張岱鼎：“明日大嶼”再造香港？——香港公營房屋政策演變
【文/觀察者網專欄作者 張岱鼎】
今年10月10日，香港特別行政區行政長官林鄭月娥在其任內的第二份《施政報告》中提到了一個新計劃：除了增加新建公營房屋比例至七成外，還提出了開發香港最大島嶼大嶼山的“明日大嶼”計劃。
大嶼山位於香港西南面，面積超過140平方公里（相當於兩個香港島），香港國際機場和港珠澳大橋香港口岸都坐落於此。該計劃雄心勃勃，不僅要將大嶼山東將近1700公頃的海域面積填充，還計劃在填海所獲得的土地上興建26萬至40萬套住宅，供70萬至110萬人居住。預計首階段填海工程於2025年展開，首批住宅可於2032年入住，其中七成住宅將會是公營房屋。
大嶼山位於香港西南（圖/谷歌地圖）
填海造地逾百年
香港之所以從海里拿地，與香港地形地貌有關。若看香港地形圖，可見香港多山而少平地，適宜開發利用的土地幾乎均呈狹長狀。到過香港的旅客可能會注意到，無論是繁華的香港島，還是毗鄰深圳的新界東，其發展均呈放射狀，鐵路貫穿其間。此外，由於歷史遺留問題，新界等地方大量土地至今仍屬私人所有，這也導致了香港可供開發土地的嚴重短缺。
而類似“明日大嶼”這樣龐大的填海工程在香港並非是第一次。
早在1842年，香港就開始在現今中西區、灣仔區一帶“非正式填海”，擴大維多利亞城的面積；1852年，港英政府推出《文鹹填海計劃》，開啓首次正式填海工程。後面百年來，隨着新市鎮發展計劃、“玫瑰園計劃”等各項規劃的實施，填海面積逐漸擴增。
拿香港島為例，上世紀初興建的有軌電車是緊鄰海邊而建，隨着大型填海工程的不斷進行，現如今的電車線已不再靠近海邊。有媒體報道，填海工程為香港製造了大量可供發展的土地，7000多公頃的填海地佔已發展地區（全港約24%的土地，即約26,500公頃）的四分之一（26%）。香港有近27%人（即近200萬人）居於填海地上，可見填海工程為港人提供了大量住宅用地及居所。
香港電車（又名叮叮車）行駛路線圖（圖/香港電車官網）
公屋政策的推出
過去百來年中，香港土地總面積在一寸寸擴大，與這速度形成鮮明對比的是在港人口的急劇增漲。據香港政府普查，近五十年來每隔十年，香港人口增加幾十萬至百萬不等，至今年年中已達744.8萬。這一數據的變動對香港的土地、住房供應而言，無疑是個巨大的壓力。
發展公營房屋，是近幾十年來香港政府幫市民——特別是低收入羣體——實現住宅訴求的主要策略之一。
一九五三年的聖誕夜，熊熊火光讓香港這座城市宛如白晝。發生在九龍石硤尾寮屋區（類似棚户區）的大火讓超過五萬居民無家可歸。災後大量災民流落街頭，嚴重影響了香港社會的正常運轉。為此港英當局不得不開始考慮興建住房提供給災民，就這樣拉開了香港公營房屋發展的序幕。
在五十年代之後，香港經歷了相當一段住屋迷茫期。在這期間陸續有公營房屋落成，但很多大廈只提供簡單的居所，並沒有提供獨立的廚房和廁所。甚至為了利用土地，大廈的天台會興建小學，貧民的孩子就在自己家屋頂上學習。
直到70年代初，新任港督麥理浩立志要有一番作為，除了打擊貪腐成立廉政公署之外，其於1972年公佈了名為“十年建屋計劃”的公營房屋政策。這也是香港政府第一次從政策源頭開始長遠規劃公營房屋。轉年，香港房屋委員會成立，開始統一管理政府出租公營房屋。
香港南山邨（圖/視覺中國）
同時香港政府建設公營房屋的目標也發生了轉變，從一開始的簡單安置逐漸過渡到對質量和社區發展的追求。與此同時，土地發展的規劃問題也開始提上日程，從早期的荃灣到後來的觀塘、沙田至將軍澳代表了香港新市鎮的建設逐漸從自由發展到政府主導的科學規劃。
新市鎮中的公營房屋也不再限於僅可以出租的公共出租房屋（公屋），也包括了“共有產權住房”，即香港居屋。居屋計劃的全稱是“居者有其屋計劃”，映射了孫中山先生“耕者有其田，居者有其屋”的民生思想。在當時的香港，社會底層之上的中低收入階層同樣存在着置業困難的問題，他們不符合申請公屋的資格，也沒有足夠的經濟實力購買私人樓宇（商品房），居屋計劃就是為了滿足他們的置業需求。
迴歸後的公營房屋發展
香港迴歸之後，甫上任的特首董建華及第一屆特區政府領導班子打算在之前的基礎上提出更加進取的公營房屋計劃。
