克和大敍利亞伊斯蘭國(ISIS)。
我們是否正在經歷全世界朝着更大範圍民主發展的總體運動的短暫挫折，就像股市調整一樣，還是説近年來發生的事件標誌着世界政治的更廣泛變化以及真正的民主替代方案的出現，這一點很難確定。
無論是哪種情況，我們很難不認為近些年來民主在世界各地的表現是有欠缺的。這樣的表現一開始出現在最發達和最成功的民主國家，即美國和歐盟國家，它們在2000年代後期經歷了大規模的經濟危機，看起來陷入了一個增長減緩、收入停滯的時期。此外，許多新興民主國家，從巴西、土耳其到印度，也對本國在許多方面的表現感到失望，從而經歷了本國人民的各種抗議運動。
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反對獨裁主義政權的自發的民主運動繼續發端於民間社會，從烏克蘭、格魯吉亞到突尼斯、埃及。但是，這些運動很少能成功地建立起穩定而運轉良好的民主制度。我們有必要提出如下問題：民主在世界各地的表現為何會令人如此失望？
在我看來，在過去的一代人時間裏，許多民主倒退現象發生的關鍵取決於一個重要的因素，它與制度化的失敗有關，這一事實就是許多新興的和現存的民主國家的國家能力跟不上民眾對民主問責的要求。與從威權主義政體轉向定期舉行自由而公正的選舉的政體相比，從世襲制或新世襲制國家轉變為非人格化的現代國家要困難得多。沒能建立起治理良好的現代國家是近期民主轉型的“阿喀琉斯之踵”。
1.一些定義
現代自由主義民主國家結合了三項基本的制度:國家、法治和民主問責。
這三項制度中的第一項——國家——指的是對在限定疆域內發揮其權威的強制力的合法壟斷權。國家將權力集中起來並將其用於維護和平，保護共同體免受外部敵人的入侵，執行法律，以及提供基本的公共產品。
法治是一整套體現着共同體的價值的法律，它們不僅對公民具有約束力，也對行使強制力的精英具有約束力。如果法律不能限制強權者，那麼它就相當於執法者的命令，從而只是構成了依法統治。
最後，民主問責力圖確保政府行為符合整個共同體的利益，而不只是迎合統治者的私利。這通常是通過自由而公正的多黨選舉這樣的程序來實現的，儘管程序問責並不總是與實質問責一致。
自由主義民主在這些存在潛在矛盾的制度之間尋找平衡。國家產生和運用權力，而法治和民主問責力圖限制權力，並確保權力的行使符合公眾的利益。缺少約束機制的國家屬於獨裁政體。而一個處處受到限制、沒有任何權力的政治體則處於無政府狀態。
就像亨廷頓曾經指出的，在一個政治體能夠對權力進行約束之前，它必須能夠先行使權力。用亞歷山大·漢密爾頓的話來説：“軟弱無力的行政管理無非是糟糕的行政管理的另一種説法而已；而管理不善的政府，不論理論上有何説辭，實際上就是一個糟糕的政府。”
我們還需要在世襲制國家與現代國家之間進行進一步的重要區分。現代國家所追求的是脱離個人色彩，依據公民權而不是他們是否與統治者存在個人關係來平等對待人民。相反，在世襲制國家中，政治體被視為一種私人財產，在公共利益與統治者的私人利益之間不存在任何區分。
當今世界已經不存在任何完整意義上的世襲制國家，因為沒有人再敢像過去的國王和女王所做的那樣，宣稱擁有整個國家的所有權。不過，存在許多偽裝成現代政治國家的新世襲制國家，它們實際上屬於實行分贓制的盜賊統治國家，追求的是內部人的私人利益。新世襲主義能夠與民主共存，形成廣泛存在的庇護關係和侍從主義，政客們與政治支持者網絡在其中分享國家資源。在這些社會中，個人參與政治的目的不是追求某種理想的公益事業，而是為了發家致富。
