齊燕：縣城公立學校為何頻頻出現超大班額問題

【觀察者網專欄作者 齊燕】

耒陽市政府為了解決縣城公立學校超大班額問題，將縣城部分公立學校5年級、6年級的學生分流到湖南師大附中耒陽分校就讀，涉及分流學生8000多人。9月1日開學時，部分家長因為對學生分流方案和分流後學費上漲以及分流學校環保不達標等等相關問題不滿，先後聚集到耒陽城區6所學校、市委、城北路與西湖路交匯處及107國道拉橫幅聚集、堵路，表達抗議。這件事情很快在微信、微博等社交媒體上進行傳播，相關媒體進行了報道，引發了全民關注。

從耒陽事件的起因看，是政府為了解決超大班額問題，因為在解決過程中出現了新的問題，引發了家長的不滿，家長通過到政府機關門前拉橫幅的方式表達抗議，最終變成轟動全國性事件。

其實超大班額問題，並非是耒陽獨有的情況，筆者在全國各地調研，發現超大班額是當前縣市兩級地區公立學校普遍存在的現象。

超大班額問題的產生與農村學生大量進城讀書有關，但是農村學生大量進城並非是產生超大班額現象的必然因素。農村學生大量進城，但是城區公立學校承載能力有限，城區一時沒有新建學校容納這些新增的學生，於是才會出現城區公立學校的超大班額和大班額問題。

在國家推進城鄉義務教育均衡發展，逐步改善農村學校辦學條件的背景下，為何會出現農村學生大量進城讀書的現象呢？對於這一現象的產生，可以從兩個視角進行分析，一個視角是家長的視角，另一個視角是地方政府的視角。

從家長的視角來看，將學生送入城區讀書與三個方面的因素有關：一是城鄉教育差距；二是解決農民工隨遷子女入學政策，三是家長在教育上的跟風。由於城鄉教育差距的存在，對農村家長來説，城區教育優於農村教育是他們的共識，如果有機會都想送子女進城讀書。2012年國家為了解決農民工子女入學問題，提出瞭解決農民工隨遷子女進城讀書的政策。

2016年06月16日，山東省濟南市天橋區少年宮，天橋區外來務工人員子女入學集中賦分審核材料工作正式啓動。（@視覺中國）

政策本身是為了保障農民工隨遷子女的入學權利，但是在實際的政策執行過程中，如何甄別農民工是否真是在本地務工並不容易，於是出現農村家長以該政策為理由送子女進城讀書的情況。當家長們看到周圍有不少家庭把孩子送到縣城讀書之後，擔心自己孩子落後，也把孩子送到城區讀書。當送孩子進城讀書在農村成為一種風氣之後，不把孩子送進城裏讀書，就成為對孩子教育不重視的體現。對於一心希望子女能夠通過讀書改變命運的農村家長來説，就都會爭相將孩子送到城區讀書。在上述三個因素的共同驅動下，大量農村學生進城讀書，也即教育城鎮化。

從地方政府的視角來看，地方政府也希望通過學生的教育城鎮化來推動地方的城鎮化水平，因此會放寬農村學生進城入學的政策。在中西部地區調研，發現縣域城鎮化一般與學生的教育城鎮化聯繫在一起。縣政府看到農村學生對於城鎮優質教育的需求，會適當放寬農村學生進城的條件限制，以吸引農村學生進城。地方政府希望通過學生進城讀書進而帶動農村家庭在縣城買房。這樣政府就可以推動人口城鎮化，提升城鎮化水平。

所以農村學生進城的同時，會伴隨着縣城城市擴張和房地產的發展，政府可以在這一過程中獲得土地開發帶來的土地財政收入。但是由於中西部地區農民家庭經濟條件有限，農民把子女送入城區讀書之後，很多家庭無力在城區買房，所以會出現縣城開發的房地產賣不出去的情況。在西部某省調研時，就看到縣城學校雖然吸引和容納了大量進城讀書的農村學生，但是這些學生家庭在城區買房的非常少，大部分學生家庭的父母在城區租房陪讀，縣政府推動開發的房地產賣不出去，大量樓盤空置在那裏。

當大量農村學生在短時間內大量湧入城區學校就讀，而城區一時沒有更多的學校來容納這些新增學生的時候，就會出超大班額和大班額的問題。面對問題，地方政府一般都會想方設法解決，根據不同地區政府財政能力的差異，在實踐中會出現不同的解決方案。地方政府財政能力比較雄厚的地區，地方政府通過增加建設公立學校，大量招聘教師的方式來解決大班額問題。建設公立學校，除了一次性的基礎設施投資，還需要後續在教師工資上進行持續投入。對於地方財政能力比較弱的地區來説，即使建設起公立學校，但是若無力負擔教師的工資，又為了在短時間內解決大班額問題，就會傾向於與資本進行合作，讓民辦學校來招收一部分學生，解決公立學校的大班額問題。

