個税改革邁出關鍵一步——個人所得税法修改五問
據人民日報8月28日消息，8月27日，正在召開的十三屆全國人大常委會第五次會議再次審議個人所得税法修正案草案。
這是自1980年個税立法以來的第七次修改，與上次修改時隔7年，同樣引起公眾關注。
此次個税法的修改力度很大，最大的亮點是什麼？5000元的起徵點是否合適？ 45%的最高檔税率是否高了？為什麼要新增專項附加扣除的規定？費用扣除標準為什麼要實行全國“一刀切”？……這些公眾關注的問題，也正是立法者多次審議時認真斟酌之處。帶着這些疑問，8月26日，記者採訪了部分權威人士和專家。
1.為什麼要由分類税制向綜合税制轉變
我國目前實行的是分類税制，即將個人不同性質的所得進行分類，分別扣除不同費用，以不同税率課税。黨的十八屆三中全會決定提出，“逐步建立綜合與分類相結合的個人所得税制”，這是個税改革的總體方向。
個税法修改的最大亮點在於開啓了從分類税制向綜合與分類相結合的個人所得税制的改革。全國人大常委會法工委相關負責人認為，這麼多年來，個税改革一直朝這個方向努力，個税法修改終於邁出了關鍵的第一步。這次修改由分類税制向綜合與分類相結合的税制轉變，把以前的工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得作為綜合所得，按照統一的超額累進税率進行徵税。
分類税制有什麼弊端？實行綜合與分類相結合的個人所得税制，於國於民有什麼好處？
中國社科院財經戰略研究院税收研究室主任張斌説，在現行分類税制下，工資薪金所得每月按3500元的費用扣除後按3%—45%的超額累進税率，勞務報酬所得每次不超過4000元的，減除800元費用，超過4000元的，減除20%的費用，然後按20%比例税率徵税，超過一定數額後實行加成徵收，最高税率相當於40%。此次個税法修改後實行綜合與分類相結合的税制，一個納税人如果既有工資薪金所得又有勞務報酬所得，年終要將兩項所得合併適用統一的超額累進税率表。分類税制最大的弊端是“認錢不認人”，由於無法將不同來源的所得按照納税人個人歸集，根據個人總所得納税，因此導致所得相同的人由於所得性質不同税負不同，不利於税負的公平分配。
在綜合與分類相結合的税制下，納入綜合範圍的不同所得項目將合併計算納税，税負的分配將更為公平。此外，綜合與分類相結合税制下，自然人納税人需要將全年納入綜合所得的各項收入彙總向税務機關進行納税申報，這將帶來政府與納税人關係的重大變化，有利於提高納税人意識，增強納税人蔘與社會治理的動力，對於促進國家治理現代化具有重要推動作用。張斌這樣總結綜合與分類相結合税制的好處。
國家税務總局税收科學研究所所長李萬甫説，在原來分類税制下，每取得的一筆收入，由收入的支付單位作為代扣代繳義務人向税務機關申報納税。個人基本上不跟税務機關打交道。這種分類税制雖然徵收簡便，但是沒有很好地發揮個人所得税對收入分配的調控功能。實行綜合計税，能夠較好地體現個人收入的合理負擔，增強納税人的認同感。此次個税法修改，只是將四項所得納入了綜合計税，其他各項所得還是沿用原來分類計徵的方式。
2.基本減除費用標準為什麼確定在5000元
草案規定，居民個人的綜合所得，以每一納税年度的收入額減除費用6萬元以及專項扣除、專項附加扣除和依法確定的其他扣除後的餘額，為應納税所得額。這條規定，也就是媒體所説的，個税起徵點為每月5000元。
自1980年將個税起徵點確定為800元/月後，我國先後3次根據經濟社會發展情況調整個税起徵點，分別是2006年提高到1600元/月，2008年提高到2000元/月，2011年提高到目前的3500元/月。7年間，平均工資在不斷上漲，現有的個税起徵點已經不適應當前的狀況，需要上調，才能減少中低收入者的壓力，增加這部分人到手的實際收入。
為什麼個税起徵點要提高到5000元？依據何在？財政部部長劉昆就草案作説明時認為，這一標準綜合考慮了人民羣眾消費支出水平增長等各方面因素，並體現了一定的前瞻性。按此標準並結合税率結構調整測算，取得工資、薪金等綜合所得的納税人，總體上税負都有不同程度下降，特別是中等以下收入羣體税負下降明顯，有利於增加居民收入、增強消費能力。
全國人大常委會法工委相關負責人解釋：看個税，不能單純考慮一方面因素，而要綜合考慮各方面要求。起徵點除了考慮居民基本生活消費支出的變化情況外，還要考慮個人所得税作為一個直接税發揮調整收入分配的功能。“雖然有人覺得5000元的標準離預想的有一定差距，但是如果大家仔細算一下，這次改革是綜合改革，除了提高5000元基本減除標準之外，同時增加了一些專項附加扣除，擴大了低檔税率的級距。可能你以前適用的是10%的税率，個税法修改以後就適用3%的税率，這是一個綜合減税的過程。”
中國人民大學財政金融學院教授朱青指出，這次個税改革的主導思想之一，就是要給中低收入者減税，但與以往幾次改革不同的是，這次減税並不是單純地提高費用扣除標準，而是採取了三項措施：一是將費用扣除標準從每月3500元提高到5000元，提高了近43%；二是加進了專項附加扣除，包括子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息和住房租金、贍養老人等支出，從而使費用扣除標準從過去的“一刀切”變成個性化的費用扣除，讓税前扣除標準更加貼近納税人的實際情況；三是調整了累進税率表，拓寬了3%、10%和20%三檔低税率適用的所得級距，如以前3%的税率只適用每月0—1500元的應税所得，修改後適用於0—3000元的應税所得。“應當説，這次‘三管齊下’的減税措施也是個税法修改的亮點之一。”