強制力對於國家的運轉依然至關重要，這是國家權力為什麼會如此頻繁地導致懼怕和憎恨的原因。
眾所周知，邁克爾·曼區分了專制權力與基礎性權力，前者與強制力有關，而後者與提供公共產品以及照顧公共利益的能力有關。這種區分可能會誘使我們認為，“好的”國家擁有基礎性權力，而“壞的”國家行使專制權力。但是，事實上，強制力對於所有國家都是重要的。成功的國家將權力轉化為權威，也就是説，轉化為公民的自願服從，這種服從建立在公民相信國家的行為是合法的基礎之上。
但是，不是所有公民都願意遵守法律，因而即使是合法性最高的民主國家也需要警察力量來執行法律。例如，如果沒有人會因為觸犯法律而被送進監獄，那麼就不可能控制腐敗或者徵税。僅僅是制定法律並不能形成執行能力；它還需要在人力和培訓方面進行投入，並建立起管理法律實施的制度性規則。
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如果我們能從過去25年的經驗中學到什麼的話，那麼這就是比起法治或者現代國家，民主制度的三腳架中民主這一條腿的建立要容易得多。或者用稍微不同的方式來表述的話，就是現代國家的發展跟不上民主制度的發展，結果導致了一種不平衡的狀況，在這種狀況中，新的（有時甚至是穩固的）民主國家無法滿足其公民對高質量的政府服務的需求。這反過來又導致這種民主國家失去合法性。
阿富汗和伊拉克最近的經歷説明了這一問題。在美國分別於2001年和2003年入侵和佔領了這兩個國家後，在某些國際組織的幫助下，美國得以在那裏組織起民主選舉，使這兩個國家建立起了新政府。這兩個國家（尤其是阿富汗，其在2009年和2014年舉行的總統選舉因被指控存在嚴重的舞弊而蒙上了陰影）的民主的質量被許多人質疑，但是至少存在一個產生領導層的民主進程，而產生的領導層表面上具有某種合法性。
能夠捍衞國家領土免受內部和外部敵人侵擾並以公平和公正的方式提供公共服務的現代國家的發展在這兩個國家都沒有發生。這兩個國家都受內部叛亂所困擾，2014年由美國訓練的伊拉克軍隊因ISIS的攻擊，在其北部地區土崩瓦解。這兩個國家因極度腐敗而飽受折磨，這反過來又破壞了它們提供政府服務的能力，削弱了它們的合法性。美國及其盟友在這兩個國家的國家建設方面進行的大量投入似乎成效有限。
國家建設的失敗在烏克蘭事件中也發揮了關鍵性影響。
當橙色革命迫使烏克蘭於2004年舉行新一輪總統大選，從而導致時任總理維克托·亞努科維奇被維克托·尤先科所擊敗時，西方民主國家為此歡呼喝彩。但是，新的橙色聯盟被證明是軟弱無力和腐敗的，而烏克蘭的整體治理質量並沒有得到任何改善。其結果是，在大多數觀察家相信是自由而公正的2010年選舉中，亞努科維奇擊敗了尤先科。
亞努科維奇總統任期的顯著特徵就是掠奪行為更加嚴重，這導致在他於2013年末宣佈將尋求與普京的歐亞聯盟而不是歐盟聯合後，基輔發生了新一輪的抗議。與此同時，普京鞏固了其在俄羅斯的統治，強化了俄羅斯面對外部世界時的國家立場，這使得在2014年2月亞努科維奇被驅逐後，徹底合併克里米亞成為可能。
普京會見亞努科維奇（圖/東方IC）
我認為，當前導致俄羅斯與烏克蘭新當選政府及其西方支持者發生衝突的原因更多的不是與民主本身有關，而是與現代政治秩序同新世襲制政治秩序之間的對抗有關。毫無疑問，在合併克里米亞之後，普京在俄羅斯的支持率非常高，如果舉行新的選舉的話，他可能會以壓倒性優勢獲勝。該地區的人們面臨的真正選擇是不同的，要麼他們的社會將建立在尋求以非個人的方式服務於公共利益的政府基礎上，要麼被一個腐敗的精英聯盟所統治，這一聯盟試圖利用國家作為個人致富的途徑。