根據2018年耒陽市政府工作報告可知，耒陽在2017年財政總收入為22.17億元，作為一個擁有117萬人口（2016年數據）的縣級市，這樣的財政收入水平並不是很亮眼，並且政府的實際可支配收入要遠遠低於22.17億元。耒陽市政府投資建設學校的能力可能存在不足，但是又面臨着在短時間內解決超大班額問題以迎接義務教育均衡工作驗收的壓力，和湖南師大附中耒陽分校合作，依靠民辦學校來招收學生解決大班額問題可能是耒陽市政府認為最便捷的解決方案。

根據《耒陽市2018年消除義務教育階段學校超大班額工作實施方案（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》），耒陽市將公立學校鹿峯學校（2018年秋季學生約1600人）整體搬遷至湖南師大附中耒陽分校辦公，並承擔其他15所城區公立學校超大班額學生分流任務。對於這15所學校的分流安排是，將這些學生的部分5年級、6年級學生分流到鹿峯學校，也即耒陽分校校址上學。耒陽市政府在5月24日公佈了《徵求意見稿》並徵求羣眾意見，並在6月4日舉行了聽證會。根據《實施方案》和耒陽市政府在5月和6月針對市民反饋意見所進行的答覆，分流學生在耒陽分校讀書，享受公辦學校收費政策，學校嚴格執行國家關於義務教育免費的規定，學校中途不再加收其他任何費用。相比於未分流之前，對學生增加的收費是生活費，學校按照公立學校1500元/學期的標準收取。

2017年5月24日，在海口市英才小學，大班額的學生。海南省大班額班級佔教學班總數的13.03%，超大班額班級佔教學班總數的5%。本來只能容納50人的教室裏，黑壓壓地“塞”了近百名學生，課桌和課桌之間擠得只留下一條縫兒。 （@東方IC）

如果事情按照計劃進行下去，學生應該會在9月1日在耒陽分校報道註冊。事情轉折發生在9月1日，據報道，家長註冊報道之時，發現了兩個問題：一是收費高於原定標準，5年級和6年級收費分別是2863元或2753元（根據選擇民辦或辦公教輔材料支付差額為110元），對於寄宿生，除了全寄宿生活費1500元（非全寄宿生收費900元），還包括七項代收費項目，這與6月份政府給的答覆不符。二是教室和學生宿舍甲醛含量超標。家長對此憤怒不已，反對進入耒陽分校就讀。

在這次事件中，實際收費要求高於原定標準，以及教室和宿舍甲醛含量超標，是事件爆發的導火索，但是其中還有更深層次的問題引發家長的不滿，即學生在分流過程中的自主選擇權問題。縣城有15個學校有超大班額問題，從這15個學校裏面分流出8000多名5年級和6年級學生，選擇哪些班級的學生到耒陽分校就讀，選擇的標準是什麼。相比於在原來的公立學校讀書，學生進入耒陽分校就讀，要增加生活費開支，以及交通不便的因素。對於分流學生和家長來説，進入耒陽分校就讀是不情願的選擇。那麼在選擇分流學生的時候，是否存在尋租行為？是否存在權力濫用？這些可能都會成為家長內心裏沒有表達出來的不滿。報道之時收費過高，以及甲醛超標成為家長各種不滿爆發的導火索。

與當下城區學位緊張，學校超大班額問題突出形成鮮明對比的是農村公立學校教師和學生流失，班級規模過小的問題。在《徵求意見稿》起草説明中提出，雖然農村及近年劃入城區規劃的原竹市、泗門、磨形、餘慶等鄉鎮學校有剩餘學位，但是政府和學校通過做工作，只能解決2700個學位，如果強制將學生分流到農村學校和鄉鎮學校，勢必阻力巨大，矛盾重重。也就是説鄉村學校學位過剩，城區學校學位緊張的現象，並非是因為耒陽市學校的整體承載能力不足，而是因為學生和教育資源之間錯配導致。

當前國家投入大量資金用於推進城鄉義務教育均衡發展，改善農村學校辦學條件，農村學校的辦學條件在逐步改善。但是由於教師和學生流失，留在農村的班級規模小，學生學習動力不足，教師工作積極性也受到很大影響，這又反過來會影響到農村學校的教育質量，學生會繼續向城區流失，如此一來，反而造成資源的進一步浪費。

為了提高農村學校的教學質量，地方政府可以採取集中學校佈局，集中優勢教育資源，以提高教育質量。政府可以將邊遠的村小和教學點撤併，將學生集中到鄉鎮中心小學或片小（幾個村公用一個學校）上學，將鄉鎮中心或片小建設為寄宿制學校，並且配套校車，解決學生的住宿問題和往返學校路上的安全問題。通過集中學校佈局，可以將原來分散投入在各個學校和教學點的資源整合起來，改善學校辦學條件和教師配置，實現資源投入的規模效應，提升鄉村學校教育質量，留住鄉村學生，甚至吸引一部分進城學生返鄉讀書，這樣也可以緩解城區的大班額問題。

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