福山：西方在全球基礎設施建設領域輸給了中國？-弗朗西斯·福山

西方學者以及權威人士愈發擔心，中國規劃的“一帶一路”倡議（B&R）可能進一步改變全球戰略佈局，從而對北京有利。基礎設施貸款成為其影響全球的主要槓桿。由中國雙邊貸款機構——中國國家開發銀行（CBD）與中國進出口銀行（CEXIM），以及新成立的多邊亞洲基礎設施投資銀行所資助的基礎設施項目規劃網絡的輻射範圍可謂是史無前例。發展基礎設施經濟融資已經進行了二十年有餘，而“一帶一路”倡議只不過是該發展過程中全球海洋變化的一個自然進程。

事實上，西方早就把這一領域的領導權讓給了中國，這一反常情況主要是由中國國內的基礎設施政策而非外交政策促成的。使得歐美地區的大型基礎設施項目無法付諸實施的因素同樣使得西方贊助的項目在發展中國家的可行性不及中國。

中國基礎設施對外的舉措反映了其在國內的做法。相比項目的具體可行性，評估項目更側重於該項目的切實作用。中國人往往高估了基礎設施項目正面的經濟溢出效應，而低估了其無論是在經濟、社會還是環境方面的潛在危害。相比之下，西方的措施則更具事務性，並且對特定項目的經濟、社會與環境方面的後果所應有的注意上都下足了功夫。這些保障措施符合發展中國家普通民眾的利益。但西方機構已經不願意冒險以至於實施此類項目的成本與時間激增。西方政府以及其施加影響的多邊機構，例如世界銀行，如果不想讓這一領域聽任中國壟斷，就必須考慮如何使他們的保障過程更加靈活。

過去二十年來，中國建築公司從無名小卒一躍成為國際基礎設施行業的主導。作為北京鼓勵海外投資的“走出去”政策的一部分，這些公司的項目幾乎完全由中國政府支持的雙邊貸款機構資助。2002年諸項目佔據了約四分之一的發展貸款行業（以總資產計），到2016年已經發展為行業的四分之三以上。

同年，國開行與中國進出口銀行的總資產已經增至六家主要國際和區際開發銀行合併資產的3.5倍左右，即國際復興開發銀行、歐洲復興開發銀行、亞洲開發銀行、非洲開發銀行、泛美開發銀行與國際金融公司。

在解釋是什麼推動這一趨勢的時候，西方觀察員總是提及在基礎設施方面中國相比西方的三點優勢：第一，中國是一個不需要聽從利益相關者的專制國家；第二，中國的外交政策策略通過基礎設施貸款擴大影響力；第三，中國有支撐建築公司的國內產業政策。

過去二十年裏，美國發展機構飽受左、右派的國內政治質疑的約束。保守派指責他們的開支或者公司福利過度浪費，而自由派批評他們的投資決策並不足以解決環境或者社會問題。

儘管這些無疑都是促成因素，它們都不足以解釋中國在這一領域的成功有多徹底。儘管中國政策性銀行貸款的增長最初集中於像委內瑞拉或者埃塞俄比亞這樣的其他專制國家，如今中國機構也為民主國家的項目融資，比如它們在巴爾幹和東歐建立的道路網絡。

北京可能設法利用基礎設施獲取外國影響力，但這種外交影響往往被誇大化了。預期貸款對借款人來説很有吸引力，但項目一旦完工幾乎不再提供任何的優勢。儘管精英們在短期內可能會受到影響，大量中國項目極度疏遠當地居民，最終遭到當地居民的強烈反對。這種情況已經在阿根廷、緬甸和斯里蘭卡發生過，獨裁者或者民粹主義領袖在那裏達成的協議使得這些領袖與中國人都蒙羞。