世界各地的民主國家的合法性較少依賴其民主制度的深化，而更多依賴於它們提供高質量的治理能力。烏克蘭新政府如果不解決導致先前的橙色聯盟下台的腐敗氾濫問題，就無法存續下來。
在過去的一代人時間裏，民主已經深深紮根於大多數拉美國家；當前，巴西、哥倫比亞和墨西哥這樣的國家所缺少的是提供教育、基礎設施和公民安全這樣的基本公共產品的能力。
在世界上人口最多的實行西式民主的國家印度，情況也是如此，印度飽受侍從主義和腐敗氾濫的影響。2014年，印度人民果斷地把選票投向了印度人民黨的納倫德拉·莫迪，希望他會帶來果斷的領導和強大的政府，以取代過去10年執政的、國大黨領導的軟弱無力而又腐敗的執政聯盟。
2.如何成為現代國家
目前為止，有關民主轉型的文獻數量巨大，其中很多文獻最初是在《民主雜誌》上發表的。相較而言，已有的關於如何使新世襲制國家轉型為現代國家這一問題的文獻要少得多，儘管過去15年在這一方面已經取得了某種進展。這體現了概念上的匱乏，它根源於對基礎性問題的本質的錯誤看法。
例如，存在一種將國家的現代性與沒有腐敗聯繫起來的趨勢。當然，腐敗在很多國家都是一個大問題，關於這一問題也產生了大量的文獻。但是，雖然在腐敗的程度與國家的糟糕表現之間存在高度的相關性，然而它們並不是一回事。一個國家可能相對不那麼腐敗，但依然會因為缺少能力而無法提供基本的服務。例如，沒有人認為，幾內亞、塞拉利昂或者利比里亞無法解決埃博拉病毒問題是因為它們各自的公共衞生系統腐敗氾濫；相反，問題在於人力和物質資源（醫生、護士、有電的醫院、清潔的水，等等）的不足。
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因此，與沒有腐敗相比，與國家現代性的核心組成部分關係更加密切的是“國家能力”。現代國家提供了一系列令人眼花繚亂的複雜的服務，從統計經濟和社會方面的數據資料到提供災難救援、預報天氣以及管理飛機的航線。所有這些舉措都需要在人力資源和物質條件方面進行大量的投入，它們使得政府機構得以運轉；僅僅是沒有腐敗並不意味着上述這些條件就能具備。即使是“國家能力”這一術語也沒能描述出這種能力服務的目的以及這種能力在多大程度上是以非個人的方式在運用。
此外，我們對過去強大的國家能力形成的方式極度缺少清晰的認識。當前，在國際援助團體內部關於如何實現善治存在某種共識，這種共識嵌入在諸如參與式預算、開放政府夥伴關係以及大量組織倡導的在世界各國提高政府透明度這樣的項目中。這些方式建立在如下理論的基礎上，即善治源自更大的透明度和問責。這些方式的前提假設是，關於政府腐敗或瀆職的更多信息將導致公民的憤怒，並要求改善國家的績效，這反過來將推動政府進行自我改革。換言之，質量更高的民主被視為解決腐敗和國家能力弱小問題的方案。
這一策略的唯一問題在於，幾乎沒有經驗證據能夠説明現有的高效運轉的政府（無論是歷史上，還是在當前條件下）就是以這種方式產生的。政府運轉效率相對較高的許多國家（例如日本、德國、法國和丹麥）是在威權主義條件下形成“韋伯式的”現代官僚機構的；那些隨後繼續發展為民主制的國家繼承了在民主轉型中完全存續下來的實行賢能統治的國家機構。
創建現代國家的動力不是來自信息靈通的、被動員起來的公民所施加的底層的壓力，而是來自精英的壓力，其原因通常是為了國家的安全。查爾斯·蒂利的名言——“戰爭締造了國家，國家導致了戰爭”——所總結的不僅僅是歐洲許多早期現代國家的經驗，而且也是中國在春秋戰國時期的經驗，它導致了在公元前3世紀秦國統一中國的過程中，一個非人格化的國家的出現。