3.最高檔税率45%是否高了
草案規定，綜合所得，適用百分之三至百分之四十五的超額累進税率。
在徵求意見過程中，有人認為，税率過高，不利於調動高收入羣體創造財富的積極性，也不利於留住、吸引高端人才。
那麼，目前個税法修正案草案規定45%的最高檔税率，依據何在？
45%的税率覆蓋的是每年96萬元以上的應税所得，在這之下的部分都是按照各檔的低税率適用的。從我國現在的調節收入分配來看，高、中、低收入差距比較大，維持一定的税收調節率是保持包容性發展、促進包容性增長的必要。
“目前個税法修正案草案沒有采納某些人的建議將45%的最高邊際税率降到35%，我想還是從社會公平角度來考慮的。” 朱青認為，個人所得税除了籌集財政收入外，還有一個重要的職能就是調節收入分配，它與社會保障制度搭配可以起到“抽肥補瘦”的作用。當然，個税税率過高不利於引進人才，但如果過低也不利於矯正收入分配不公。
朱青坦言，在制定個人所得税的税率時，國家一定要在公平與效率之間進行權衡。當前我國收入分配差距較大，基尼係數常年在0.4這個國際警戒線之上，已經影響到社會穩定和居民消費能力的擴大，亟須國家通過財政税收手段加以調節。黨的十九大報告也要求履行好政府再分配調節職能，所以從這個意義上考慮，這次二審稿維持了45%的最高税率不變，應當説是合理的。
4.為什麼要新增專項附加扣除的規定
草案規定，專項扣除，包括居民個人按照國家規定的範圍和標準繳納的基本養老保險、基本醫療保險、失業保險等社會保險費和住房公積金等；專項附加扣除，包括子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息或者住房租金、贍養老人等支出。這幾項支出，可以在税前扣除。通俗地講就是，以後納税時，除減去基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、住房公積金等專項扣除，還要減去專項附加扣除，再計算要納多少税。也可以用這樣一道算式來表示：應税所得=年度收入-6萬元（起徵點）-專項扣除-專項附加扣除-依法確定的其他扣除。
全國人大常委會法工委相關負責人説，此次修法增加了專項附加扣除的規定，個人除了起徵點以外，還可以根據家庭的具體情況，對於教育、醫療等支出予以税前扣除。在徵求意見過程中很多人提出，養老支出對個人負擔也比較重，特別是隨着我國人口老齡化的日益加快，獨生子女家庭居多，贍養老人支出負擔很重。為進一步減輕他們的個人税負，二審稿在專項附加扣除裏增加了贍養老人支出。
為什麼要新增專項附加扣除的規定？劉昆在草案説明中指出，主要是考慮個人負擔的差異性，更符合個人所得税基本原理，有利於税制公平。
草案在徵求意見時，網民對“專項附加扣除”的規定一致叫好，但這也帶來了新的問題：專項附加扣除，怎麼扣？是否需要憑證，比如子女教育的入學證明、贍養老人的證明等。
據記者瞭解，具體的扣除範圍和方法在將來出台的個税法實施條例中會體現。原則是儘量簡化手續，便於操作。在設計流程時，能通過信息系統查驗的，儘量不要求納税人提供證明。
5.費用扣除標準為什麼要“一刀切”
目前，個税實行的是全國“一刀切”政策，起徵點地區之間沒有任何差異。當前，我國經濟發展地區之間不平衡的問題比較突出，地區之間人均收入水平和人均消費支出水平都有一定的差距。有人認為，個人所得税的費用扣除標準不能全國“一刀切”，應當按各地區的實際情況分別制定。
朱青回應道，這種觀點不能説沒有道理，但是如果真按這個思路操作也會帶來許多問題。例如，如果各個地區“起徵點”不同，會不會發生由“起徵點”較高的企業發工資而人卻在“起徵點”較低的地區工作呢？這種避税是很容易的。還有，在“起徵點”高的地區註冊公司，把單位的員工都放在這個公司的名下發工資，但常年並不在此地工作。一旦“起徵點”參差不齊並且差異較大，那麼這種情況很可能發生。另外，目前個人所得税收入中央和地方六、四分成，如果大家都把職工放在“起徵點”高的地區發工資，而這些地區往往又是發達地區，這樣反而會影響經濟欠發達地區的税收利益。
在李萬甫看來，這種“一刀切”的規定，是税法統一性的內在要求。如果各地都因地制宜確定不同的費用扣除標準，就會破壞税法的嚴肅性。從國外的個税實踐來看，基本上都是實行統一的費用扣除標準，沒有體現地區的差異性。個税的功能主要是調節居民個人的收入分配，對區域間分配差異無法實施調節。同時，對個人收入區域間的這種差異，也不是個税這個税種所肩負的功能。他指出，如果實行差異化的規定，減除費用的標準各地有所差異的話，那麼對個税彙總之後多退少補的機制就很難執行。因為各地的標準不一樣，怎麼能夠實施多退少補？所以，基本費用扣除標準全國應統一。
張斌的觀點是，在市場經濟條件下，資本和勞動是在全國範圍內流動的，全國統一市場的建立要求對流動性税基儘可能適用統一的税制。各地經濟社會發展不均衡的問題，更多應依靠財政支出環節的轉移支付等政策來實現。
（原題為《個税改革邁出關鍵一步——個人所得税法修改五問》）