對於中國在全球基礎設施領域日益佔據的主導地位，更好的解釋事實上僅僅是中國公司和貸款機構解決基礎設施發展問題的方式與西方同行有着根本的區別，無論是國內還是國外。

（圖源：路透社）

西方模式重在規避風險

如今西方開發機構揹負着過去歷史的負擔，在那個年代他們實際上是為東道國借款人提供服務的唯一的銀行。潛在項目總是被評估以確保它們的總收益超過經濟成本，進而確保貸款能被實際清償。從20世紀80年代末開始，這種計算方式就開始納入了環境、安全和其他成本而非僅僅是被經濟學家稱為“負外部性”的財務支出。

如果一個基礎設施項目能對社會產生淨收益，那通過嚴格的保障措施來規制“負外部性”就非常關鍵,但是必須通過對可持續電力、清潔水、就業和總體經濟增長的均衡考量，來計算成本和收益。在西方，保障措施的層次隨時間更替。在世界銀行領導下，西方貸款機構對借貸者提出了越來越多的負擔性要求。從1990年代到2000年初期，世界銀行日益要求借貸者滿足它的環境評估標準，這在事實上等於將這些標準從出借國輸出到借貸國。日益嚴苛的審查在西方進一步催生出一個非政府組織的產業鏈，它們通過遊説來取消或者改變潛在的世界銀行貸款項目。

這些舉措對於世界銀行的貸款項目的影響顯著。實際上，國際復興開發銀行（又稱世界銀行）的貸款承諾從20世紀80年代和90年代年平均超過250億美元降至2000年到2009年的166億美元。下降的原因在於世界銀行項目中要求過於嚴苛的信託和社會/環境保障措施，這些措施減緩了銀行貸款並增加了借款人的有效成本。

因此，世界上最大的發展機構開始從基礎設施貸款業務中退出，這時中國的政策性銀行正好進入行業。

經過了2010年的內部審查之後，世行致力於對其保障措施進行改革並增加對基礎設施的貸款。然而，環境政策改革已經成為該機構實施新舉措的困難的隱喻。其全新的環境與社會框架發展持續了六年之久，實際上是對審查政策的再審。該框架預計於2018年實施。

世界銀行的諸多經驗教訓同樣也適用於美國的雙邊貸款項目。在過去的二十年裏，美國開發機構一直受國內左、右翼的政治質疑的限制。保守派指責他們的開支或者公司福利過度浪費，而自由派則批評它們的投資決策沒有充分考慮到環境或者社會問題。鑑於國會中共和黨派的反對，美國的海外投資公司和進出口銀行的章程於2015年失效，同時最近這兩個機構還得面對美國環保組織指控關於其資助國際上一些化石燃料項目的訴訟。2013年奧巴馬執政時期的“非洲電力倡議”是美國舉措成熟化的最新例證。

截止2017年底，似乎大部分的撥款僅僅是在已有的授權條件下進行了重新分配。國會預算辦公室得出的結論是，《非洲電氣化法案》實際上將為美國政府省下一筆費用。因此，奧巴馬簽署的項目似乎沒有獲得任何新的淨資金，與中國在過去十年向撒哈拉以南非洲注入的600億至700億美元的新貸款形成了鮮明對比。

一個更好的東方模式？

對於東道主借款人甚至中國本身而言，新近占主導地位的中國模式是否是發展基礎設施更好的舉措？中國政策性銀行的新紀錄已經開始顯現，但它幾乎沒有達到所有可能性的指標。幾十年來，中國在國內基礎設施建設投入了大量資金，但最近它在中國經濟中所佔的份額已經變得不可持續。到了2016年，中國的固定資本形成總額（有形資產投資總額）超過了GDP的45%。該國內基礎設施建設與中國地方債務的陡增同時發生，同時於2014年和2015年的大部分時間裏，中國政府都在試圖解決這個問題，並最終要求國內銀行以“協商”後的利率為地方政府債務的再融資以交換主權的方式擔保。這樣雖然成功避免了危機，實際上卻將中國地方政府的壞賬記到了國家的賬簿上。