同樣，幾乎沒有證據表明，當前的援助者和非政府組織通過提高透明度和問責來促進善治的努力給國家的績效帶來了明顯影響。一種理論認為，有關政府績效的信息的可獲得性的提高與政府最終產出的質量之間應該存在相關性，而這種理論依賴於許多極其大膽的假設：公民會為糟糕的政府績效擔憂（與之形成鮮明對照的是，公民滿意於從基於種族的庇護關係這樣的行為中獲益）；他們能夠在政治上組織起來以向政府施加壓力；國家的各種政治制度通過使政治家負責的方式準確地將底層的想法傳達給政治家；最後，政府確實有能力像公民所要求的那樣展開運轉。
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國家現代性與民主之間關係的真實歷史遠比當代理論所認為的要複雜得多。
依據最先由馬丁·謝弗特建立的理論框架，我曾在其他著述中指出，民主（依據選舉權的普遍程度來衡量）和國家現代性的建立順序決定着政府的長期質量。如果現代國家在擴大選舉權之前就得以鞏固，那麼它通常會成功地存續到現代；如果民主化的開啓是在國家改革之前發生的，那麼結果往往會導致廣泛存在的侍從主義。
在美國這一最先將選舉權授予所有白人男性的國家，情況尤其是如此，它接着創建了世界上第一個侍從主義氾濫的政治制度（在美國歷史上，它以分贓制度或庇護制度而聞名）。在19世紀的美國，民主與國家質量之間明顯是不一致的。其原因在於，在收入和教育水平低的民主國家，比起綱領性的公共政策方面的承諾，個人化的選民動機（侍從主義的本質）更有可能動員起選民，促使他們參與投票。
不過，這一狀況因經濟發展水平的提高而發生了改變。通過個人的報酬來收買高收入的選民變得較為困難，而這些選民更加關注綱領性的政策。此外，發展水平的提高通常是由市場經濟的發展所推動的，而市場經濟帶來了在政治領域之外實現個人發家致富的其他途徑。
雖然在人均收入水平低的情況下，民主是侍從主義的驅動力，但是隨着國家變得更加富裕，民主也可能會開闢一條形成高質量政府的道路。
美國再次成為例子：到了1880年代，美國快速從農業國家轉變為城市化的工業國家，通過鐵路這樣的新技術緊密結合成一個巨大的大陸市場。經濟的增長推動了新的經濟行為者的出現——城市專業人員、一系列構成更加複雜的商業利益羣體、更加普遍存在的中產階級——他們渴望質量更高的政府，並且與現存的庇護制度不存在任何密切的利害關係。
底層運動使得《彭德爾頓法案》能夠在1883年獲得通過，該法案確立了聯邦政府人員應擇優錄取的原則，其後的總統，如西奧多·羅斯福和伍德羅·威爾遜大力推動了這一原則的實施。在這之後，黨魁和政治機器繼續繁榮了數代人的時間，但是到了20世紀中期，由於意志堅定的政治運動的發起，它們逐漸在大多數美國城市銷聲匿跡。如果印度和巴西這樣的當代民主國家想要解決庇護關係和腐敗問題，它們也必須遵循類似的路徑。
3.強制執行的必要性
不過，美國擁有一個重要的優勢，這是當今許多新興民主國家所缺少的。美國長期擁有強大的警察力量，能夠強制執行其所通過的各項法律。這種能力起源於普通法，普通法是美國在殖民地時期從英國繼承而來的，並且在美國獨立之前就實現了良好的制度化。美國各級政府長期維持着相對強大的警察力量，以便對不同政府層級所發生的犯罪行為進行起訴、審判和定罪。對法律的合法性的強大信念支撐着這種強制力，因而它在大多數地方轉變成了真正的權威。
強制執行的能力屬於國家能力與法治相重疊的領域，它在處理腐敗這樣的問題時至關重要。國家官員的行為依賴於動機——不只是要因其工作而獲得充足的報酬，還包括懼怕因觸犯法律而受到懲罰。在非常多的國家，人們不納税，官員收受賄賂，因為違法者被判刑入獄的可能性微乎其微。