1997年，正在輪候公屋的家庭大約有十五萬個，平均輪候時間為6.6年。董建華於是在1997年的首個施政報告中提出了“八萬五建屋計劃”。“八萬五”即指特區政府每年供應不少於85000個住宅單位，其中公營房屋佔五萬個。另外，該計劃預計七成香港市民將於十年內擁有自置居所，平均輪候公屋的時間縮短超過一半到3年。
在這個背景下，著名的天水圍新市鎮應運而生。站在深圳南山的深圳灣公園海濱，天氣晴朗時便可以望到對岸鬱鬱葱葱中那整齊劃一而又密集集中的天水圍。
天水圍原本只是元朗下的一個小圍村，周邊有大片魚塘。自1997年開始天水圍北部一路高歌，為了滿足社會急切的住房需求和八萬五的指標，天水圍北增加了大量的公營房屋單位，超過一萬個居屋單位被改造成公屋單位。由於公屋的居住人數下線高過居屋，天水圍人口實際上超出了當初的規劃。如今，這個新市鎮總共人口近三十萬，是巨無霸般的存在。
然而，大量興建公營房屋但缺乏應有的教育、醫療等公共服務配套，這一不匹配導致了很多社區問題，最終演變成社會問題。同時，作為大型居民區，其工作機會極為有限。天水圍距離深圳南山不到10公里，到市中心中環卻超過20公里。許鞍華導演的《天水圍的夜與霧》就是講述了內地妻子嫁到香港後發生的家庭悲劇。
天水圍公屋項目（圖/視覺中國）
1998年的亞洲金融危機使香港的股市和樓市同時出現大幅震盪，到了新世紀，“八萬五計劃”已難以為繼。2002年，特區政府宣佈結束公私合營的房屋發展模式，並即時停售居屋。2003年的“非典”無疑是讓樓市雪上加霜。董建華卸任後，第二位特首曾蔭權採取了更為保守的公營房屋政策。
信奉積極不干預政策的曾蔭權不僅未隨着香港經濟復甦再次啓動居屋計劃，更是削減興建公屋的數量。曾蔭權對政府開發土地也並不積極，在其任內土地發展是地產商的天下。過去屬於香港房屋委員會的“領匯”（後更名為領展）於2005年底在港交所上市，徹底完成了私有化。由於上市後租金變高，其在天水圍管理的商場物價一度貴過香港市區部分商場。
梁振英在2012年就任行政長官之後，立即將房屋問題列為政府施政的重中之重，並提出了“港人港地”計劃，規定特定土地從批地開始30年內只允許香港永久性居民購買及轉讓，不接受公司名義購房。不過，自2013年推出兩個地段之後，“港人港地”計劃就沒有再推出過新的地皮。在其中一個地段上興建的“啓德一號”今年被爆出有超過三成半的物業被轉售或出租。現任特區發展局局長承認，現任政府不會再推出“港人港地”項目。
今屆特區政府在執政的第二年便提出了規模宏大的新發展項目。不同於以往的新市鎮是在陸地的邊緣填海擴增面積，是次“明日大嶼”計劃幾乎完全依賴造價高昂的人工島，其完整的地塊也考驗着特區政府的規劃及成本控制能力。特首林鄭月娥在去年的施政報告中已經提到了房屋並非簡單的商品，而政府在市場的基礎上有不可或缺的決策，這也呼應了中央“房住不炒”的理念。
這次大規模填海開發計劃需要很長的週期和大量的政府資金儲備，實施起來也是浩大的工程。同時，在公營房屋七成比例的前提下，如何提供足夠的就業和配套設施，也是特區政府規劃部門的一大挑戰。特區政府需避免新發展的填海土地成為天水圍一樣的“睡城”，更重要的是，如何配合國家粵港澳大灣區的整體規劃，將會是考驗特首林鄭月娥及特區管治團隊的一大考驗。
結語
遠水不能解近渴，“明日大嶼”或許可以再造香港，為大量居民提供住所和工作場地。然而，眼前的住宅需求迫在眉睫。
據香港房屋委員會官網顯示，在2018年6月底，約有15.06萬宗一般公屋申請，以及約11.7 9萬宗配額及計分制下的非長者一人申請。一般申請者的平均輪候時間為5.3年，當中長者一人申請者的平均輪候時間為2.9年。
雖然新施政報告中提到了一些措施，但無奈特區政府土地儲備嚴重不足，“巧婦難為無米之炊”。特首也在施政報告發布的記者會上多次提到這一點。
要解決香港的房屋問題，僅憑特區政府的一己之力難以辦到，或需中央、廣東省和香港協同規劃。無論是大灣區養老計劃，還是跨境通勤，都是現實可行且能在近期實施的辦法。
本文系觀察者網獨家稿件，未經授權，不得轉載。