這段經歷讓我們對海外貸款有了一些瞭解，同時也得到了一些重要的訓誡。第一，接受中國海外投資的交易對手不是地方省份，他們是主權國家。如果海外舊賬堆積如山，中國政府解決問題將會力不從心。第二，對於海外項目而言，中國不一定能像國內項目那樣，獲得基礎設施建設所帶來的所有有益的經濟外部效應。相反，海外的中國企業要想獲得它們就必須與它們的東道主競爭。

西方觀察者指責中國的政策性銀行利用了“債務陷阱外交”，比如從委內瑞拉獲得超過600億美元的基礎設施貸款，從斯里蘭卡獲得超過80億美元貸款用於被證明在經濟上不可行的項目。但這都並不能解釋中國政策性銀行顯然在兩地都損失了鉅額資金的事實。一份粗略的評論表明，世界上到處都是中國資助的財務上不可能運行良好的基礎設施。這就意味着資助他們的貸款要麼不能清償，要麼由東道國的主權擔保而成為了貸款人的負擔。委內瑞拉這樣的國家似乎是在剝削中國，但事實上並不是那樣。

中國的政策性銀行貸款項目相對還不成熟，且總體上已經出現了經濟困難的跡象，尤其是對專門從事國際貸款的中國進出口銀行而言，而國開行的目標是將70%的貸款投入中國的項目。中國進出口銀行報告的2008年的貸款損失是可以忽略不計的，但是到了2015年和2016年，每一年都要猛減不止50億美元。2015年，中國財政部注入了超過900億美元的現金，基本上由國開行和中國進出口銀行平分。財政部報告稱，注資前國開行的資本充足率（衡量銀行償付能力的指標）要低於9%，而中國進出口銀行的比率僅為2.26%。

對於東道國的借款人甚至中國來説，新主導的中國模式是一種更好的基礎設施發展策略嗎？

中國政策性銀行提供的貸款一般都有缺乏透明度的特點；他們的絕大多數的項目都是經過直接談判後直接執行的。通常貸款的條款和要求到底是什麼並不清楚——更重要的是，無論這些貸款是通過主權擔保的，還是“無追索權”的，都意味着貸款只能由項目本身來擔保。如果貸款方違約，貸款人將自陷囹圄。這種模糊性甚至使得東道國難以計量其債務的規模，同時中國的政策性銀行也很難準確地評估其風險加權的債務。

如果中國的貸款項目的實際目的是為了建立國際影響力，可以説這種目的是基本上不可能達成的。如今，許多接受中國貸款最多的國家與中國的雙邊關係不是最好的，反而是最糟糕的。中國在斯里蘭卡大規模的投資是最顯著的例證，陷入債務泥潭的地方機構對中國產生了強烈的抵制。除了巴基斯坦這樣的極端個案以外，中國“一帶一路”的最大受援國之一的南亞國家已經轉向印度、日本或者美國進行戰略調整。

更好的西方模式

西方的貸款機構所應該做的不僅僅是等待中國的貸款項目走投無路，多邊基礎設施貸款機構必須進行重組，考慮到它們已經不再是貸款人唯一可行的選擇。西方發展項目貸款的下一輪迭代應當促進採購的透明化、競爭性以及並非由隱藏主權擔保的無追索權的融資，而不應當基於推進項目的進度而對東道國施加過於繁重的要求。參與方式的替代性方案可能是同樣的項目，只不過沒有這些機構所努力推進的保障措施和分析計算。執行這些要求的責任必須由東道國自己來承擔。為了推進海外項目的迅速發展，必須保護西方貸款機構在國內免受政治干涉。

這將不需要發展機構在基礎設施方面展開惡性競爭。如今西方發展機構被束縛到無法進一步實現創設它們的宗旨的地步。中國只不過在彌補這一缺口。

（原載“法意讀書”微信公眾號 翻譯：杭佳佳 現為北京大學法律碩士法律與公共政策方向17級碩士）