格魯吉亞近期採取的最引人注目的舉措之一就是要提升公共部門的績效，而有效執法對於這一舉措的成功至關重要。
在2003年玫瑰革命後，米哈伊爾·薩卡什維利的政府在多個領域對腐敗進行打擊，抓捕有問題的交通警察，處理逃税行為，對被稱為“律賊”的犯罪團伙實施的普遍的犯罪行為進行打擊。雖然其中一些舉措是通過提高透明度和採取正向激勵（例如，在網上公佈政府的相關數據，大幅提高警察的薪水）來展開的，但是有效執法依賴於新的警察系統的創建，這一新的警察系統所做的事（包括逮捕前高官和商人）都得到了廣泛報導。到薩卡什維利政府任期結束時，得到提升的警察力量在許多方面被濫用，其所觸發的政治反彈導致了畢齊納·伊萬尼什維利和格魯吉亞夢想黨的勝選。
米哈伊爾·薩卡什維利（資料圖/視覺中國）
這種警察力量的濫用不能掩蓋國家的強制力在實現有效執法方面的重要性。控制腐敗需要人們對於行為的規範性預期（如果我周圍的所有人都在收受賄賂，那麼如果我不參與其中，則我就像是一個傻瓜）發生整體性轉變。在這種環境下，比起良好的意圖或者經濟動機來，懼怕是一種有效得多的激勵因素。
在玫瑰革命之前，格魯吉亞有着前蘇聯最腐敗的地方之一的名聲。現在，通過大量治理措施，它已經成為最不腐敗的地方之一。我們很難找到一個沒有行使大量的強制力卻得到有效治理的政治體的例子。當代各國政府試圖通過提升透明度和問責來促進善治的各種努力，如果不同時加上強化執法能力的舉措，則最終必然走向失敗。
在《變化社會中的政治秩序》中，亨廷頓指出政治的發展往往跟不上社會動員的腳步，從而導致政治混亂。相應地，國家制度也可能跟不上民主制度的發展。
這一結論對於推行民主的方式有着重要意義。過去，人們着重強調的是通過支持民間社會組織來改善威權主義國家的民主環境，以及支持擺脱專制統治的最初的民主轉型。
不過，創建一種可行的民主制度還需要兩個階段，在這兩個階段，反對暴政的最初的動員被制度化，並轉變為持續的行動。
第一個階段是將社會運動組織起來形成能夠參與選舉競爭的政黨。民間社會組織通常關注的是狹隘的議題，其成立的目的不是為了動員選民———這是政黨的獨有領域。從俄羅斯、烏克蘭到埃及，那些更具自由主義色彩的社會力量之所以在選舉中頻頻失敗，就是因為沒能建立起政黨。
不過，第二個必要的階段關注的是國家建設和國家能力。一旦民主政府掌握了政權，它就必須實際地進行治理，也就是説，它必須行使合法權力併為民眾提供基本的服務。比起最初的動員和民主轉型來，民主促進團體對民主治理問題的關注要少得多。然而，在缺少實行良好治理的能力的情況下，新的民主國家將導致其追隨者的期望受挫，並使自己失去合法性。實際上，就像美國的歷史所表明的，不關注國家現代化的民主化確實能夠導致政府質量的下降。
不過，這並不意味着國家現代化只能在威權主義統治的條件下得以實現。許多歷史悠久的民主國家遵循的是國家建設先於民主化的順序（亨廷頓將其稱為“威權轉型”），這一事實並不必然意味着這種做法對於當代世界中的國家是一個可行的策略，在這些國家，民眾對民主的需求和期待要高得多。
不管怎樣，世界上許多國家在建設其民主制度和發展法治的同時，必須發展現代國家。這意味着，民主促進團體必須更多關注現代國家的建設，即使威權主義政府被推翻，這種關注也不能放鬆。這還表明《民主雜誌》可以擴大其學術議程：除研究民主制度如何出現並得到鞏固的大量稿件外，它也需要重新關注現代國家制度如何產生和走向衰敗。
（文章來源：《國外理論動態》，2018年05期）